07.02.2013 3302

Развитие организационных основ местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей во второй половине 1990 годов

 

Н.В. Постовой под организационной основой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления», с чем трудно не согласиться.

Местное самоуправление осуществляется через выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица, исполнительные органы и органы ТОС, в формах непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления).

По действующей Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Наиболее адекватная этому конституционному положению процедура - местный референдум, на котором население может утверждать устав муниципального образования. При этом определяемая населением структура местного самоуправления должна соответствовать общим принципам организации местного самоуправления, установленным в РФ. Выше (в п. 1.2, 1.3) показано, что на референдумах были приняты уставы большинства муниципальных образований Вологодской области. В Архангельской области, напротив, лишь четыре муниципальных устава были приняты на референдумах; уставы остальных муниципальных образований приняты их представительными органами. Во второй половине 1990-х гг. референдумы не были популярны. К концу 1996 г. структура органов местного самоуправления в Вологодской и Архангельской областях была определена и в большинстве своем нашла отражение в уставах муниципальных образований.

Формирование органов местного самоуправления - внутреннее дело населения данной территории. В конечном счете они подконтрольны и подотчетны этому населению и никому больше. Исключение составляют вопросы обеспечения законности - здесь они поднадзорны и подконтрольны соответствующим государственным органам. Некогда свойственный системе Советов административный и партийный контроль за деятельностью органов местного самоуправления был заменен контролем, осуществляемым со стороны избирателей. О некоторых негативных последствиях ослабления оценки деятельности местных властных структур в 1990-е гг. после «демонтажа планово-директивной системы управления и исчезновения тотального контроля» пишут в своей книге

В.А. Ильин, Е.М. Жирнов и А.С. Якуничев: «Сейчас местные представительные и исполнительные органы управления должны быть ответственными уже не перед партийными инстанциями, а перед избирателями, то есть населением. Но на сегодня, как правило, только в предвыборный период часть населения в разной степени активности включается в процесс анализа положительных и отрицательных сторон деятельности органов власти, вырабатывая свою позицию к предстоящему выбору главы исполнительной власти или депутатов представительного органа. Постоянная же обратная связь власти и ее лидеров с населением фактически утеряна. Отсутствует механизм промежуточной отчетности и ответственности за результаты деятельности как депутатского корпуса, так и администрации».

Говоря о последствиях сложившейся ситуации, те же авторы справедливо замечают, что «отсутствие развитых механизмов государственного и общественного контроля за деятельностью местной власти потенциально может повлечь за собой осуществление политики, ориентированной на экономические выгоды элитных групп, собственные цели, а не на интересы большинства населения местного сообщества. Что в общем-то неоднократно имело место в переходный к рынку период. Это не создает и достаточных стимулов для совершенствования всей системы государственного управления».

Изменению ситуации в лучшую сторону должно способствовать включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, которое предусмотрено в ст. 34 нового Федерального закона «Об общих принципах».

Организационная структура местного самоуправления в РФ включает два вида органов: представительные и исполнительные. Рассмотрим, что собой представляют органы, действующие в системе местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях; какова их структура, роль и функции.

Органы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными в РФ, разделяются на коллегиальные представительные (наделенные нормотворческими, представительными, контрольными и в случаях, предусмотренных уставами о местном самоуправлении, распорядительными функциями) и исполнительные.

В исследуемом регионе наименования органов местного самоуправления закреплены уставами соответствующих муниципальных образований, чем объясняется разнообразие названий.

Представительные органы 27 муниципальных образований Архангельской области имеют 6 вариантов названия:

1. совет депутатов (г. Новодвинск, Новая Земля, Шенкурский район);

2. городской совет депутатов (Архангельский городской совет депутатов);

3. муниципальный совет (Коношский, Соловецкий р-ны, г. Северодвинск);

4. собрание депутатов (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Устьянский, Холмогорский районы, муниципальное образование «Город Онега и Онежский район», г. Котлас);

5. муниципальное собрание (Закрытое административное территориальное образование «Мирный»);

6. городская дума (Городская дума муниципального образования «Город Коряжма»).

Самым распространенным в Архангельской области названием представительного органа муниципального образования является «собрание депутатов».

Представительные органы 28 муниципальных образований Вологодской области имеют 11 вариантов названий:

1. дума (Великоустюгская дума);

2. городская дума (г. Вологда и г. Череповец);

3. комитет районного самоуправления (Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Верховажский, Вожегодский, Вологодский, Кирилловский, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Тарногский, Харовский, Чагодощенский муниципальные районы);

4. комитет самоуправления (Сямженский район);

5. районный комитет самоуправления (Чагодощенский район);

6. районное собрание представителей (Бабаевский, Череповецкий, Шекснинский районы);

7. представительное собрание местного самоуправления (Вытегорский, Усть-Кубинский районы);

8. земское собрание района (Грязовецкий район);

9. муниципальное собрание района (Кадуйский район);

10. районное муниципальное собрание (Тотемский район);

11. районный совет самоуправления (Кичменгско-Городецкий, Сокольский, Устюженский районы).

Самым распространенным вариантом названия представительного органа муниципального образования в Вологодской области является «комитет районного самоуправления». Таким образом, в Вологодской области имеется без малого в два раза больше вариантов названий представительных органов, чем в Архангельской области.

Исполнительные органы муниципальных образований Архангельской области имеют лишь 2 варианта названия:

1. администрация муниципального образования (Вельский, Верхнетоемский, Вилегодский, Виноградовский, Каргопольский, Коношский, Котласский, Красноборский, Ленский, Лешуконский, Мезенский, Няндомский, Пинежский, Плесецкий, Приморский, Соловецкий, Устьянский, Холмогорский, Шенкурский районы, Новая Земля, город Онега и Онежский район, города Котлас, Новодвинск, Северодвинск);

2. мэрия города (города Архангельск, Коряжма, Мирный).

Наименования исполнительных органов муниципальных образований Вологодской области более разнообразны - 8 вариантов:

1. администрация района (Бабаевский, Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Вожегодский, Вологодский, Вытегорский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Сямженский, Тарногский, Усть-Кубинский, Устюженский, Харовский, Чагодощенский, Череповецкий муниципальные районы);

2. администрация муниципального района (Великоустюгский район);

3. администрация города (г. Вологда);

4. администрация совета самоуправления (Сокольский район);

5. аппарат комитета районного самоуправления (Верховажский район);

6. аппарат районного собрания (Шекснинский район);

7. исполнительный комитет районного муниципального собрания (Тотемский район);

8. мэрия города (г. Череповец).

Наличие выборных (представительных) органов муниципальных образований, которые формируются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах» (ст. 14), законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, является обязательным. В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся такие вопросы, как «принятие обязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований». Решения должны приниматься в коллегиальном порядке. Представительный орган имеет статус юридического лица.

Численность представительных органов местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в рассматриваемый период составляла в среднем около 20 человек. Меньше всего (10) было депутатов в Белозерском комитете районного самоуправления и в Муниципальном совете муниципального образования «Соловецкий район», наибольшее число (38) - в Собрании депутатов Вельского района. В представительные органы самоуправления Архангельска и Вологды входило по 30 человек. Как правило, депутаты работали на непостоянной основе. Так, в Архангельской области к концу рассматриваемого в исследовании периода на постоянной основе работали только 19 депутатов: в Архангельском городском совете депутатов - 3, Собрании депутатов муниципального образования «Котлас» - 2, Муниципальном собрании ЗАТО «Мирный» - 2, Собраниях депутатов муниципальных образований «Мезенский район» и «Няндомский район» - по одному.

Исполнительный орган местного самоуправления в соответствии с уставом данного муниципального образования действует, основываясь на принципах единоначалия или коллегиальности. К компетенции исполнительного органа могут относиться следующие вопросы: назначение должностных лиц и формирование структурных подразделений органа исполнительной власти; разработка проектов и исполнение местного бюджета, смет внебюджетных фондов, программ развития подведомственных территорий; издание распорядительных актов местного самоуправления; установление договорных отношений с хозяйствующими субъектами по реализации функций жизнеобеспечения населенных пунктов; распоряжение муниципальной собственностью; решение земельных вопросов. Исполнительный орган местного самоуправления является юридическим лицом. В качестве типичной для Архангельской области можно считать организационную структуру администрации муниципального образования «Приморский район».

Исполнительный орган возглавляется высшим должностным лицом, которое в соответствии с уставом муниципального образования может обладать статусом главы местного самоуправления. Глава в соответствии с уставом наделяется собственной компетенцией по вопросам местного значения: осуществляет от лица органов местного самоуправления и административно-территориального образования представительские и прочие функции; формирует самостоятельно или с согласия представительного органа местную администрацию; организует работу представительного и (или) исполнительного органа местного самоуправления; подписывает нормативно-правовые акты; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Например, прерогативой главы г. Вологды является назначение руководителей структурных подразделений администрации (в ряде случаев и их заместителей), а также освобождение их от должности. Он имеет право сформировать новый отдел, но в пределах средств, установленных бюджетом города.

Должность главы муниципального образования предусмотрена уставами всех муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей. По Федеральному закону «Об общих принципах» «глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 16).

К концу рассматриваемого периода в Архангельской области в 26 случаях главы местного самоуправления были избраны всенародно, лишь в одном (муниципальное образование «Новая Земля») - глава избран депутатами представительного органа местного самоуправления из своего состава. К этому же времени в Вологодской области в 26 муниципальных образованиях главы самоуправления были избраны населением непосредственно, а в двух (Грязовецком и Нюксенском муниципальных районах) - на заседании представительного органа из числа депутатов.

Следует отметить, что принятый 4 декабря 1996 г. Устав Сокольского муниципального района первоначально также устанавливал избрание главы местного самоуправления на сессии Совета самоуправления из числа депутатов (п. 3 ст. 23). Сокольский муниципальный район - один из самых крупных в Вологодской области, с высокоразвитым целлюлозно-бумажным и деревообрабатывающим производством. Однако в экономическом плане в рассматриваемый период район являлся дотационным. В 1997 г. отклонения по доходам составили -7356,0 тыс. руб.; в 1998 г. -8472,0 тыс. руб. Спад производства, банкротство предприятий, долги по заработной плате сопровождались социальными катаклизмами, судебными процессами, протестами и голодовками бюджетников. В этих условиях, связав социально-экономические проблемы со слабостью исполнительной власти, депутаты Совета самоуправления Сокольского района в 1997 г. внесли поправки в устав района, усиливающие значение исполнительной власти, расширяющие прерогативы главы самоуправления и устанавливающие всенародный способ его избрания. Аналогичные изменения впоследствии были внесены в Устав Нюксенского муниципального района, и в декабре 2003 г. глава районного самоуправления здесь избирался уже всенародно.

Для сравнения укажем, что на 2000 г. выборные должностные лица местного самоуправления в 67 субъектах РФ избирались в основном населением напрямую, в 7 субъектах - из числа депутатов, в 13 субъектах - обоими способами в равной мере, в 5 субъектах - нанимались по контракту. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, к 2000 г. непосредственно населением избрано более 65 % глав образований, представительными органами - около 30 % глав, собраниями (сходами) граждан - 1 %. Как видим, жители Вологодской и Архангельской областей в еще большей мере, чем по РФ в среднем, предпочитают избирать глав самоуправления всенародно.

Всенародное избрание глав самоуправления имеет определенные минусы. Так, М.В. Буторин считает, что такой вариант избрания глав, «несмотря на его демократический характер, вряд ли в нынешних условиях является оправданным. Одна из главных причин - в городах и районах слабо развита система многопартийности. Если она и есть, то эти организации в жизни региона не играют практически никакой роли. Так что для выдвижения кандидатов в главы характерен элемент случайности». Подтверждением этого мнения может служить тот факт, что по итогам выборов в органы местного самоуправления, состоявшихся в Архангельской области в декабре 1996 г., из 26 глав муниципальных образований два не имели высшего образования, десять - опыта управленческой работы, восемь - до этого не работали в органах власти. Кроме того, Буторин отмечает, что «преимущество имеют находящиеся у власти главы, которые используют в предвыборной кампании свое положение, бюджетные средства, на них работает аппарат исполнительной власти». Исходя из сказанного, он приходит к выводу, что «было бы самым разумным и справедливым, если бы глава муниципального образования избирался представительным органом из числа депутатов. Это позволило бы избрать действительно достойного главу, который знает проблемы региона, пути их решения, интересы своих избирателей. В таком случае ответственность за состояние дел в городе и районе несло бы наравне с главой и собрание депутатов. Глава был бы подконтролен представительному органу и в случае невыполнения своих обязанностей мог быть отозван». Кроме того, по мнению Буторина, «это заставило бы федеральные и региональные органы власти считаться с собранием депутатов, их мнением, апеллировать не только к главе местного самоуправления, но и к представительному органу».

Отметим, что в январе 1999 г. 62 % респондентов, опрошенных в ходе широкомасштабного социологического исследования Фондом «Общественное мнение», согласились с тезисом, что Президент страны не должен обладать правом отстранять от должности избранного населением городского (районного) руководителя, даже если тот не справляется со своими обязанностями. Только четверть опрошенных (25%) продемонстрировали готовность признать за президентской властью такие полномочия. К опросу, проведенному в июле 2000 г., соотношение имеющих такие же мнения респондентов изменилось до 64% и 17% соответственно. Выявленное опросами направление эволюции взглядов очевидно - все большее число россиян хочет лично влиять на деятельность глав местного самоуправления, воспринимает их как инструмент решения местных задач. Действительно, всенародное избрание главы местного самоуправления - максимально демократическая процедура, но одновременно она затрудняет реальный профессиональный контроль за деятельностью главы, например, со стороны представительного органа, поскольку для процедуры отзыва главы требуется проведение местного референдума.

Федеральное и региональное законодательство предусматривает довольно широкий спектр возможных вариантов структуры управления муниципальными образованиями, различающихся по схеме построения связей и способу образования ее элементов (выбор определенного варианта закрепляется в уставах отдельных муниципальных образований). В уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей закреплены несколько моделей структуры управления муниципальными образованиями и системы взаимодействия органов местного самоуправления. По способу образования отдельных элементов самоуправления, как было показано выше, они различаются прежде всего тем, избирается глава местного самоуправления всем населением или представительным учреждением местного самоуправления из числа депутатов (оба способа имеют свои положительные стороны и свои недостатки).

В различных муниципальных образованиях Архангельской и Вологодской областей по-разному определено место главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления, степень его участия в работе представительного учреждения. По состоянию на 1 августа 1999 г. в Вологодской области по этому основанию можно выделить следующие варианты структур органов местного самоуправления:

1. Глава местного самоуправления возглавляет администрацию, а во главе представительного органа местного самоуправления стоит один из депутатов (г. Вологда и Вытегорский муниципальный район).

2. На заседаниях представительного органа муниципального образования председательствует глава местного самоуправления, одновременно возглавляющий исполнительный орган (г. Череповец, Бабаевский, Бабушкинский, Белозерский, Вашкинский, Великоустюгский, Верховажский, Вожегодский, Вологодский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Сокольский, Сямженский, Тарногский, Тотемский, Устюженский, Усть-Кубинский, Харовский, Чагодощенский, Череповецкий, Шекснинский районы).

Как видим, в 26 муниципальных образованиях Вологодской области (то есть в их подавляющем большинстве) глава местного самоуправления к концу рассматриваемого периода председательствовал на заседаниях представительного органа. Он подписывал решения представительного органа местного самоуправления и организовывал их выполнение, созывал и вел его заседания. Этот способ распределения власти имеет свое положительное начало: единоначалие исключает выяснение, кто же является «главным» на данной территории. Такая ситуация характерна для подавляющего большинства муниципальных образований РФ. Но в таких условиях проявилось и обстоятельство, которое нельзя не принимать во внимание. Это проблема действенности осуществления представительными органами своих контрольных функций в отношении администрации. Возникающая ограниченность возможностей представительного органа иногда приводит к внутренним конфликтам, получающим широкую огласку, как это случилось в городской думе г. Череповца, где в 1999 г. произошла смена секретаря думы.

В Архангельской области также законодательно закреплены все возможные варианты структуры органов местного самоуправления, однако на практике количественно, как и в Вологодской области, преобладает схема типа «сильный глава исполнительного органа - слабый представительный орган». С.И. Шубин обозначает суть этой модели более категорично. Он пишет: «В России традиционно сильны авторитарные традиции, поэтому у нас в Архангельской области, в частности, сформировалась модель, которую можно назвать «супер-сильный мэр (глава администрации) - хилое представительное собрание». Глава администрации, или мэр, как правило, совмещает должности руководителя исполнительной и законодательной власти». М.В. Буторин приводит данные о том, что во всех муниципальных образованиях области, кроме Пинежского района, во второй половине 1990-х гг. глава местного самоуправления возглавлял депутатский корпус. Научный сотрудник Мезенского районного краеведческого музея В.И. Дранников так описывает типичную для области ситуацию: «Я был за выборы населением глав районных администраций, которые оказались никому не подотчетны. У любого нынешнего районного собрания прав нет практически никаких. Подписывает решения глава администрации. Захочет - поставит автограф, не захочет, не согласится, - отмахнется. А раньше председатель исполкома был обязан делать то, что решал Совет». Подобное мнение высказывает и член Собрания депутатов Приморского района С. Зеленин: «При активнейшей поддержке областных органов власти у нас в уставах муниципальных образований был реализован самый недемократичный их вариант. Получив в свои руки всю полноту власти, главы местного самоуправления успешно превращают представительные органы в послушно голосующие придатки своих администраций. Ни о каком эффективном и действенном контроле за администрацией в этих условиях говорить не приходится. Единственный освобожденный депутат Собрания депутатов Приморского района, по должности являясь заместителем главы местного самоуправления, естественно, также не может организовать такой контроль»     . М.В. Буторин, отмечая дисбаланс властных полномочий между главами и депутатским корпусом представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Архангельской области, пишет: «Все организационные вопросы работы Собрания оказались сосредоточены у главы. Он формирует повестку дня предстоящего заседания, созывает его, председательствуя на нем, подписывает принимаемые депутатами решения. Представительный орган стал своего рода придатком главы местного самоуправления. К тому же, если учесть малочисленность нынешних Собраний, а также то, что в составе их немало людей, зависимых от главы по службе, прослеживается тенденция возвысить статус всенародно избранных глав над представительными органами». К началу 2000-х гг. в муниципальных образованиях Архангельской области главы местного самоуправления все реже председательствуют на заседаниях представительных органов (к 2004 г. главы не являлись председательствующими в 9 муниципальных образованиях - Вельском, Коношском, Мезенском, Няндомском районах, в городах Коряжме, Котласе, ЗАТО Мирный, Новодвинске, в муниципальном образовании «Новая Земля»).

В.М. Ануфриев анализирует закрепление в уставах модели взаимозависимости представительной и исполнительной ветвей местного самоуправления в крупнейших городах рассматриваемого нами региона (Вологда, Череповец, Архангельск) в связи с историей принятия их уставов. Он приходит к следующим выводам: «Уставы муниципальных образований отразили соотношение, уровень взаимного влияния вновь сформированных представительных органов с очень малым числом депутатов и исполнительных органов - с устоявшейся структурой, традициями и большим числом муниципальных служащих. Не случайно в Вологодской области в самом промышленно развитом городе Череповце, отличающемся демократически ориентированным населением, устав города принимался келейно - городской думой в составе 9 депутатов (25 ноября 1995 г.), не решившихся вынести его проект на городской референдум (в декабре этого же года проходили выборы в Государственную думу, что позволяло совместить их с принятием устава населением города)».

Анализируя содержание Устава г. Череповца, Ануфриев подчеркивает, «что он готовился в недрах исполнительных органов и не ориентирован на создание полноценного представительного органа городского самоуправления». Подтверждением этому, с его точки зрения, служат следующие его положения: «Ст. 20 устава установила, что городскую думу возглавляет мэр города, председательствует на ее заседаниях, подписывает принятые городской думой постановления; на заседаниях городской думы имеет право решающего голоса. Ст. 16 устава скромно говорит о секретаре думы, который избирается городской думой тайным голосованием из числа депутатов, выполняет функции по организации работы городской думы, по статусу является заместителем мэра города, денежное содержание секретарю думы устанавливается по предложению мэра города; в аппарате мэрии образуется структурное подразделение организационно-контрольной работы городской думы с непосредственным подчинением секретарю думы. В то же время, ст. 14 устава говорит о том, что городская дума представляет население города; городской думе принадлежит право выступать от лица всего населения города, а ст. 18 устанавливает подотчетность мэрии городской думе».        

Как справедливо отмечает Ануфриев, «такая структура представительного органа местного самоуправления возможна и не противоречит федеральному и областному законодательству, но она понятна в муниципальном образовании с малым числом населения, с неразвитой промышленностью, с бедным бюджетом, а не в таком промышленном гиганте, каковым является город Череповец, где достаточно работы для двух полноценных и самостоятельных органов местного самоуправления - представительного и исполнительного». С правовой точки зрения ему представляется далеко не бесспорным то, что уставом «определено: на заседаниях городской думы в отсутствие мэра города председательствует первый заместитель мэра; не являющийся депутатом городской думы заместитель мэра на заседаниях думы имеет право совещательного голоса, однако, в любом случае - он подписывает принятые думой постановления».

Более «мягким» и приемлемым с правовых позиций Ануфриеву представляется вариант, представленный в Уставе г. Архангельска (ст. 12), закрепивший право подписывать протоколы заседаний городского Собрания депутатов за секретарем Собрания, который председательствует на его заседаниях в отсутствие мэра г. Архангельска.

По Уставу г. Вологды структуру органов городского самоуправления составляют: представительный орган - Совет самоуправления г. Вологды (с апреля 2000 г. - Вологодская городская дума) и исполнительный орган - администрация города. Совет самоуправления и администрация являются юридическими лицами и вместе с главой города представляют единую систему городского самоуправления. Совет самоуправления г. Вологды состоит из 30 депутатов и главы города, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. Этот орган представляет все население города и осуществляет власть в делах городского самоуправления в пределах, установленных действующим законодательством; выступает от лица всего населения города в отношениях с органами государственной власти, другими государственными и общественными организациями; принимает решения в соответствии с уставом города. В исключительном ведении Совета самоуправления находятся принятие общеобязательных правил по предметам ведения города, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении; принятие программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов, налоговых льгот; установление порядка управления и распоряжения собственностью города; контроль за деятельностью органов и должностных лиц городского самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. В г. Вологде Совет самоуправления избирает своего председателя, имеет свою компетенцию, на равноправных условиях сотрудничает с администрацией города. Глава города входит с правом решающего голоса в состав Совета и его президиума (ч. 2 ст. 26 Устава г. Вологды).

Ануфриев предлагает рассматривать устройство Совета самоуправления г. Вологды как пример наиболее развитой структуры представительных органов местного самоуправления. Он подчеркивает, что «структура представительных органов местного самоуправления прямо зависит от уровня их самостоятельности», в связи с чем «наиболее развернутая структура - в представительных органах, обладающих собственным статусом и не руководимых главой исполнительного органа». Трудно не согласиться с выводом Ануфриева о том, «что и на уровне местного самоуправления необходим баланс полномочий между представительными и исполнительными органами, во избежание их концентрации в одних руках, неизбежно приводящей к последствиям, мало отвечающим интересам населения территории».

В Вологде сильны обе ветви власти: представительная и исполнительная. В работе главы города с представительными органами отсутствуют напряжение и конфликтность. В деятельности Совета самоуправления очевидна инициатива и независимость. Работая самостоятельно и эффективно взаимодействуя друг с другом, обе ветви власти внесли свой вклад в стабилизацию социально-экономического положения областного центра. Свидетельством этого, в частности, является то, что в г. Вологде с 1997 г. прекращены задержки заработной платы работников бюджетной сферы, регулярно выплачивались пособия. В 1998 и 1999 гг. здесь ранее, чем на территории всей области, были приняты решения о повышении заработной платы. 26 февраля 1998 г. Советом самоуправления г. Вологды было принято решение, в котором в качестве основных направлений социально-экономического развития г. Вологды в 1998 г. определялись социальная защита и обеспечение минимальных социальных гарантий населению, создание приоритетных условий для развития производства, стимулирования отечественных производителей товаров, обеспечение им необходимых льгот и налоговых освобождений, проведение инвестиционной политики по поддержке промышленных предприятий, создание благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса. Совет самоуправления г. Вологды особое внимание уделял контролю за ходом выполнения программ социально-экономического развития города. К примеру, 15 апреля 1999 г. Совет самоуправления г. Вологды принял решение: «1. Согласиться с основными направлениями деятельности администрации города в 1999 г. 2. Утвердить Программу социально-экономического развития города на 1999 год. 3. Администрации города ежеквартально представлять Совету самоуправления информацию о ходе выполнения данной программы. 4. Контроль за выполнением Программы социально-экономического развития города на 1999 г. возложить на постоянную комиссию по экономике и бюджету Совета самоуправления г. Вологды».

О результатах практической деятельности органов самоуправления г. Вологды в определенной мере можно судить по итогам выполнения программ социально-экономического развития города. Так, рассмотрев информацию об итогах выполнения Программы социально-экономического развития Вологды за 2000 г., Вологодская городская дума приняла решение обратить внимание главы г. Вологды А.С. Якуничева «на слабое экономическое состояние муниципальных предприятий коммунального хозяйства города». Вместе с тем итоги выполнения этой программы свидетельствуют о том, что «преодолев серьезные трудности кризиса 1998 г., экономика города в течение 2000 г. подошла к периоду устойчивого развития, в основных отраслях экономики сохранился наметившийся подъем, достигнуты определенные положительные результаты. Нет задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, значительно уменьшилась задолженность по выплате заработной платы работающим на предприятиях, организациях города, нет задолженности по выплате пенсий, детских пособий. Увеличился объем получаемой прибыли, сократилось число убыточных предприятий».

В декабре 1999 г. избранный в 1996 г. глава г. Вологды А.С. Якуничев пошел на досрочные выборы и вновь победил. Активность избирателей по сравнению с выборами 1996 г. выросла почти на 20 %. Результаты выборов 1999 г. свидетельствуют о стабилизации политической ситуации в городе, о росте доверия народа к местной власти и повышении ее авторитета.

По результатам мониторинга общественного мнения с 1995 г. по 2000 г. оценка деятельности главы местной администрации жителями Вологды значительно повысилась. Если в 1995 г. деятельность главы города полностью и в основном одобряли лишь 24,6 % опрошенных, то в 2000 г. - уже 42,8 %. В то же время, если в 1995 г. его деятельность полностью и в основном не одобряли 40,8 % опрошенных, то в 2000 г. - лишь 25,1 %. В целом по области, как свидетельствуют материалы опросов, «удельный вес положительных и отрицательных оценок деятельности глав местных администраций существенно не изменился: примерно по одной трети населения области ее одобряют и не одобряют. Для районов области характерно одновременное увеличение доли положительных и сокращение доли отрицательных оценок. В Череповце сокращение доли позитивных оценок не сопровождается увеличением доли негативных. Такая ситуация может явиться следствием отсутствия достаточной информации у горожан для того, чтобы однозначно высказать свое мнение о деятельности мэра».

Эволюция оценки жителями Вологды деятельности представительных органов местного самоуправления происходила в том же направлении, хотя и не была столь же значительной. Если в 1995 г. деятельность представительных органов самоуправления г. Вологды полностью и в основном одобряли 12,5 % опрошенных, то к 2000 г. этот показатель вырос до 20,8 %. В то же время за этот период несколько уменьшилось число тех, кто полностью и в основном не одобряет деятельность этих органов (с 29,6 % до 26,5 %).

Однако далеко не во всех направлениях деятельность органов местного самоуправления г. Вологды можно признать успешной. Так, по данным социологического опроса предпринимателей, проведенного ВНКЦ ЦЭМИ РАН в конце 2000 г., оценка уровня взаимодействия предпринимателей с местными властями в это время оставалась низкой. Более половины предпринимателей не заметили существенных изменений в этой сфере. С их точки зрения, без изменений остались такие направления взаимодействия предпринимателей с органами власти и управления, как разработка и внедрение законодательных и нормативных актов на региональном и муниципальном уровнях, программ социально-экономического развития территорий и содействия развитию малого бизнеса, разрешение конфликтных ситуаций. Тех же предпринимателей, которые заметили позитивные и негативные изменения, оказалось примерно поровну. Внимание органов местного самоуправления к малому предпринимательству было оценено как неудовлетворительное. Более половины предпринимателей отметили, что решения местных властей вступали в противоречие с их интересами, в связи с чем им приходилось обходить некоторые положения нормативных документов. Результативность взаимодействия городских исполнительных органов власти с предпринимателями последние оценили в 3,6 балла (по 10-бальной шкале).

С точки зрения предпринимателей, наиболее предпочти тельными направлениями развития деятельности региональных органов власти по улучшению предпринимательского климата являются следующие (в порядке их значимости, начиная с наиболее предпочтительного направления деятельности): совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечение финансово-имущественной и инвестиционной поддержки, развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, совершенствование справочно-информационного обеспечения, оказание правовой помощи, упорядочение работы проверяющих организаций, развитие лизинга, содействие взаимодействию крупных, средних и малых предприятий, совершенствование выставочно-ярмарочной деятельности.

Архангельский городской Совет в конце 1990-х гг. также занимался решением злободневных проблем в различных сферах жизни города. Депутатами принимались решения по вопросам, связанным с местными налогами и сборами, планированием социально-экономического развития города, пользованием городским пассажирским транспортом, развитием здравоохранения, приобретением и строительством жилья, развитием городского жилищно-коммунального хозяйства, выработкой нормативов потребления и тарифов на коммунальные услуги, воспитанием и образованием, молодежной политикой, развитием культуры, социальной защитой населения и поддержкой малообеспеченных граждан, борьбой с преступностью и правонарушениями, благоустройством города, городским бюджетом, выплатой задолженностей по заработной плате работникам бюджетной сферы, развитием и поддержкой малого предпринимательства и т.д.

Отметим, что по данным общероссийских опросов населения наиболее ожидаемыми направлениями деятельности органов местного самоуправления являются предоставление коммунальных услуг, благоустройство населенных пунктов, социальная поддержка (выплата пособий, обеспечение льгот), транспортное обслуживание, скорая и первичная медицинская помощь.

Спецификой г. Архангельска (большего по территории, чем Вологда) являлось наличие в его пределах территориальных округов, не являющихся муниципальными образованиями. Руководство ими до 1996 г. осуществлялось администрациями городских территориальных округов, подчиненными мэрии города Архангельска. Постановлением мэра г. Архангельска от 4 июля 1996 г. «О создании муниципальных учреждений городского хозяйства» администрации девяти территориальных округов г. Архангельска ликвидировались. На их месте этим же постановлением были созданы (путем разделения) территориальные муниципальные учреждения ЖКХ и дорожно-транспортных служб.

При анализе особенностей формирования структуры местного самоуправления необходимо обратить внимание и на способ образования его органов, создаваемых на уровне городов районного значения, рабочих поселков и сельсоветов. В Архангельской и Вологодской областях на этом уровне повсеместно создавались исполнительные органы местного самоуправления. В ряде случаев были созданы и представительные органы. Некоторые поселковые и сельские администрации стали структурными подразделениями исполнительного органа муниципального образования. В Белозерском и Вашкинском муниципальных районах Вологодской области главы поселковых и сельских администраций к концу рассматриваемого избирались из числа депутатов представительных органов. В Вологодской области значительно чаще, чем в Архангельской, главы поселковых и сельских администраций избирались населением непосредственно. К концу рассматриваемого периода в Вологодской области главы поселковых и сельских администраций были избраны населением непосредственно в 11 муниципальных районах (Бабушкинский, Верховажский, Вологодский, Вытегорский, Сокольский, Сямженский, Тарногский, Тотемский, Усть-Кубинский, Чагодощенский, Шекснинский муниципальные районы), а в Архангельской - в трех (Ленский, Устьянский и Шенкурский районы). В 13 муниципальных районах Вологодской области главы поселковых и сельских администраций назначались главами муниципальных районов по согласованию с представительными органами и с учетом мнения населения (Бабаевский, Великоустюгский, Вожегодский, Грязовецкий, Кадуйский, Кирилловский, Кичменгско-Городецкий, Междуреченский, Никольский, Нюксенский, Устюженский, Харовский, Череповецкий). В Архангельской области главы поселковых и сельских исполнительных органов самоуправления к началу 2000-х гг., как правило, назначались.

В уставах многих муниципальных районов оговорено, что глава поселковой, сельской администрации назначается по согласованию с населением. Но насколько это соответствует действительности? М.В. Буторин считает, что «все в итоге сводится к тому, что собирается сход, на котором, как правило, присутствует незначительная часть населения, мнение которой довольно часто считается решающим». На страницах периодической печати Архангельской области время от времени появляются сведения о недовольстве жителей кандидатурой того или иного главы сельского или поселкового органа самоуправления. В связи с этим у довольно значительных групп жителей и даже местных сходов возникают претензии к местным и региональным законодателям, закрепившим возможность назначения глав.

В качестве примера организационной структуры муниципального района остановимся на структуре местного самоуправления в Череповецком муниципальном районе. Структуру органов местного самоуправления в Череповецком муниципальном районе составляют представительный орган - районное Собрание представителей (выборный орган, состоящий из главы районного самоуправления и 17 депутатов-представителей населения, избираемых населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, определенном законом Вологодской области, сроком на 4 года); исполнительный орган районного самоуправления - администрация района; выборный глава районного самоуправления (глава администрации района) - высшее должностное лицо районного самоуправления. Глава самоуправления председательствует на заседании представительного органа. В Череповецком муниципальном районе исполнительные органы назначаются в рабочем поселке Тоншалово и 20 сельсоветах. В этом районе на 1 мая 2002 г. зафиксировано самое большое в Вологодской области количество старост - 2 5 4.

В своей деятельности сельские и поселковые органы исполнительной власти, как справедливо отмечает В.И. Лефонов, сталкиваются с целым комплексом проблем: «имущество, находящееся на территории поселковых и сельских советов, последним или вовсе не передается, или передается только в оперативное управление; отсутствует практика передачи сельским органам власти отдельных полномочий органа исполнительной власти района; нет механизма по разграничению доходов и расходов в муниципальных образованиях; нет законодательных и нормативно-правовых актов по формированию и организации финансово-экономической и материально-технической базы служб, предприятий, подсобных хозяйств и т.д., создающихся при сельсоветах для оказания услуг населению и пополнения доходной части бюджета; не урегулированы в данном случае и вопросы налогообложения; отсутствуют предметные рекомендации по наиболее эффективным формам участия сельских органов самоуправления в предпринимательской деятельности: по разрешению, регистрации и контролю предпринимательской и иной хозяйственной деятельности на территории поселков и сельсоветов; органы исполнительной власти поселков, сельсоветов в недостаточной мере владеют методикой разработки программ социально-экономического развития территорий; слаба информационно-методическая и правовая поддержка деятельности поселковых и сельских органов исполнительной власти; система подготовки и повышения квалификации кадров не всегда распространяется на сельский уровень; недостаточно урегулированы земельные отношения (особенно возникающие при банкротстве сельхозпредприятий); лишь частично урегулированы вопросы закупок у населения сельскохозяйственных продуктов, дикорастущих плодов, шкур животных и т.д., неясны возможности в решении этих вопросов сельских советов».

Возникновение части перечисленных выше проблем было обусловлено тем, что на территории исследуемых областей на уровне поселков и сельсоветов не были созданы муниципальные образования. По этой же причине на районные администрации был возложен огромный объем работ, с которым они далеко не всегда были в состоянии справиться. В связи с этим встает вопрос о необходимости перераспределения полномочий между органами самоуправления внутри муниципального образования. М.В. Буторин, во многом опираясь «на собственные наблюдения, проведенные в Архангельской области», предлагает внедрить на районном и поселковом (сельском) уровнях следующую структуру управления. На районном уровне создается только четыре комитета: по экономике, социальной сфере, по бюджету и финансам, по управлению имуществом и муниципальных хозяйством. В новой структуре нет управления сельского хозяйства и продовольствия. Его функции, по замыслу Буторина, должны быть переданы «вновь создаваемой ассоциации агропромышленного комплекса, учредителями которого могут выступить администрация муниципального образования, коллективные и частные хозяйства, предприятия торговли и транспорта. Ассоциация занимается сбором, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции как через бюджетные учреждения, так и через розничную торговую сеть и общественное питание. Она обеспечивает товаропроизводителей топливом и семенами, решает вопросы индивидуального жилищного строительства на селе». Поселковой и сельской администрациям передаются полномочия по обеспечению «жизнедеятельности социальной и инженерной инфраструктуры, находящейся на ее территории». В связи с этим все составляющие ее учреждения (жилье и коммунальная сфера, школы, больницы, дома культуры, библиотеки, детские комбинаты и т.п.) переходят в непосредственное ведение местной власти. При этом создается централизованная бухгалтерия. Предполагается, что бюджетные средства будут перечисляться не на счета отделов образования, здравоохранения, культуры и т.д., а «станут напрямую направляться на счета нижестоящих администраций». Непосредственно на местах будут решать, на что их израсходовать. При этом за деятельностью администрации будет осуществлять контроль общественный совет, а решение наиболее важных вопросов будет выноситься на обсуждение населения. Такая организация управления, по мнению Буторина, имеет следующие преимущества: «Наличие определенных полномочий у поселковой и сельской администрации позволит ей активнее задействовать органы территориального общественного самоуправления, расширив их функции и передав им часть бюджетных средств. В этом случае повышается эффективность контроля со стороны получателя услуг за их производителем и эффективность использования целевых средств. Возможно также, что часть работ будет выполнена не сторонними организациями, а самими гражданами в своих же интересах, за счет чего можно повысить качество, снизить затраты и создать, хотя бы и временные, рабочие места».

Структура управления муниципальным районом, предложенная Буториным, в Архангельской и Вологодской областях не может быть реализована без изменения территориальной основы местного самоуправления, так как по закону иметь свой бюджет могут только муниципальные образования. Подобная схема может быть осуществлена при создании муниципальных образований на уровне поселков и сельсоветов.

Некоторое движение в направлении децентрализации районного самоуправления имеет место на практике. Так, в муниципальном образовании «Холмогорский район» за поселковыми и сельскими администрациями закрепили жилищно-коммунальную сферу, медпункты и учреждения культуры. При этом, правда, часть полномочий по-прежнему осталась за районной администрацией. Этот процесс тормозит, с одной стороны, отсутствие у значительного числа глав районных администраций желания делиться своими полномочиями; с другой стороны, - неготовность поселковых и сельских администраций брать на себя вместе с этими полномочиями ответственность за их выполнение.

Существует ли зависимость между закрепленной уставом муниципального образования организационной структурой местного самоуправления и социально-экономическими успехами территории?

Рассмотренный выше пример Вологды свидетельствует в пользу положительного ответа на этот вопрос. Однако сравнительно-исторический анализ ситуации, сложившейся в других муниципальных образованиях, не подтверждает наличия жесткой прямой зависимости между их социально-экономическими успехами и структурой местного самоуправления. Сопоставляя, например, положение дел в Кадуйском и Кичменгско-Городецком муниципальных районах Вологодской области, где сходны организационно-правовые формы местной власти, можно отметить объективную разницу в благосостоянии населения. Например, средняя заработная плата по Кадуйскому району в 1998 г. составила 1064 руб., по Кичменгско-Городецкому - 686 руб. Кадуйский муниципальный район обходится без дотаций, зарплата выплачивается вовремя. В Кичменгско-Городецком районе дотации в общем объеме доходов в 1994 г. составляли 63 %. План дотаций в 1997 г. составил 18976,0, а в 1998 г. - 17858,7 тыс. руб.

В расходной части областного бюджета на 2000 г. на реализацию Федеральных законов «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» для Кичменгско-Городецкого района предусмотрена сумма 2224,3 тыс. руб. По линии фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2000 г. Кичменгско-Городецкий район по доле занимает четвертое место из 22 дотационных районов. Охарактеризованная разница в эффективности муниципальных экономик, прежде всего, является результатом различной экономической базы районов: наличия промышленных предприятий в Кадуйском и безусловном преобладании предприятий сельского хозяйства, лесного комплекса и торговли в удаленном от областного центра Кичменгско-Городецком районе.

Эффективность управления в значительной мере связана с уровнем профессионализма муниципальных служащих - «лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления» (ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах»). В ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» дано понятие муниципальной службы - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на невыборной муниципальной должности. В работе с персоналом целесообразно применять системный подход, который обеспечивает связь подбора персонала, должностного продвижения, повышения квалификации и материального стимулирования работников.

Анализ кадрового обеспечения органов местного самоуправления свидетельствует о том, что далеко не всего муниципальные служащие (в том числе лица, занимающие руководящие посты) имеют высшее образование. Так, в Архангельской области высшее образование к концу рассматриваемого периода имели лишь чуть более половины муниципальных служащих - 54,4 %, а среди руководителей - 73,4 % (при этом средний возраст муниципальных служащих составлял 41 год). В связи с этим актуальной оставалась проблема повышения образовательного уровня муниципальных служащих.

Во второй половине 1990-х гг. активная работа по подготовке кадров для муниципальной службы продолжала проводиться на базе факультета управления ИУППК ПГУ им. М.В. Ломоносова. ИУППК был одним из первых вузов России, где в 1998 г. началось обучение по Президентской программе подготовки управленческих кадров. В течение 1998-2003 гг. в Архангельской области подготовку в рамках этой программы прошли более трехсот человек.

В 1999 г. на базе кафедры управления ИУППК была сформирована кафедра государственного и муниципального управления, а в 2000 г. состоялся первый выпуск студентов дневного отделения факультета управления. В 2001 г. ИУППК получил статус «при главе администрации Архангельской области». В том же году институт вошел в состав Российской образовательной сети публичного администрирования Конгресса муниципальных образований РФ и вскоре включился в реализацию проекта Совета Европы «Повышение качества в области подготовки муниципальных и региональных кадров». Заметное влияние на повышение образовательного уровня муниципальных служащих оказало открытие во второй половине 1990-х гг. в Вологде и Архангельске филиалов Северо-Западной академии государственной службы.

Специальная подготовка специалистов для муниципалитетов и организаций, образуемых при органах местной власти, позволяет им реализоваться в качестве организаторов «процесса общественного управления (на местном уровне это больше процесс общения)». В число функциональных задач специалиста как организатора процесса общественного управления, с точки зрения доктора политических наук, профессора РАГС при Президенте РФ В.В. Бакушева и соискателя РАГС при Президенте РФ К.В. Гарибяна, входят следующие: «идентификация проблем местного сообщества; обеспечение технической и аналитической поддержки процесса разработки и реализации проектов; определение комбинации ресурсов, соответствующей потребностям экономического развития и конкретной ситуации; развитие социальных сетей и связей между людьми и организациями; стимулирование взаимодействия между различными группами людей для достижения общей цели». Одновременно должны решаться такие технические задачи, как «создание сильных и жизнеспособных организаций развития, имеющих большой внутренний потенциал и прочные связи с внешними организациями местного, регионального и национального уровней; инвентаризация ресурсов местного сообщества, не только природных и человеческих, но и таких, как культура, управление, организация, интегрированность местного сообщества; выбор стратегии развития (наиболее ценным считается умение специалиста не навязывать или «продавать» конкретную стратегию, а помочь членам местного сообщества самим ее выбрать); маркетинг территории (принципиально отличается от маркетинга продукции, т. к. конкретные продукты мало меняются, а сообщества меняются постоянно); сбор, анализ и обновление данных (данные, получаемые из официальных источников, сложны для восприятия непрофессионалами и не всегда годятся для идентификации проблемы местными жителями), перед специалистами всегда стоит задача переработать и представить сложную информацию в доступной форме».

В 2001 г. Н. Бедило на факультете управления ПГУ им. М.В. Ломоносова было проведено исследование, целью которого являлось выявление мотивов выбора профессии у муниципальных служащих мэрии г. Новодвинска. Что привело сотрудников мэрии г. Новодвинска на муниципальную службу? Как показали результаты исследования, большинство опрошенных сотрудников мэрии на муниципальную службу привел случай (что, конечно же, нельзя назвать правильным - нужен грамотный профессиональный отбор), а также надежда на стабильную занятость. Лишь 24 % из них стремились на муниципальную службу с целью сделать что-то полезное для области и города; 21 % привлекала возможность участия в разработке и принятии важных управленческих решений; 9 % стремились помочь людям.

В процессе работы мотивация служащих несколько изменилась. В качестве основных привлекательных факторов своей профессии опрошенные муниципальные служащие в первую очередь назвали то, что их привлекает интересная работа; возможность реализовывать свои знания, опыт и способности, повышать свой профессиональный уровень и квалификацию, общаться с людьми; наличие различных льгот. Лишь 24 % сотрудников мэрии отметили, что они имеют возможность влиять на принятие и осуществление важных решений; 21 % признали деятельность муниципального служащего престижной и неплохо оплачиваемой; 15 % отметили, что муниципальная служба обеспечивает надежные гарантии занятости; 12 % - что они имеют возможность продвигаться по службе и у них может быть хорошая пенсия. При этом только 9 % ответили, что они могут сделать что-то полезно для страны и людей. Можно согласиться с мнением Г.В. Косолапова и М.В. Журавкиной, что «на последнем месте оказался самый важный параметр, отражающий степень причастности сотрудников к миссии государственной и муниципальной службы».

В 1999-2000 гг. почти во всех муниципальных образованиях Архангельской и Вологодской областей прошли очередные выборы органов местного самоуправления. В Вологодской области в этот период выборы прошли в 24 муниципальных образованиях (т.е. в 85,7 %). В подавляющем большинстве муниципальных образований Архангельской области выборы состоялись в декабре 2000 г. Во время этих выборов для замещения 599 депутатских мандатов было зарегистрировано 1605 кандидатов в депутаты. Выборы глав и депутатов представительных органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях были признаны состоявшимися - были избраны 23 главы муниципальных образований и 594 депутата. Являясь одной из форм непосредственной демократии, выборы продемонстрировали позицию населения, предпочтения избирателей.

Во время этих выборов активность избирателей в Вологодской области была выше, чем в Архангельской. Так, по Вологодской области в среднем в голосовании на выборах глав местного самоуправления приняли участие 62,16 % избирателей, а по Архангельской - 45,2%.

Аналогичная картина наблюдалась и в ходе выборов глав местного самоуправления в областных центрах: в Вологде в голосовании на выборах главы приняло участие 60,5 % избирателей, а в Архангельске - 44,7 %.

В ходе рассматриваемых выборов в Вологодской области доля переизбранных глав местного самоуправления составила 37,03 % , а в Архангельской - 46,2 %         . Следовательно, в Вологодской области в результате выборов руководство муниципальных образований обновляется в большей степени (на 62,97 %). Если сравнить показатели по Архангельской и Вологодской областям с теми, которые были во второй половине 1990-х гг. в других российских регионах, то становится очевидным - главы администраций здесь переизбираются реже. Впрочем, аналогичные показатели характерны и для других северных регионов. Отсюда обычно делается вывод о большем «демократизме» и «динамизме» северных регионов по сравнению с южными. Соответственно несколько меньшая степень обновления руководства муниципальных образований в Архангельской области по сравнению с Вологодской, с одной стороны, может быть результатом большего традиционализма избирателей, боязни перемен. С другой стороны, этот же показатель может свидетельствовать о большей эффективности деятельности избранных на предшествующих выборах глав администраций и, как следствие, - большем доверии им со стороны избирателей.

Доля выдвиженцев избирательных объединений и блоков на муниципальных выборах была мала. Так, на выборах в Архангельский городской совет депутатов среди кандидатов она составила всего 1,8 %, но среди избранных депутатов - 10 %. Лидировало избирательное объединение «Команда Таскаева» (впоследствии - Союз правых сил).

В Вологодской городской думе, избран ной в 1999 г., представлен лишь один коммунист. Однако около половины депутатов думы так или иначе ориентируются на политические силы общероссийского масштаба: «Союз правых сил», «Единство» и социал-демократов. Самой большой является «фракция беспартийных».

В Вологодской области в ходе рассматриваемых выборов главой местного самоуправления не стала ни одна женщина, в то время как в Архангельской области женщины среди глав составили 7,4 % (хотя в 1996 г. здесь ни одна женщина также не была избрана на пост главы местного самоуправления). В то же время в Архангельской области достаточно велика была доля женщин в представительных органах местного самоуправления: в 2000 г. она в среднем составляла 36,09 %   (причем это показатель достаточно стабилен; он близок к тому, который был в ходе выборов 1996 г. Возможно, это связано со значительным вниманием, которое в Архангельской области уделяется женскому общественному движению (о чем подробнее речь пойдет ниже). Хотя не исключено, что само это движение - отражение своеобразия менталитета местного населения, отводящего женщине в жизни местного сообщества достаточно значимую роль. Вместе с тем по результатам выборов 1998 г. доля женщин в Архангельском городском совете депутатов оказалась значительно ниже, чем в среднем по области, - 13,3 % (причем этот показатель существенно уменьшился по сравнению с предшествующими выборами, когда он составлял 27 %).

Среднее количество кандидатов на выборах глав местного самоуправления по Вологодской области составило 3,8 человека, по Архангельской области - 4,84 человека. Причем этот показатель очень мало изменился по сравнению с выборами 1996 г. (3,1 и 4,4 человека соответственно).

Такое среднее количество претендентов на пост главы районной или городской администрации в исследуемом регионе близко к общероссийским показателям. Меньшее число претендентов на выборах глав местного самоуправления в Вологодской области по сравнению с Архангельской может быть расценено как косвенное свидетельство большего влияния глав администраций, наличия у них возможности искусственно ограничивать количество своих оппонентов.

Вдвое меньше различалось в Архангельской и Вологодской областях среднего количество кандидатов на один мандат на выборах представительных органов местного самоуправления. В Вологодской области оно составило 3,27 %, в Архангельской - 2,68 %. Близким был и показатель среднего количества претендентов на один мандат на выборах представительного органа местного самоуправления в областных центрах: в Вологде - 5,2 кандидата на один мандат, в Архангельске - 5,6. Из приведенных данных видно, насколько более престижным считается участие в работе представительных органов местного самоуправления областных центров по сравнению с другими муниципальными образованиями. Этот показатель в Вологодской области даже превышал среднее количество кандидатов на один мандат, которое было на выборах Законодательного собрания Вологодской области, - 4,2 кандидата на один мандат (1999 г., ротация - 17 депутатов).

В состав представительных органов муниципальных образований Архангельской области по результатам выборов 2000 г. вошло 30,8 % руководителей предприятий (промышленных, строительных, транспортных, ЖКХ и т.д.); 5,3 % руководителей сельхозпредприятий; 40,2 % работников образования и медицины; 3,5 % государственных и муниципальных служащих. Причем последний показатель сократился с 1996 г. более чем вдвое.

В Вологодской области этот показатель еще меньше - 1,12 %.

В составе избранного в 1999 г. органа представительной власти г. Вологды произошли качественные изменения: в нем депутаты от бюджетной и внебюджетной сфер представлены поровну, тогда как в предшествующем Совете самоуправления «бюджетники» занимали 2/3 мест. В депутатский корпус вошли 15 руководителей предприятий и предпринимателей, 4 врача, 4 педагогов, 1 журналист, а 5 депутатов - профессиональные политики (работают в городской думе на освобожденной основе).

В целом избиратели Архангельской и Вологодской областей отдают явное предпочтение руководителям предприятий, а также представителям сферы образования и здравоохранения (в Вологодской области больше доля руководите лей предприятий, меньше - работников образования и медицины).

Эти «фракции» представительных органов местного самоуправления являются наиболее многочисленными и в других российских регионах.

Согласно результатам опроса жителей Архангельска, проведенного исследовательским агентством «Медиана», большинство горожан - за молодежь в политике. Однако итоги выборов свидетельствуют о другом: старшие поколения отдают предпочтение более зрелым по возрасту кандидатам (лишь в возрастной группе до 25 лет сторонников молодых депутатов больше, чем более зрелых). И.В. Каторин по этому поводу иронизирует - «среднестатистический архангельский избиратель рассуждает примерно так: «молодым в политику у нас дорога, но после того, как им исполнится 40-50 лет». Как показывают результаты выборов, многомандатные округа увеличивают возможность молодых кандидатов, «которые получив поддержку со стороны избирателей, ратующих за омоложение власти, могут занять 2 или 3 место. К примеру, 3 декабря на выборах в Городской совет Архангельска (по трехмандатным округам) кандидаты в возрасте до 30 лет, в среднем, набрали голосов ненамного меньше других возрастных групп, тогда как на выборах депутатов Областного собрания по архангельским округам их отставание оказалось более существенным».

В качестве тревожной тенденции избирательных кампаний в Архангельской области на рубеже тысячелетий Каторин отмечает отсутствие публичной состязательности между кандидатами, «диалоговых» форм и методов пропаганды. В связи с этим «основная часть избирателей взаимодействовала лишь с виртуальными образами кандидатов, посредством листовок, газет, теле-радиообращений, с помощью общения с агитаторами». Вместе с тем, как отмечает Каторин, «анализ результатов исследования выявил, что молодежь и граждане зрелого возраста (особенно более образованные) склонны позитивно реагировать на попытки диалога, а не односторонней подачи информации. Так, при использовании отдельных состязательных форм ведения агитации интерес избирателей к политике существенно возрастал, например, в ноябре 2000 г. теледебаты кандидатов на пост мэра Архангельска привлекли внимание около 65 % избирателей города».

Далее представляется целесообразным кратко остановиться на проблеме реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления предусмотрена ст. 132 Конституции РФ, содержащей следующую норму: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»     .

Эта норма получила развитие в Федеральном законе «Об общих принципах»: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Порядок контроля определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 6).

Указанные положения конкретизируются в законах субъектов Федерации. В Архангельской области делегирование отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления осуществляется через издание соответствующих областных законов. Примерами могут служить областные законы «О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта», «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)».

На территории Вологодской области органы местного самоуправления к концу 1990-х гг. исполняли уже не «отдельные» государственные полномочия, а весьма значительный их объем, причем часто без надлежащего финансирования со стороны государства и порой даже без наделения этими полномочиями законом. Среди таких полномочий, например, оказались регистрация актов гражданского состояния, назначение пенсий, выполнение отдельных нотариальных действий, архитектурный надзор, даже содержание некоторых государственных учреждений. В Вологодской области бюджет 2000 г. предусматривал частичную компенсацию расходов муниципальных образований лишь по исполнению двух Федеральных законов - «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (о неправомерности перекладывания на муниципалитеты даже части этих расходов без их последующей компенсации. За муниципальными образованиями осталась некомпенсированной из вышестоящих бюджетов оплата за предоставление льгот по ЖКХ (28 категорий льготников), по транспорту (43 категории), содержание бесплатных квартир и телефонов для работников суда и прокуратуры, финансирование органов ЗАГС, ГО и ЧС и т. д.

Подобное положение во многом сложилось по той причине, что исполнение большинства, из упомянутых полномочий практически невозможно осуществлять органам государственной власти, расположенным сегодня только в областных центрах. Существует объективная необходимость оперативно и компетентно решать подобные вопросы на месте - в районе, поселке, сельсовете. Но выполнение этих функций органами местного самоуправления требует немалых затрат средств, времени, специальной техники и наличия специалистов. Выход из этой ситуации кажется очевидным - необходимо создать представительства органов исполнительной власти государства в районах.

Губернатор Вологодской области В.Е. Позгалев, бывший мэр Череповца, местному самоуправлению в исследуемый период уделял много внимания. Видя в региональном законодательстве мощный механизм реализации государственной политики, он стоял на позициях его строительства в строгом соответствии с федеральным законодательством. Во многом благодаря принципиальной позиции губернатора в этом вопросе, система местного самоуправления в Вологодской области к концу исследуемого периода оказалась максимально соответствующей тем принципам, которые были заложены в Федеральном законе «Об общих принципах». Вместе с тем выстраивалась и система контроля над органами муниципальной власти, что было не сложно в условиях их финансовой зависимости от органов государственной власти.

В 1998 г. и 2000 г. В.Е. Позгалев, учитывая назревшую необходимость более согласованного взаимодействия органов власти и местного самоуправления, инициировал создание при администрации Вологодской области трех общественно-консультативных органов.

Первый, созданный постановлением губернатора Вологодской области № 36 от 16 января 1998 г., - Совет по местному самоуправлению Вологодской области. Утверждены положение о его деятельности и персональный состав. Согласно положению, не менее половины членов совета должны являться выборными должностными лицами местного самоуправления. В состав совета (26 чел.) входят главы муниципальных районов, председатель Совета самоуправления г. Вологды, мэр г. Череповца и глава г. Вологды, главы сельских администраций, чиновники нескольких департаментов областной администрации и муниципалитетов. Совет имеет функции координационного центра по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов власти и местного самоуправления. Основные задачи совета - разработка мероприятий по реализации государственной политики в области местного самоуправления и контроль за их реализацией, рассмотрение проектов областных законов и программ, подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления, развитие сотрудничества с общественными организациями в сфере местного самоуправления. Организационно деятельность совета обеспечивает управление по вопросам местного самоуправления администрации Вологодской области. Заседания совета, на которых председательствует губернатор области, проводятся не реже одного раза в месяц. Практикуются выездные заседания (например, выезжали непосредственно в Вологодский, Грязовецкий и Шекснинский муниципальные районы). В конце 1990-х гг. на заседаниях Совета по местному самоуправлению Вологодской области, в частности, были рассмотрены следующие вопросы: о практике реализации на территории Вологодского и Грязовецкого муниципальных районов Федерального закона «Об общих принципах», об основных принципах формирования бюджетов муниципальных образований, о бюджетных взаимоотношениях по финансированию выполняемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, о практике работы департамента труда и социального развития с муниципальными образованиями области и т.д.

Второй общественно-консультативный орган - Консультативный совет глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов области - создан постановлением губернатора Вологодской области № 653 от 2 августа 2000 г. Опубликованное «Положение о консультативном совете глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов области» характеризует этот совет, как консультативный орган при департаменте государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации Вологодской области. В состав совета (28 чел.) вошли главы 22 сельских советов и 4 главы администраций поселков, а также консультант департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления Ю.Е. Чесноков (секретарь совета) и начальник этого департамента В.И. Лефонов (председатель совета).

Третий, созданный постановлением губернатора № 808 от 18 сентября 2000 г., - Совет глав муниципальных образований Вологодской области. Утверждены положение о его деятельности и состав. Возглавили совет губернатор области В.Е. Позгалев (председатель) и начальник департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации области В.И. Лефонов (заместитель председателя). Членами совета являются 28 глав муниципальных образований Вологодской области. Ст. 3.1 «Положения о Совете глав муниципальных образований области» устанавливает, что создание этого консультативно-совещательного органа при губернаторе области призвано содействовать реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления - укреплять взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований области, обсуждать исполнение ими федерального и областного законодательств, проекты наиболее значимых региональных законов и программ, ежегодные доклады администрации области по итогам социально-экономического развития региона, доклады о социально-экономическом развитии муниципальных образований, вносить предложения по развитию и совершенствованию законодательства и пр.

Как отмечает председатель постоянного комитета Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления В.П. Росляков, «в администрации области одной из основных форм работы стало проведение совещаний с главами местного самоуправления», причем в 1999-2000 гг.

делался акцент на проведение выездных совещаний в муниципальных образованиях области с изучением опыта их работы. Это, как считает В.П. Росляков, позволяет оперативно влиять на ситуацию на местах и своевременно принимать необходимые меры. В 1999 г. в Верховажском, Кадуйском и Кирилловском районах Вологодской области прошли областные и зональные совещания-семинары с участием глав поселковых и сельских органов местного самоуправления. В 2000 г. в таких совещаниях в Сокольском, Череповецком, Тарногском и Тотемском районах приняли участие и депутаты органов местного самоуправления.

11 августа 1999 г. губернатором Вологодской области было принято Постановление «О проведении смотра-конкурса на лучшую поселковую, сельскую администрацию муниципальных образований области по результатам хозяйственной деятельности», а 9 ноября 2000 г. - Постановление «О проведении смотра-конкурса на лучшую городскую, поселковую, сельскую администрацию муниципальных районов области». Согласно последнему постановлению конкурс должен проводиться ежегодно с 1 января 2001 г. «в целях активизации деятельности городских, поселковых, сельских администраций муниципальных районов области по улучшению условий жизни населения, изучения и распространения лучшего опыта работы по социально-экономическому развитию территории». Губернатором были утверждены Положение о проведении смотра- конкурса и состав областной конкурсной комиссии.

В течение 1996-2000 гг. состоялось 40 заседаний постоянного комитета Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления. Только за 2000 г. члены комитета рассмотрели 70 вопросов, из них 10 - по письмам и обращениям. На заседаниях комитета были проанализированы и обсуждены 28 проектов областных и 17 проектов федеральных законов, по большинству из которых подготовлены заключения, направленные в соответствующие комитеты Законодательного собрания области и Государственной думы РФ.

В феврале 1997 г. в названии департамента государственной службы администрации Вологодской области появилось добавление «и вопросов местного самоуправления». Как отмечал начальник этого департамента В.И. Лефонов, «это было вызвано необходимостью заниматься не только государственной службой на уровне области, но вникать в вопросы муниципальной службы, обеспечить связку областных исполнительных органов с исполнительными органами на местах». В апреле 2000 г. внутри департамента были созданы два управления: 1) по кадровой политике и государственной службе, 2) по вопросам местного самоуправления.

Таким образом, можно констатировать, что в Вологодской области к концу 1990-х гг. отчетливо проявилась тенденция к поиску областной администрацией путей улучшения согласованности действий органов государственной власти и местного самоуправления, а во многом и усиления ее влияния на управление муниципальными образованиями. Такая же тенденция, но выраженная в меньшей степени, наблюдалась в это время в Архангельской области.

Постановлением главы администрации Архангельской области А.А. Ефремова от 11 марта 1998 г. № 68 при областной администрации был создан Совет руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, имеющий целью координировать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В структуре администрации Архангельской области был образован отдел оргработы и взаимодействия с муниципальными образованиями, который возглавил заместитель главы администрации, руководитель аппарата администрации области М. Синельщиков. В Архангельском областном собрании депутатов создана комиссия по законодательству государственному устройству и местному самоуправлению.

Согласно ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах», «муниципальные организации в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов». Первым шагом на пути создания такой организации в Вологодской области можно считать созданный в январе 1997 г. Совет глав районных самоуправлений Вологодской области. Председателем этого общественного совета стал глава самоуправления Грязовецкого района В.И. Чирков.

Созданная весной 1997 г. Ассоциация глав администраций местного самоуправления Архангельской области, которую возглавил мэр Архангельска П.Н. Балакшин, не оказалась жизнеспособной и через год распалась. Т. Л. Барандова в связи с этим отмечает: «По мнению некоторых глав администраций, она распалась по причине своего формального характера, так как не имела никакого влияния на политику в регионе. Главам оказалось гораздо удобнее использовать «личные» контакты с губернатором при «продвижении» своих инициатив. Попытки проведения совместных мероприятий депутатами городских советов Архангельска, Северодвинска и Новодвинска дальше обмена визитами по обмену опытом не продвинулись». В связи с этим отметим, что в 2/3 субъектов РФ отсутствуют даже формальные региональные ассоциации местных властей.

Некоторые главы администраций местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей представлены во всероссийских и межрегиональных организациях местного самоуправления. Так, в ноябре 1995 г. на собрании глав администраций городов и районов Архангельской области было принято решение о создании регионального отделения Российского союза местных властей, возглавляемого мэром Северодвинска В. Росляковым, но заметного влияния на деятельность муниципалитетов вхождение в эту политизированную организацию не оказало. В 1990-е гг. представители от Вологодской и Архангельской областей входили в состав Союза российских городов, Союза малых и средних городов России, Союза городов Северо-Запада России. Глава самоуправления Белозерска И. А. Жаравин в 1997 г. был включен в состав Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. Важнейшим событием стало объединение крупнейших межмуниципальных организаций России в рамках

Конгресса муниципальных образований РФ, созданного в 1998 г. Указами Президента РФ подтвержден статус конгресса как общенациональной организации. Глава Вологды А.С. Якуничев и автор настоящей работы в 2000 г. участвовали в работе VII сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Мэр г. Архангельска В.Г. Герасимов участвовал в общероссийском конкурсе на звание лучшего мэра, являлся одним из его победителей и получил грамоту от Президента РФ. Со Всероссийским земским движением была достигнута договоренность о разработке программы сотрудничества по вопросам реформирования местного самоуправления в Вологодской области, включающей проведение мониторинговых исследований, конференций и научно-практических семинаров, разработку оптимальной модели управленческой структуры муниципального образования и т.д.

У деятелей местного самоуправления в исследуемый период проявилось стремление к выходу на международный уровень с целью изучения опыта функционирования системы местного самоуправления за рубежом. Распоряжением Президента РФ представителем РФ в палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы в 1995 г. был назначен глава городского самоуправления Белозерска И.А. Жаравин, а заместителем представителя РФ - мэр г. Череповца В.Е. Позгалев. В 1995 г. председатель Совета самоуправления Вологды М.Д. Зарецкий принимал участие в международной конференции мэров и председателей выборных городских органов власти «Городское лицо социализма», состоявшейся в Италии. Вологодская область приняла участие в международной российско-шведской программе «Местное самоуправление в условиях рыночной экономики». Между администрацией Вологодской области и администрацией провинции Оулу (Финляндия) было подписано соглашение о торгово-экономическом, научном и культурном сотрудничестве, в рамках которого предполагается обмен группами муниципальных служащих для изучения опыта работы в области местного самоуправления и проведение научно-практических конференций.

Важной формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - ТОС. В отличие от органов местного самоуправления муниципального уровня, органы ТОС формируются и действуют на общественных началах, а их компетенция (помимо общественной работы) сводится к тем полномочиям, которые переданы им муниципалитетом, на определенной им же территории.

Законом «О местном самоуправлении в Архангельской области» установлено, что структура и формы осуществления ТОС определяются уставом конкретного муниципального образования. В большинстве уставов было определено, что такое ТОС, и указано, в каких границах оно осуществляется. Однако этого оказалось мало для того, чтобы началось активное развитие этого общественного института. Так, Устав г. Архангельска в ст. 29 закрепил право населения образовывать КТОСы, но во второй половине 1990-х гг. территориальное общественное самоуправление здесь ограничивалось рамками немногочисленных жилищных товариществ, выросших из структур МЖК. Новая попытка инициировать создание ТОС в Архангельске была предпринята в конце рассматриваемого периода. 5 ноября 1999 г. решением Архангельского городского совета депутатов № 174 утверждено Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании «Город Архангельск».

Глава администрации Архангельской области А. А. Ефремов в своем послании в том же 1999 г. отметил зарождение новых организационно-правовых форм ТОС на селе: «Одним из направлений общественной самодеятельности в деревнях, поселках, где свернуто производство, стало создание сельских общин. Задача этих объединений - сплотить население через организацию производства товаров широкого потребления, их реализацию. Это позволит снять социальную напряженность в сельской глубинке. Такие общины уже созданы в Виноградовском и Устьянском районах. В настоящее время нами дорабатывается пакет учредительных (модельных) документов по созданию сельских общин и в других районах области. Это направление мы будем всесторонне поддерживать». Сельская община - это самоуправляемое общественно-хозяйственное объединение домохозяев и членов их семей. Ее члены являются владельцами частной собственности (жилой дом, приусадебный участок, хозяйственные постройки) и совладельцами общественной собственности (пастбища, лес, водоемы и другие объекты общего пользования, которые определены решением схода). Община использует финансовые средства, получаемые за счет собственной деятельности, функционирования созданных ею предприятий, добровольных членских взносов (регулярных и разовых, направленных на конкретные цели), а также средства, выделяемые местной администрацией на выполнение программ социально-экономического развития территории. Процесс создания общин в Архангельской области в рассматриваемый период шел медленно. М.В. Буторин объясняет это следующим образом: «Для населения создание общин оказалось делом новым, не имелось даже нормативно-правовой базы. Особой заинтересованности не проявили органы государственной власти и местного самоуправления».

В архангельских муниципальных районах избираются старосты, утверждаются положения об их статусе (где определяются порядок избрания, сроки деятельности, права и обязанности старост). Так, согласно «Положению о статусе старосты населенного пункта, округа, деревни на территории Приморского района», староста - «выборное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению гражданами по месту их жительства вопросов местного значения». Решение об учреждении этой должности «принимается гражданами соответствующего населенного пункта, группы малочисленных населенных пунктов»   .

В начале 2000-х гг. областной властью предпринимались попытки распространения имеющегося опыта ТОС, которые выразились в поддержке зарождающегося женского движения (например, проведение в 2002 г. конференции «Местное самоуправление и роль женских общественных организаций в развитии села»; разработка и реализация при поддержке Института общественных и гуманитарных инициатив и Европейской комиссии в России проекта «Берегиня: женщина и местное развитие»); деятельности «Ассоциации местного развития, возрождения деревень и малых городов Архангельской области», объединившей около 30 общественных организаций и органов ТОС из 14 муниципальных образований области; проведении областных конкурсов проектов сельского развития территорий. Последняя инициатива получает в Архангельской области все большее развитие. Так, на областной конкурс «Сельское развитие - 2002» было представлено 35 проектов (бизнес-планов развития территорий) из 15 районов области. Рассмотрев все предложения, областная комиссия отказала в поддержке только двум ТОСам, а остальные получили средства на реализацию проектов (в среднем по 20 тысяч на каждый проект). Одним из лучших ТОСов в области считается ТОС «Лядинский круг» (Каргополье).

В 2003 г. в своем выступлении на XI Международном Соловецком форуме председатель Архангельского областного собрания В.С Фортыгин отмечал: «На протяжении последних нескольких лет в Архангельской области ведется серьезная работа по становлению территориального общественного самоуправления, активному вовлечению жителей в решение проблем своих территорий. Начато международное сотрудничество в этих вопросах, создан центр поддержки сельских проектов. В настоящее время во многих муниципальных образованиях области возникли объединения граждан по месту жительства, органы территориального общественного самоуправления, общественные советы, общины. Сейчас в области существует более 30 таких групп и еще в целом ряде деревень идет работа по их созданию. Они находятся на разном уровне развития и дееспособности: одни только делают первые шаги, другие способны разрабатывать и реализовывать достаточно серьезные проекты».    

С точки зрения Фортыгина, финансовая поддержка деятельности ТОС имеет «высокую экономическую целесообразность: это не только способствует привлечению дополнительных средств и ресурсов, но и включает творческую энергию сельских и городских жителей, способствует поиску новых подходов и нахождению «недорогих» решений существующих проблем. В частности, уже с настоящее время проекты, которые традиционным образом требуют вложений в сотни тысяч рублей, реализуются при выделении помощи в 15-20 тысяч рублей. Таким образом, выделение даже сравнительно небольшой суммы бюджетных средств позволяет создать масштабные и перспективные проекты».

В целом в рассматриваемый период система ТОС не получила в Архангельской области широкого распространения. Причинами этого являются недостаточная разработанность правовой базы; низкая активность населения и его, по выражению А. Широкова, «иждивенческие ожидания от власти»; неготовность или нежелание органов местного самоуправления, сформированных на городском и районном уровнях, способствовать развитию ТОС. М.В. Буторин отмечает, что «сосредоточив власть на самом высшем муниципальном уровне - городском и районном», органы местного самоуправления «не хотят делиться ею с низами». «Особенно, - подчеркивает он, - в этом не заинтересованы главы местного самоуправления. Они сегодня оказались вне всякого контроля. С одной стороны, областная администрация не имеет права спросить за их работу, наказать, освободить от должности за допущенные серьезные упущения, так как органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, «не входят в систему органов государственной власти», с другой стороны, и население, избрав главу, не в силах спросить за его деятельность».

В Вологодской области в отношении ТОС сложилась несколько иная ситуация. С 1994 г. здесь активно действует институт старост, комитеты территориального общественного самоуправления (КТОСы), советы общественности при поселковых, сельских органах самоуправления. В ряде районов сформированы советы старост. К 1 мая 2002 г. на территории Вологодской области действовало 93 КТОСа (они к этому времени были созданы в 8 муниципальных образованиях), 2477 старост (в 25 муниципальных образованиях).

Наиболее существенное развитие деятельность ТОС получила в г. Вологде. Вслед за утверждением Советом самоуправления г. Вологды 23 января 1997 г. «Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Вологде» в течение 1997-1999 гг. по специальным решениям Совета самоуправления г. Вологды или его президиума планомерно проводились территориальные собрания граждан, проживающих в микрорайонах г. Вологды, и инициировалась организация органов ТОС.

17 июля 1997 г. Совет самоуправления утвердил Устав КТОС микрорайонов Бывалово и Можайский. С момента образования КТОС основными задачами его деятельности были создание организационной основы для защиты законных прав и интересов жителей микрорайона; содействие городским властям в реализации наказов избирателей, решении вопросов социально-экономического развития микрорайонов, проведении массово-политических, хозяйственных, культурных мероприятий; изучение общественного мнения, проведение социологических исследований и опросов населения, информирование органов городского самоуправления о нуждах и потребностях граждан и принятие мер к их удовлетворению; привлечение населения к проведению мероприятий по благоустройству, охране природы, озеленению, улучшению содержания жилых помещений, дворов и улиц, оборудованию детских и спортивных площадок, сохранению памятников истории и культуры. Комитет имеет тесную связь с населением района и защищает его интересы. За время своего функционирования он оказал населению содействие в решении многих проблем: способствовал решению вопросов о строительстве для микрорайона новой школы, бытового комплекса, светофора на перекрестке Ярославской улицы и Пошехонского шоссе, мини-магазинов в жилых домах, организовывал работу с многодетными и неблагополучными семьями, по озеленению микрорайона, благоустройству Осановской рощи, концерты в школах и т.д. Члены комитета находятся во взаимодействии с домоуправлениями и инфраструктурами микрорайона: школами, милицией, детсадами, предприятиями, магазинами, бытовыми учреждениями. Они организуют встречи с представителями городского управления, оповещают население о ходе решения наиболее важных вопросов и перспективах развития микрорайона. КТОС микрорайонов Бывалово и Можайский принимал участие в конкурсе, проводимом Московским общественным научным фондом «Оценка положительного опыта деятельности территориального общественного самоуправления и создание условий для его дальнейшего развития в РФ». Несомненно, что накопленный опыт деятельности советов (комитетов) ТОС в «связке» с профессиональными структурами заслуживает поддержки и распространения.

В конце 1990-х гг. наблюдался рост результативности деятельности КТОС в Вологде в микрорайонах Можайский, Лоста, Ананьино. Председатель Совета самоуправления Вологды И.И. Кротченко считал их работу одним из важнейших реальных шагов на пути становления самоуправления в городе. Глава г. Вологды в декабре 1998 г. специальным постановлением определил основные направления взаимодействия подразделений администрации города с КТОСами. В 1999 г. возникли КТОСы «Верхнепосадский», «Заречный», «Октябрьский» и «Подшипник». К концу 1990-х гг. в Вологде действовали 11 КТОСов, организованных во всех крупных микрорайонах: Лосте, Телецентре, Ананьино, Бывалово и др. В октябре 1999 г. в Законодательном собрании области были рассмотрены предложения о необходимости разработки областного закона, регламентирующего деятельность ТОС в Вологодской области.

В качестве основного препятствия в работе исследователь А.Н. Бычкова правомерно назвала отсутствие у органов ТОС закрепленных юридических и экономических полномочий, наличие объективных и субъективных пределов эффективности деятельности лиц, работающих в них на общественных началах. Для решения наиболее сложных финансово-правовых проблем органов ТОС представляется целесообразным разработать их нормативно-правовую базу (на уровне законодательства РФ и субъекта РФ); более четко определить правовой статус органов ТОС (возникают проблемы при регистрации); выработать механизм передачи полномочий органов местного самоуправления органам ТОС и механизм финансово-экономической поддержки органов ТОС. Отметим, что осенью 1997 г. 23 % россиян, опрошенных в ходе широкомасштабного исследования Фондом «Общественное мнение», полагали, что «жители городских кварталов, улиц должны самостоятельно (через выборные домовые комитеты, собрания своих представителей) контролировать решение проблем местного жилищно-коммунального хозяйства».

У органов власти и населения исследуемых территорий растет осознание того, что у органов ТОС есть будущее. Эта форма организации граждан призвана способствовать преодолению пассивности и иждивенческих настроений, характерных для значительной части населения. Она - важная составная часть местного самоуправления.

Действенным инструментом в работе ТОС являются собрания (сходы) граждан по месту жительства, которые представляют собой важную форму непосредственной демократии. К примеру, в г. Вологде порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, сами пределы его компетенции изложены в «Положении о территориальном общественном самоуправлении в городе Вологде». Устав г. Вологды включает ст. 12, которая озаглавлена «Собрания (сходы) граждан», регламентирующую функции и полномочия сходов жителей города.

Формой непосредственной демократии, позволяющей населению напрямую участвовать в формировании местного законодательства, является правотворческая инициатива граждан. Практика такого рода, правда, не получила значительного распространения в рассматриваемый период, но возможность выдвижения правотворческих инициатив заложена в уставы многих муниципальных образований. Так, в Уставе г. Вологды имеется ст. 13 «Народная правотворческая инициатива», устанавливающая возможность вынесения проектов городских нормативных актов от имени не менее чем 300 жителей Вологды.

Федеральным законодательством предусмотрена возможность обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан на такие обращения оговаривается в уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей. Так, в соответствии со ст. 14 Устава г. Вологды граждане имеют право обратиться лично или от имени коллектива в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы городского самоуправления обязаны дать ответ в установленные сроки.

Итак, организационная составляющая системы местного самоуправления, в целом сформировавшаяся в Архангельской и Вологодской областях уже к концу 1996 г., в течение последующих лет получила дальнейшее развитие. В эти годы апробировались различные структурные модели управления муниципальными образованиями. Организационная структура, состав органов местного самоуправления, содержание их деятельности существенно различались в зависимости от размера муниципальной единицы, преобладания на ее территории городского или сельского населения, особенностей отраслевой структуры экономики и других обстоятельств. Накопленный опыт работы позволял вносить в сложившиеся модели управления муниципальными образованиями некоторые коррективы.

Форма взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которая доминировала в Архангельской и Вологодской областях во второй половине 1990-х гг., свидетельствует о том, что на деле представительные органы местного самоуправления оказались оттесненными на второй план исполнительной властью. С.И. Шубин в связи с этим отмечает: «Советы не устраивали демократов из-за засилья аппарата, поэтому главной целью муниципальной реформы самоуправления было повышение роли представительных органов власти, именно они должны были бы определять деятельность аппарата (администрации). А на деле оказалось, что с изменением формы, содержание местной власти не изменилось. Скорее наоборот, представительные органы стали еще более бесправными перед исполнительной властью в лице администраций. Сменив форму МСУ, мы по содержанию управления вернулись в советские времена, только еще в худшем варианте. А ведь суть реформы местного самоуправления в середине 90-х годов прошлого века на словах-то как раз и сводилась к ослаблению власти аппарата и усилению влияния народных представителей». Одновременно проявилась тенденция к усилению контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, к передаче им ряда государственных полномочий и, следовательно, к их фактическому огосударствлению.

Вместе с тем в течение исследуемого периода значительно повысилась оценка деятельности органов местного самоуправления населением, что является одним из показателей роста эффективности деятельности органов местного самоуправления. Так, в Вологодской области в 1996 г. деятельность глав местной администрации полностью и в основном одобряли лишь 20,7 % опрошенных, а полностью и в основном не одобряли - 36,8 %. К 2000 г. деятельность глав местной администрации полностью и в основном одобряли уже 45,9 %, а полностью и в основном не одобряли - 25,3 %. Деятельность представительных органов местного самоуправления в 1996 г. полностью и в основном одобряли 15,5 % опрошенных, полностью и в основном не одобряли 28,6 %. К 2000 г. деятельность представительных органов местного самоуправления полностью и в основном одобряли 28%, полностью и в основном не одобряли 22,8 %.

Рост эффективности деятельности органов местного самоуправления во второй половине 1990-х гг. наблюдался и в других субъектах РФ. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты социологического исследования, проведенного в 103 муниципальных образованиях в 12 регионах РФ исследовательской группой «Циркон» в феврале-мае 1999 г. по запросу управления по вопросам местного самоуправления при Президенте РФ. Задавался вопрос: «По Вашему мнению, повысилась ли с 1995 года эффективность деятельности местных органов власти?» Получены следующие ответы: безусловно, да (19,1%); скорее, да (50,3%); скорее, нет (23,4%); безусловно, нет (2,6%); затруднились ответить 4,6%.

 

Автор: Лукичев А.Н.