Понятие и содержание правовых отношений в градостроительной деятельности (статья)
Сегодня гражданам России приходится все более и более осознавать то огромное социальное, экономическое и экологическое значение, которое имеет для них градостроительная деятельность. Право на собственность, на жилье и имущество в той или иной степени волнуют всех россиян. Российская государственность всегда опиралась на градостроительство как на важнейший фактор закрепления своего территориального и государственного устройства, завершая многие исторически ключевые события мощными градостроительными действиями.
Тем не менее, непосредственно законодательство о градостроительстве начало развиваться в нашей стране сравнительно недавно. Первым законодательным актом, регулирующим вопросы градостроительства, стал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Принятие данного законодательного акта было связано с радикальным изменением общественного строя в нашей стране после крушение социалистической доктрины. Переход к формированию основ рыночной экономики вызвал необходимость восстановления в российском законодательстве понятия «недвижимость». В Конституции Российской Федерации закреплены самые общие принципы регулирования земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в системе законодательства нашей страны. Более подробно вопросы земельной собственности рассмотрены в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Согласно статье 130 Гражданского Кодекса Российской Федерации, к недвижимости относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и другие объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения). При этом самым важнейшим аспектом правового содержания понятия «недвижимость» является закрепление в законодательном порядке права собственности на земельные угодья. Это объясняется тем, что невозможно строить и эксплуатировать здания, строения и сооружения без использования земли. В гражданском законодательстве, как и в Конституции, закрепляются только общие положения правового режима элементов понятия «недвижимость», которые детализируются и развиваются в земельном, горном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о градостроительстве. Градостроительное законодательство - это законодательство о недвижимости, регулирующее обширный круг социальных отношений напрямую зависимых от права собственности на землю.
Значительные изменения в вопросах о собственности, приватизация производства, произошедшие в первые годы после распада СССР, вызвали необходимость изменений и дополнений в Законе «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Эти изменения были законодательно закреплены 19 июля 1995 года. Но такой «косметический ремонт» не мог разрешить всех проблем связанных с градостроительной деятельностью. По сравнению с 1992 годом претерпели значительные изменения практически все сферы нашей жизни, в особенности же это касается экономической системы и системы управления. Данные изменения обусловили необходимость приведения градостроительного законодательства в соответствие со сложившимся социальным и экономическим положением в стране. 8 апреля 1998 года Государственная Дума приняла Градостроительный Кодекс Российской Федерации. Но многочисленные изменения и дополнения в него, обусловленные стремительным ростом строительства, сделали необходимым систематизацию и принятие нового Градостроительного кодекса РФ 29 декабря 2004 года.
После выхода нового Градостроительного Кодекса Российской Федерации за градостроительством закрепляются правовые вопросы регламентирования проектирования, строительства, реконструкции и оно становится одним из ключевых механизмов в сфере оборота и развития недвижимости.
Содержание градостроительных отношений обусловлено неразрывной взаимосвязью земли и возведенных на ней объектов недвижимости. В то же время особенности градостроительных отношений определяются спецификой самого процесса градостроительства и спецификой использования иных природных ресурсов в данном процессе, а, кроме того, и воздействием градостроительства на экологию региона. Эти обстоятельства определяют особенности правового регулирования отношений в сфере градостроительства. К сожалению, уровень осознания правовых норм, касающихся системы градостроительства, среди большинства граждан нашей страны весьма невелик. А ведь, не зная содержания норм градостроительного законодательства, не выполнив определенных процедур и требований, нельзя построить ни завод, ни индивидуальный жилой дом, ни любой другой объект недвижимости. Многие жители нашей страны - и те, кто намеревается возвести здание или сооружение; и граждане, получившие земельные участки для застройки; и должностные лица органов местного самоуправления и других органов власти; и жители городов и поселков - неизбежно сталкиваются при строительстве объектов с вопросами, ответы на которые можно найти только в законодательстве о градостроительстве. По сути дела, возможности правового регулирования градостроительной деятельности в России используются не просто на недостаточном уровне, а даже совсем недопустимым образом. Как представляется автору, гражданское законодательство на сегодняшний день не смогло согласовать юридическое содержание понятия «недвижимость» с социально-экономическими реалиями жизни в России. Однако, проблема еще глубже. Сама природа градостроительных отношений указывает на недостаточность их регулирования только со стороны гражданского законодательства. Учитывая международный опыт, мы должны признать, что необходим и публично-правовой аспект регулирования градостроительных отношений. Публично-правовой характер регулирования градостроительства вытекает из самого содержания понятия «градостроительная деятельность». Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
Люди всегда будут стараться обустроить свой быт, занимаясь градостроительной деятельностью, но на всех этапах развития человеческого общества объективно существуют и будут существовать противоречия между публичными интересами (то есть интересами государства и общества) и частными интересами отдельных групп или лиц. Конфликты данных интересов особенно обостряются в текущий период становления рыночной экономики в нашей стране. Перераспределение общественной собственности придало социальной устремленности граждан потребительский характер. В современной России отчетливо доминируют имущественные интересы отдельных лиц и групп. Ситуация осложняется еще и тем, что возникают противоречия между интересами регионов и интересами страны в целом, общенациональными интересами. Только всемерное совершенствование правовой системы, создание реальных механизмов правового регулирования позволит нам создать цивилизованное общество с развитой рыночной экономикой.
Конфликт государственных, общественных и частных интересов часто проявляется в сфере градостроительства, поскольку создание объектов недвижимости требует больших затрат и они имеют большую ценность. Как показывает практика, - именно объекты недвижимости являются одной из основных сфер вложения инвестиций. Среди возможных конфликтных ситуаций, прежде всего, следует выделить конфликт государственных интересов Российской Федерации и ее субъектов. Государственные интересы градостроительства заключаются, прежде всего, в обеспечении:
- условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий;
- функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур;
- сохранения природных ресурсов;
- охраны государственных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основными задачами Госстроя России в области градостроительства являются:
- осуществление межотраслевой координации и функционального регулирования деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, производства строительных материалов, конструкций и деталей;
- контроль за реализацией конституционных прав граждан на жилище на доступных условиях, защищенность и неприкосновенность жилища, свободу в выборе места жительства, реализацией совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации жилищного законодательства, а также установление порядка ведения технического учета жилищного фонда, организации ведения соответствующей учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации и обеспечение ее хранения в архивах;
- координация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реформированию жилищно-коммунального хозяйства путем постепенного перевода его на самоокупаемость, обеспечению его надежной и устойчивой работы и осуществлению мер по демонополизации и созданию конкурентной среды;
- участие совместно с Министерством юстиции, Министерством имущественных отношений и Федеральной службой земельного кадастра России в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованьях;
- участие совместно с Федеральной службой земельного кадастра в создании государственного земельного и государственного градостроительного кадастров, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности;
- участие в разработке и реализации мер государственной поддержки с целью привлечения инвестиций и кредитных ресурсов в строительство, промышленность строительных материалов, конструкций и деталей, жилищную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, а также в учет недвижимости. Согласно с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 года № 1289 и Указом Президента РФ от 09 марта 2004 №314 Госстрой России должен исполнять следующие функции:
- вносить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативно-правовых актов в области строительства, градостроительства, архитектуры, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства;
- участвовать в разработке проектов федеральных законов и других нормативно-правовых актов по вопросам бюджетной, налоговой, социальной, финансово-кредитной политики, формирования рынка жилья и иной недвижимости, финансирования капитального строительства, включая достройку не завершенных строительством объектов, оценки и управления объектами недвижимости;
- оказывать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления методическую и методологическую поддержку по вопросам реализации государственной жилищной политики и в градостроительной деятельности;
- организовать разработку схем градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации и Основных положений данных схем, градостроительной документации для объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, а также проведение научно-исследовательских работ федерального значения в области градостроительства и архитектуры;
- участвовать в разработке и реализации разделов по градостроительству федеральных целевых программ и программ социально-экономического развития территорий Российской Федерации;
- устанавливать порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, а также по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектной документации;
- осуществлять во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработку федеральных градостроительных нормативов и правил, нормативно-технических документов в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий;
- обеспечивать в пределах своей компетенции проведение государственной экспертизы градостроительной документации;
- осуществлять информационное обеспечение граждан и органов архитектуры и градостроительства в области градостроительной деятельности;
- устанавливать порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил. Долгое время у нас в стране существовали противоречия в правовых нормах федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Только в последние два года наметилась положительная тенденция на унификацию правового поля в нашей стране.
В новом Кодексе установлен исчерпывающий перечень полномочий в области градостроительной деятельности для всех уровней исполнительной власти - от федерального до органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности устанавливаются статьей 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В названной статье указано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
- подготавливают и утверждают документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
- утверждают документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
- утверждают региональные нормативы градостроительного проектирования;
- осуществляют государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ...Органы местного самоуправления обеспечивают: подготовку и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования документации по планировке территории.
Но наряду с регулированием градостроительной деятельности, Кодекс закрепляет право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Пункт 5 статьи 2 Кодекса предусматривает «участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности». Данный принцип объясняется необходимостью постоянного согласования государственных и частных интересов. Даже интересы комплексного использования земель не должны коренным образом противоречить интересам граждан. В этой связи Кодексом предусматриваются административные меры по компенсации и возмещению вреда, причиненного гражданам в результате градостроительной деятельности, повлекшей за собой «ухудшение среды жизнедеятельности».
Граждане и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности, требовать рассмотрения их предложений. Они могут проводить независимые экспертизы градостроительной документации (понятие «градостроительная документация» включает в себя нормативные акты о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке). В свою очередь, независимые экспертизы градостроительной документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.
Граждане и их объединения, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства о градостроительстве. Они могут требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий или других объектов, которые эксплуатируются с нарушением законодательства о градостроительстве. Граждане имеют право предъявлять судебные иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу, а также требовать привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о градостроительстве.
Особое регулирование градостроительной деятельности заключается в установлении специальных, отличающихся от обычных, правил по использованию отвечающих определенным признакам территорий и земель поселений для целей градостроительства. Объекты градостроительной деятельности особого регулирования могут иметь федеральное значение, значение субъектов Российской Федерации и местное значение. Для определения значения объекта градостроительной деятельности применяются критерии отнесения тех или иных вопросов соответственно к сферам государственных, общественных или частных интересов о которых нами уже было сказано выше.
Содержание режима регулирования градостроительной деятельности особо охраняемых территорий заключается в том, что при его установлении вводятся специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила. Такие нормативы и правила, затрагивающие интересы в области градостроительной деятельности и относящиеся к федеральным градостроительным нормативам и правилам, согласно Кодекса, утверждаются и вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с федеральным органом архитектуры и градостроительства.
Может быть установлен особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации. Государственная экспертиза градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения осуществляется на федеральном уровне. В данных случаях должны выдаваться специальные разрешения на строительство.
Правовой режим градостроительной деятельности особо охраняемых территорий может быть применен как к территориям, так и к поселениям. К таким территориям Кодекс относит объекты историко-культурного наследия, особо охраняемые природные территории и территории традиционного проживания коренных малочисленных народов. Что же касается территорий свободных экономических зон, то согласно статье 23 Федерального закона от 13 октября 1995 года № 157 - ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. В свободной экономической зоне устанавливается особый, льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и зарубежных капиталовложений. В то же время, на федеральном уровне единый закон о свободных экономических зонах еще не принят.
Также особому регулированию подлежит градостроительная деятельность на территориях, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются указами Президента Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Задача предотвращения чрезвычайных техногенных ситуаций решается путем строгого соблюдения соответствующих градостроительных норм и правил, требований по безопасной эксплуатации объектов. Решение проблемы защиты населения и территорий в сфере градостроительства от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, уменьшение их социально-экономических и экологических последствий возможно путем осуществления комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к действиям в подобных ситуациях.
Постановлением Правительства РФ от 29 апреля 1995 года № 444 (с изменениями от 24 июня 1996 года) утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является официальным правительственным документом, подготавливаемым в целях обеспечения федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации систематизированной аналитической информацией о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанный доклад является основой для определения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации приоритетных направлений деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также для разработки мер, направленных на предупреждение, снижение масштабов последствий и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
В докладе дается оценка степени опасности возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; содержатся сведения об объемах, содержании и эффективности правовых, экономических, административных и иных мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; анализ научно-технических разработок, отечественного и зарубежного опыта в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; основные направления деятельности по осуществлению правовых, экономических, организационно-технических и иных мер в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях и экологическом положении на соответствующих территориях. Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
К сожалению, в настоящее время практически отсутствует законодательство, которое бы ограничивало застройку и возведение объектов недвижимости на территориях, подверженных негативному влиянию природных сил: землетрясениям, наводнениям, оползням и другим природным катаклизмам. На сегодня урегулированы только некоторые вопросы организации систем наблюдения за состоянием окружающей среды. В России распространена практика принятия соответствующих актов, касающихся выделения денежных средств, материально-технических ресурсов или проведения восстановительных работ только после стихийного бедствия, нанесшего большой материальный ущерб или повлекшего человеческие жертвы. Для будущих органов законодательной власти существуют широкие перспективы разработки норм правового регулирования в области градостроительной деятельности на территориях подверженных природным и техногенным катаклизмам. Как представляется автору, для решения проблемы обеспечения безопасности территорий и поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера очень важен запрет на разработку, согласование, утверждение и реализацию градостроительной документации без комплексных инженерных изысканий.
В Градостроительном Кодексе Российской Федерации, в 2 статье подчеркивается, что градостроительная деятельность должна вестись как с соблюдением определенных требований, так и с учетом ряда условий. К числу требований, которые должны соблюдаться при градостроительной деятельности, прежде всего, относится требование об охране окружающей среды. Поэтому при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов необходимо соблюдать нормы санитарно-эпидемиологического законодательства, обеспечивать наиболее благоприятные экологические условия для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия и сооружения, магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни граждан.
При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка или захоронение коммунально-бытовых отходов. В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных, экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования.
Общие санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений, определены в статье 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Данный закон устанавливает, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
При разработке норм проектирования, схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам. Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, за их финансирование или кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил либо невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить указанные работы и их финансирование или кредитование.
При разработке градостроительной документации, строительстве и реконструкции поселений, зданий, строений и сооружений должны учитываться также состояние данных территорий, ограничения в области экологической безопасности, содержащиеся в территориальных комплексных схемах охраны природы и природопользования, а также последствия вредного воздействия на окружающую среду и здоровье людей. Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года № 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Положение регулирует процедуру оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и подготовки соответствующих материалов. Эти материалы являются основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.
Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Проведение оценки воздействия на окружающую среду основано на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности, то есть потенциальной экологической опасности любой деятельности. Проведение оценки обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу.
Воздействие на окружающую среду оценивается для того, чтобы предотвратить или смягчить воздействие хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и связанные с ней социальные, экономические и иные последствия. Оценка проводится в отношении деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе».
При оценке воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной и достоверной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Заказчиком признается юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию на экологическую экспертизу. Исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду - физическое или юридическое лицо, оценивающее воздействие на окружающую среду, которому заказчик предоставил право на работы по оценке воздействия на окружающую среду.
Специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды предоставляют имеющуюся в их распоряжении информацию по экологическому состоянию территорий и воздействию аналогичной деятельности на окружающую среду заказчику (исполнителю) для оценки воздействия на окружающую среду.
Степень детализации и полноты оценки воздействия на окружающую среду определяется исходя из особенностей намечаемой хозяйственной и иной деятельности и должна быть достаточной для определения и оценки возможных экологических и иных последствий. В случае выявления при оценке недостатка информации заказчик (исполнитель) планирует дополнительные исследования, необходимые для принятия решений, а также определяет в материалах оценки воздействия на окружающую среду программу экологического мониторинга и контроля.
Результатами оценки воздействия на окружающую среду являются:
- информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;
- выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;
- решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов оценки воздействия на окружающую среду.
Результатом оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах, подготовленных при данной процедуре, и являются частью документации, представляемой на экологическую экспертизу. Эта документация используется также в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу.
Для того, чтобы предупредить возможные неблагоприятные воздействия на окружающую среду и связанные с ними социальные, экономические и иные последствия в случае реализации намечаемой деятельности, при оценке воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты. Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов, а также «нулевой вариант», то есть отказ от деятельности.
Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, то есть деятельности, способной воздействовать на окружающую природную среду и являющейся объектом экологической экспертизы, основано на принципах гласности, участии общественных организаций (объединений), учете общественного мнения. Так, обеспечение участия общественности, в том числе информирование ее о намечаемой деятельности и привлечение к процессу оценки, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.
Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованными, достоверными и при этом отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов. Они должны быть разработаны с учетом принципов научной обоснованности, объективности и законности. Содержание исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности с учетом возможных альтернатив (в том числе и отказ от деятельности); анализ состояния территории, на которую может повлиять намечаемая деятельность; выявление возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив (в том числе и степень риска воздействия деятельности на окружающую среду); определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия на окружающую среду.
Участие общественности при подготовке материалов по оценке воздействия градостроительной деятельности на окружающую среду может осуществляться на этапе представления первоначальной информации и на этапе окончательных выводов воздействия данной деятельности на окружающую среду и подготовки обосновывающей документации.
Прием от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия градостроительства на окружающую среду обеспечиваются заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения. Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности. Принципиально важно, что проекты, не соответствующие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не должны финансироваться банковскими учреждениями.
Разработка градостроительной документации о планировании развития территорий и поселений вообще является краеугольным камнем градостроительной деятельности. Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий Российской Федерации и частей территории Российской Федерации (градостроительная документация федерального уровня) включает в себя Генеральную схему расселения на территории России и схемы территориального планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов Федерации или части их территорий (так называемые, консолидированные схемы градостроительного планирования). В градостроительной документации федерального уровня определяется сфера взаимных интересов Российской Федерации и ее субъектов в области градостроительства и устанавливаются нормы, которые должны учитываться субъектами Российской Федерации при градостроительной деятельности.
Градостроительная документация о территориальном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации включает в себя территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономных областей и округов. В градостроительной документации о планировании развития территорий субъектов Российской Федерации и их частей определяется сфера взаимных интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области градостроительства.
Градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований, включает в себя градостроительную документацию о планировании развития территорий муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке данных территорий. В указанной документации должны содержаться территориальные комплексные схемы градостроительного планирования, генеральные планы городских и сельских поселений, проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений, а также проекты межевания территорий. Каждому объекту градостроительной деятельности соответствует определенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными нормативами. Градостроительная документация любого вида включает в себя текстовые и графические материалы, содержит обязательные положения установленные заданием на разработку градостроительной документации соответствующего вида. Градостроительная документация любого вида может разрабатываться на конкурсной основе.
К градостроительной документации применяется только государственная экспертиза. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу.
Государственная экспертиза проектов документов территориального планирования проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.
Срок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования не должен превышать шесть месяцев.
Результатом государственной экспертизы проекта документа территориального планирования является заключение о соответствии этого проекта требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (положительное заключение) или о несоответствии проекта документа территориального планирования требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (отрицательное заключение).
Однако, следует иметь ввиду, что направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования. А именно, заключение государственной экспертизы проекта документа территориального планирования может быть оспорено заинтересованными лицами в судебном порядке.
Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Основными целями государственной экспертизы являются предотвращение создания объектов строительство и использование которых нарушает права юридических и физических лиц, проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников ее финансирования и формы собственности на объекты, для которых она разрабатывалась. Исключением из данного правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надежности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
Автор Журавлева Е.В.