Понятие и сущность государственного управления образованием в России (статья)

При исследовании проблем административно-правового обеспечения образовательной деятельности в Российской Федерации необходимо рассмотреть некоторые понятия, поскольку это позволит более четко сформулировать проблемы, имеющиеся в образовательной деятельности, и предметно проанализировать нормативно-правовую базу управления ею. В законодательстве содержатся и раскрываются не все применяемые в практической деятельности понятия, термины, категории, что требует использования толковых словарей различного направления, с которых и целесообразно начать анализ.

В «Толковом словаре обществоведческих терминов» приводится следующее толкование понятия «образование»:

1. «один из способов становления личности (наряду с воспитанием) путем получения людьми знаний, формирования у них научного мировоззрения, нравственно-этической культуры, приобретения умений и навыков, развития умственно-познавательных и творческих способностей через систему различных социальных институтов (семья, школа, специальные учебные заведения, средства массовой информации и т.д.);

2. процесс воспитательно-формирующего и интеллектуально-развивающего влияния обучения на человека;

3. совокупность знаний, полученных специальным обучением; в современных условиях образование является одной из основных общечеловеческих ценностей, без которых невозможно дальнейшее развитие общества. Главная задача образования - сохранить знания о выдающихся достижениях человечества и на этой основе вызвать у людей стремление все к новым и новым знаниям».

Некоторые смысловые значения близки с понятием «учить», которое раскрывается в этом же словаре так: «передавать знания, навыки, опыт; побуждать к чему-либо, передавая свой опыт, взгляды; высказывать, обосновывать мысль, положение; занимаясь самому, усваивать, запоминать материал», а также с понятием «учиться», которое раскрывается следующим образом: «устраивать, приобретать (в том числе в форме активных действий) умения, знания, навыки, опыт; получать образование, специальность».

Подобным образом раскрываются понятия «образование», «учить», «учиться» и в «Малом толковом словаре».

В «Толковом словаре русского языка» интересующее нас понятие раскрывается следующим образом: «получение систематизированных знаний, навыков, обучение и просвещение; совокупность знаний, полученных в результате обучения; процесс или фактическое представление собой чего-либо; процесс или результат создания, организации; процесс или результат возникновения чего-либо; процесс налаживания, приведения в норму, благополучного устройства».

Понятие «учить» трактуется так: «передавать кому-нибудь какие-нибудь знания, навыки; наставлять, передавать свой опыт, взгляды; высказывать, обосновывать мысль, положение; занимаясь, усваивать, запоминать; бить, наказывать; то же, что «изучать»; понятие «учиться» - так: «усваивать знания, навыки, приобретать опыт; получать образование, специальность».

В Конституции РФ понятие «образование» используется в ст.ст. 38, 43 как «гарантия», но содержание этого понятия не раскрывается.

Содержание понятия «образование» раскрывается в преамбуле Закона об образовании как двусторонний процесс, включающий в себя, с одной стороны, «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»; с другой стороны, - деятельность по получению образования, включающая «достижение и подтверждение гражданином (обучающимся) определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом».

В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» самостоятельного и прямого определения рассматриваемого понятия не содержится.

Считаем необходимым отметить, что данное в законодательстве определение не является всеобъемлющим с точки зрения направлений нормативно-правового регулирования. Если попытаться вывести наиболее полное понятие «образование», оно окажется достаточно громоздким, поэтому закрепленное в Законе об образовании определение можно взять за основу, так как оно содержит наиболее существенные признаки образования как правоотношения, а остальные характеристики использовать при его регулировании.

Немаловажным для проведения нашего исследования и оперирования правовыми категориями представляется анализ понятия «система образования»

Система образования представляет собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона об образовании).

Понятие «система образования» употребляется в Законе об образовании применительно ко всей Российской Федерации (ст. 8), а в ст. 4 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» - применительно к конкретным уровням образования, рассматривается как совокупность структурных составляющих:

- государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования;

- имеющих лицензии высших учебных заведений и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования, независимо от их организационно-правовых форм;

- научных, проектных и иных предприятий, учреждений, организаций, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования (приведенный в Законе перечень видов предприятий, учреждений и организаций является примерным и неполным, поскольку общими для них и наиболее существенными характеристиками являются проведение научных исследований и обеспечение функционирования и развития соответствующего уровня образования);

- органов управления высшим и послевузовским профессиональным образованием, подведомственных им предприятий, учреждений и организаций;

- общественных и государственно-общественных объединений (приведенный в Законе перечень так же является примерным, поскольку, кроме перечисленных и закрепленных, Закон предусматривает возможность «иных», по используемым характеристикам, объединений).

Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации, развитие общества, укрепление совершенствования правового государства. Своим содержанием образование должно обеспечивать соответствующий мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальную и мировую культуру; формирование человека и гражданина, консолидированного с современным ему обществом и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

Система образования в Российской Федерации - одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами.

Как и любая социальная система, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования.

Исследуя содержательное наполнение функционирования системы управления образованием, определим понятие «управление».

Под «управлением социальными системами» мы понимаем целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую деятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, организации и т.п.).

Особенности управления в образовании как социальной системе, определенной сфере жизнедеятельности общества, обусловлены ее специфическим характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества. С одной стороны, образование как процесс, результат представляет собой социальное, нематериальное благо; с другой - относится в экономическом смысле к товару, обладающему потребительской ценностью, т.е. способному удовлетворять интересы и потребности личности. Во всех случаях и во всех аспектах образование выступает объектом интереса как отдельной личности, так общества в целом и самого государства. В связи с этим, никак нельзя согласиться с мнением, что образование человека, его развитие через учение, просвещение является сугубо частным делом; государство никак не должно вмешиваться в образование, и никто, кроме самих граждан, не может управлять образованием. Образование в широком смысле представляет собой национальную, общественную категорию, потенциал, с помощью которого государство может формировать людей по своему подобию. Аристотель признавал образование и воспитание общественным, не частным делом, мощным средством достижения экономических, социальных и политических целей государства.

Выдающийся ученый-правовед И.А. Покровский отмечал, что народное образование перемещается в сферу публичных интересов и отношения в этой области регулируются публичным правом.

Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления образованием в Российской Федерации. При этом именно такие, установленные Конституцией общественные принципы управления, как общенародный характер источника власти, разделение властей, демократический характер управления, федерализм, социальная направленность управления, приоритет прав и свобод личности, законность управления, проявляемая в определенных правовых формах, определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в образовательной сфере. Названные принципы получают свое развитие применительно к сфере образования в законодательстве об образовании.

И теоретики права, и административисты по-прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства.

Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова: «Нужно признать полезность управления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления». Право на образование - это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности, именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом конституционных прав личности; в том числе в сфере образования. Меры государственной поддержки образования нужно сочетать с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества.

Право на высшее образование и раньше гарантировалось гражданам Конституцией СССР и в те времена осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. «Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство.... Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы.». В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права. Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечивать человеку достойный жизненный уровень, а обществу - достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, социальные цели и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей, отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) ставят на второе и третье места соответственно.

Говоря о необходимости государственного управления в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость, сохранения и выполнения государством этой социокультурной функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства функция развития культуры, науки и образования называется в числе внутренних функций государства - она сложилась вместо ранее осуществляемой культурно-воспитательной функции. При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства.

Сущность государства «является» прежде всего в его функциях. Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным правовым государством. Это означает, что его задачи выходят за пределы «минимальных функций» - обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций, - оно должно принять на себя функции патерналистские: определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развития культуры (в широком смысле слова, начиная с воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. Г.В. Атаманчук считает, что с учетом особенностей российского общества в переходный период государство не только всемерно содействует развитию рыночных отношений - оно должно взять на себя функцию социальной защиты. Продолжая ход его мыслей, добавим, что не только наука и культура, но и образование не могут и не должны включаться на равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства - осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Кроме специфики предмета воздействия, обусловленной содержанием образовательных отношений и социальным значением сферы образования, особенности государственного управления образованием состоят также в следующем.

Во-первых, в наличии совокупности принципов государственной политики в области образования, сформулированной в ст. 2 Закона об образовании и в ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»:

1. гуманистического характера образования; приоритета общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

2. единства федерального, культурного и образовательного пространства; защите и развития системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государств;

3. общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

4. светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

5. свободы и плюрализма в образовании;

6. суверенности прав субъектов Российской Федерации в определении общественной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;

7. непрерывности и преемственности процесса образования;

8 интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации в мировую систему высшего образования при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы;

9. конкурентности и гласности при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;

10 государственной поддержки подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований в области высшего послевузовского образования.

Во-вторых, в нетипичном разграничении компетенции между Федерацией и субъектами Российской Федерации. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между Федерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровням образования. Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения высшего профессионального образования, правовую регламентацию их деятельности осуществляет Российская Федерация.

В-третьих, в особом методе правового регулирования. Управленческие отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, - и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую - между одними и теми же участниками образовательного процесса. Отсюда - своеобразный метод правового регулирования и комплексная отрасль права, именуемая образовательной.

Таким образом, организация государственного регулирования высшего образования не должна только обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Для этого необходимо сохранение государственно-общественного характера управления, поддержание вузовского самоуправления и значительная децентрализация с учетом создания региональных образовательных комплексов.

За последние годы в России выросло число студентов, обучающихся на разных формах обучения (очной, вечерней и очно-заочной) в государственных и негосударственных вузах. В 2002 году в России, как отмечал академик В.А. Садовничий, имелось «628 государственных вузов, 20 вузов субъектов РФ, 12 муниципальных и более 430 негосударственных высших учебных заведений. Добавим филиалы - это еще более полутора тысяч образовательных учреждений. В итоге получается довольно внушительная цифра, но и это еще не все. По экспертным оценкам, в различных регионах страны до 20% высших образовательных учреждений работают без лицензии. Если сложить все цифры, в сумме будет более 3000 вузов и филиалов. Для сравнения: в СССР действовало около 700 высших учебных заведений».

Отметим, что в последнее десятилетие возникла и закрепилась форма платного обучения. Она охватывает, прежде всего, негосударственные вузы, где сейчас обучается около 400 тыс. студентов на дневной форме обучения. Вместе с тем, растет число студентов государственных вузов, обучающихся на платной основе.

Исследователь административно-правовых проблем образовательной деятельности в России профессор С.Н. Братановский в одной из своих работ отметил, что в 2004/2005 учебном году в учреждениях высшего профессионального образования до 55% всех студентов обучались на платной основе. Причем 2/3 студентов вузов представляли около 25% семей с наиболее высокими доходами.

Продолжая исследовать сущность управления образованием в стране, нужно отметить, что оно в своей основе носит государственно-общественный характер. При этом основная идея государственно- общественного управления образованием состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить субъектам образовательных отношений (родителям, учащимся, образовательным учреждениям) больше прав и свобод в выборе различных типов образовательных учреждений содержания, форм и методов в организации учебного процесса, в данном случае государственная политика в сфере образования понимается как концентрированное выражение многонационального народа России, личности и потребности развития гражданского общества, государства, семьи (с учетом экономических возможностей государства). Государственная политика в сфере образования предполагает нацеленность государства и общественных институтов на всемерное развитие образования как всеобщей формы человеческой жизни.

В регулировании системы образования роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

- регулирующего органа власти для всей системы образования в целом;

- учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы;

- совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования. К 1999 г. была в основном создана правовая база функционирования системы образования - федеральный пакет законодательных и нормативных актов, регулирующих вопросы образования. Этот пакет состоял из 462 документов. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон об образовании, который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления. Принципиально новым инструментом управления в сфере образования для России стал пакет договоров между Министерством образования и науки РФ и органами субъектов Федерации. Главным недостатком первого опыта было отсутствие фиксации ответственности по финансированию образования, обеспечивающему нормальное функционирование системы. Делегирование полномочий и ответственности на региональный уровень предполагает четкое разделение обязанностей между различными уровнями власти и установление реального соответствия между возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. С удовлетворением можно отметить, что в последние годы наблюдается четкая тенденция роста региональной составляющей финансирования образования. Однако порой Министерство образования и науки РФ все еще сталкивается с разного рода противодействиями и смешением функций между основными действующими лицами: федерацией, субъектами федерации, местными органами и образовательными учреждениями. Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования функционально практически идентична компетенции органов федеральной власти, за исключением того, что относится она к образовательным учреждениям регионального подчинения.

Считая первый уровень управления наиболее высокий, в том числе по своей юридической силе, примем за него уровень государственного управления, воздействие которого имеет общеобязательную силу.

Уровень государственного управления «расщепляется» в соответствии с нормой Конституции РФ о разделении предметов ведения на уровень федерального управления и уровень управления субъектов Российской Федерации. В свою очередь, федеральный уровень имеет два подуровня: подуровень «центрального» управления образованием, субъектом которого является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции управления - Министерство образования и науки Российской Федерации, и подуровень так называемого «ведомственного» управления, в качестве субъекта которого выступают иные федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем подчинении образовательные учреждения - например, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и т.п.

Подсистема органов государственного управления образованием в РФ построена с учетом основных направлений административной реформы в России. На федеральном уровне она включает следующие органы:

- Министерство образования и науки Российской Федерации;

- Федеральное агентство по образованию;

- Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки;

- Федеральное агентство по науке и инновациям;

- Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

Второй уровень образует управление образовательными учреждениями (организациями) со стороны муниципальных образований в лице органов местного самоуправления.

Третий уровень формируют управляющие воздействия учредителей, а также органы общественного управления и попечительские советы в пределах своих полномочий.

Четвертый уровень управления реализуется самим образовательным учреждением, а также общественными органами и организациями, которые осуществляют свою управленческую деятельность на принципах самоуправления.

Внутри данного уровня могут быть сформированы подуровни самоуправления педагогического коллектива (педагогический совет, ученый совет), обучающихся (общее собрание учеников, студентов, ученический комитет, студенческий комитет), родителей (родительский комитет).

Пятым нижним уровнем управления в системе образования выступает управление собственно образовательным процессом, субъектами которого являются педагог и обучающийся. Этот уровень отражает непосредственно педагогическое управление.

Педагогические отношения, возникающие по поводу воспитания и обучения между обучаемым и педагогом, в определенной степени и есть отношения, подтверждающие органическую власть (управление) учителя над учеником.

Изучение нормативно-правовой составляющей управления образованием свидетельствует о том, что в первую очередь законодательством об образовании урегулировано государственное управление, установлена сфера полномочий органов местного самоуправления, очерчена автономия самого образовательного учреждения (организации). В то же время практически не закреплена юридически правовая основа взаимодействия педагогов и обучающихся, а также полномочия (права, обязанности, ответственность) общественности в управлении образованием, хотя в Законе об образовании (ст. 2) говорится о демократическом, государственно-общественном характере управления образованием. Законодательство об образовании практически не устанавливает нормы, оформляющие управление негосударственными образовательными учреждениями (организациями). Неурегулированными остаются проблемы совместного учредительства такого рода организаций, принятия решений по вопросам, находящимся в компетенции учредителей. В результате, как показывает практика, нередко возникает ряд проблем, в том числе принципиального свойства: например, в отношении управления закрепленными за образовательным учреждением (имеется в виду определенная Законом об образовании организационно-правовая форма) имуществом, распределения ответственности за реализуемые цели образовательной деятельности и т.п.

Отношения между педагогом и обучающимся на сегодняшний день регулируются нормами морали и правилами внутреннего распорядка, закрепляемыми в уставах образовательных учреждений (организаций), их локальными актами. Представляется, что основополагающие принципы этих отношений должны быть урегулированы и законодательно.

Приведенная субъектная структура управления образованием в Российской Федерации в целом подтверждает теоретико-правовую концепцию уровней власти (органическая власть и власть социальных организаций), определенную Г.В. Мальцевым.

Иным проявлением многоаспектности системы управления наличия наряду с административно-правовыми других видов отношений является тот факт, что сама область образования представляет собой комплекс разнородных общественных отношений, вследствие чего и управление осуществляется применительно к отдельным видам отношений (трудовым, семейным, имущественным, педагогическим и т.п.).

Выделение отдельных сегментов управления обуславливается также и иным аспектом, а - именно конституционным закреплением уровней образовательных программ (образовательных уровней) - от дошкольного до послевузовского (п. 3, 5 ст. 9 Закона об образовании). Подобное выделение уровней влечет и соответствующую типологию образовательных учреждений (п. 4 ст. 12 Закона об образовании), а также их видовое разнообразие. Такая структуризация области образования, обусловленная весьма специфическими целями и задачами, функциями каждого из установленных типов образовательных программ, определяет особенности управления для соответствующего уровня. Естественно, что специфические цели, задачи, функции и формы управления высшим образованием существенно отличаются от тех же параметров для общего или начального профессионального образования.

Как справедливо отмечает в одной из своих работ Ю.Н. Старилов, императивные нормы в регулировании образовательных отношений по многим позициям уступают место диспозитивным, обусловливающим свободу выбора поведения субъектом образования. В то же время вряд ли можно согласиться с выводом автора, что административно-правовой метод будет и в дальнейшем иметь приоритетное значение в сфере управления образованием, а само образовательное право является особой структурной частью административного права РФ.

Исследование системы управления образованием в Российской Федерации позволяет сделать вывод, что она еще весьма далека от совершенства и, в первую очередь, это обусловлено недостатками правового обеспечения государственного управления образованием. Данные обстоятельства, на наш взгляд, объясняются тем, что не предусматривается необходимого набора средств, прежде всего правовых - гарантирующих реальное осуществление права личности на образование. Так, не установлена должным образом юридическая ответственность за правонарушения в области образования, на что обращается внимание в научной литературе.

В то же время юридическая ответственность представляется как реакция государства на совершенное правонарушение путем применения соответствующей санкции как меры ответственности. Именно такую реакцию в форме санкции следует рассматривать как управляющее воздействие со стороны органов государственной власти.

С другой стороны, законодательство об образовании не предусматривает и должных средств юридической защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов участников образовательной деятельности от совершаемых правонарушений.

Далеко не все предусмотренные законодательством в области образования меры управленческого характера принимаются и дают планируемый положительный социальный и экономический эффект. Так, к примеру, не исполняются нормативы бюджетного финансирования, предусмотренные нормативными правовыми актам; проводится излишняя экономизация, коммерциализация образования. Предусмотренные нормами ст. 40 Закона об образовании предписания охватывают весьма широкий круг субъектов финансовых образовательных отношений. Одним из основных субъектов является государство. На него в целом возлагается ряд обязанностей по финансированию образовательного процесса, освобождению от налогов либо их уменьшению, проведению ряда выплат гражданам. При этом данная норма Закона не устанавливает, какие конкретно органы государства непосредственно обязаны реализовывать соответствующие гарантии. Это можно определить, обращаясь либо к другим статьям Закона об образовании, либо иным законодательным актам. Так, сопоставляя п. 2 ст. 40 и п. 1 ст. 28 Закона об образовании и ст. 105 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что обязанность обеспечить выделение финансовых средств на нужды образования не менее 10% национального дохода, а также защитить соответствующие статьи расходов от инфляции лежит на законодательных органах. На этих же органах лежит обязанность по обеспечению законодательного закрепления системы специальных налоговых льгот как для самих образовательных учреждений (п. 3 ст. 40 Закона об образовании), так и для предприятий, учреждений, организаций, физических лиц, вкладывающих свои средства в развитие системы образования.

Дестабилизирующее воздействие на реализацию гарантий права на образование оказывает систематическое неисполнение норм законодательства об образовании, на что обращалось внимание, в частности, в Федеральной программе развития образования (утверждена Федеральным законом от 2000г.

Определенная правовая неурегулированность сложившихся общественных отношений в области образования, противоречивость, заметная устарелость ряда норм законодательства об образовании в конечном итоге сказываются на эффективности государственного управления и самоуправления. Сюда возможно отнести, как нами уже отмечалось, отсутствие среди реально осуществляемых функций государственного управления системой современного российского образования таких, как стратегическое планирование и прогнозирование образования.

Одним из следствий названных недостатков системы управления является неустойчивость как самой системы образования, которая на протяжении последних пятнадцати лет постоянно подвергается модификации, так и системы управления ею.

В литературе констатируется и ряд иных проблем в управлении образованием Российской Федерации.

В целом следует признать, что только неукоснительная реализация конституционных принципов, положений, обуславливающих управление социальными сферами российской экономики, к которым принадлежит и область образования, позволит гарантировать получение населением России надлежащего по уровню и качеству образования.

Сама система управления образованием, как это следует из его конституционно-правовой характеристики, продолжает оставаться излишне централизованной, как это было присуще системе образования в СССР, в смысле соблюдения достаточно большого числа нормативных предписаний, инструкций, принимаемых органами управления. Деятельность общеобразовательных учреждений (организаций) в России бюрократизирована в большей степени, нежели высших учебных заведений, наделенных достаточно большой автономией.

Недостатком системы управления образованием также является отсутствие гибкости, возможности быстрой адаптации к законам, условиям внешней среды, к реформируемым общественным отношениям.

Отсутствует адекватный рыночным условиям отраслевой экономический механизм и его правовое обеспечение, закрепляющие распределение ответственности между органами управления образованием за финансовое обеспечение системы образования.

Демократические начала в управлении образованием еще недостаточно развиты, и это относится, прежде всего, к самоуправлению. В этом аспекте необходимо законодательно закрепить достаточно широкое участие разных слоев образовательной общественности в управлении, в том числе в обсуждении и экспертизе законодательных и иных нормативных правовых актов об образовании; в разработке образовательных программ, примерных учебных планов, государственных образовательных стандартов; в управлении собственно образовательными организациями и учреждениями; в лицензионной, аттестационной экспертизе, контроле образовательных организаций и учреждений; в независимой общественной аккредитации. Слабость демократизма в управлении, самоуправлении проявляется, прежде всего, в деятельности негосударственных образовательных учреждений (организаций).

Сформировавшийся механизм управления образованием весьма противоречиво и с большими пробелами решает такие актуальные для образования проблемы, как ликвидация, реорганизация образовательных учреждений (организаций); приостановление, аннулирование лицензии, лишение аккредитации, например, не решен надлежащим образом вопрос о последствиях ликвидации - в том числе, в случае банкротства образовательных организаций с учетом их социальной значимости.

В итоге возможно предложить следующие общие принципы, на которых должна строиться система управления образованием в России:

1) обеспечение гарантий и защита права личности на образование и других прав человека и гражданина в сфере образования;

2) демократический характер управления образованием, свобода и плюрализм;

3) государственно-общественный характер управления;

4) сочетание внешнего, организационного управления и самоуправления на уровне образовательных учреждений;

5) федерализм, обеспечение единого образовательного пространства в сочетании с особенностями отдельных субъектов в Российской Федерации, муниципальных образований, образовательных учреждений и организаций;

6) управление содержанием образовательного процесса посредством управления образовательными программами, в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Таким образом, названные пробелы, противоречия в правовом регулировании управления современным российским образованием свидетельствуют о том, что еще не в полной мере сформирован, реализуется и применяется правовой механизм развития и осуществления закрепленных Конституцией прав человека и гражданина в сфере образования, что в конечном счете приводит к нарушениям конституционных прав и свобод личности.

Автор: Дубровина С.Ю.