Понятия «государственный язык» и «официальный язык» (статья)
Конституционно-правовое закрепление государственного (или официального) языка является центральным и наиболее значимым элементом правового режима языков. Оно затрагивает не только вопросы использования национальных языков в законодательно очерченных сферах официальных отношений в пределах государственной территории, но и права их носителей - как личности, так и этнической общности. Закрепление государственного языка характерно прежде всего для государств со сложной национальной структурой населения и многообразием используемых населением национальных языков и диалектов. Наиболее важным и сложным представляется введение государственного языка в многонациональном федеративном государстве. Здесь вопросы правового режима языков, бытующих на его территории, включают помимо создания правового механизма защиты прав национальных меньшинств в области национально-языковых отношений законодательное урегулирование соотношения, условий и порядка использования общегосударственного языка и государственных (либо официальных) языков субъектов федерации.
Для государства с мононациональным и, следовательно, с одноязычным составом населения установление государственного языка главным образом заключается в констатации доминирующего положения какого-либо одного национального языка и закреплении гарантий прав национальных меньшинств в области национально-языковых отношений. Введение государственного языка обусловлено порой не потребностями разрешения языковых проблем, но чаще всего историческими причинами развития государства. Как правило, законодательство этих стран не содержит правовых норм, закрепляющих особый правовой режим национального языка. Между тем не существует единообразного правового решения данной проблемы. Так, в Италии и в Финляндии коренное население составляет соответственно 94,06% и 93,35%. И, если Конституция Италии не содержит нормы о государственном языке, то законодательство Финляндии закрепляет статус государственного языка не только за финским, но и за шведским языком - языком национального меньшинства, составляющим 6,21% населения страны.
До принятия в октябре 1991 г. Закона РСФСР «О языках народов РСФСР» вопрос о государственном языке в современном российском федеральном законодательстве урегулирован не был ни на конституционном уровне, ни в текущем законодательстве. Первоначально государственный язык был закреплён законодательстве трёх республик - субъектов Российской Федерации: в 1990 г. - в Тувинской АССР, Чувашской ССР и в 1991 - в Калмыцкой ССР. Ими стали языки народов, давших название республикам (так называемые «языки титульных наций»), и русский язык. На всей территории Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Закона РФ о языках государственным стал русский язык. Два года спустя в 1993 г. государственный язык РФ был закреплён и в Конституции РФ, одновременно за республиками post-factum было закреплено право устанавливать свои государственные языки и употреблять их в сфере официального общения наряду с общегосударственным языком (ч. 1. и ч. 2 ст. 68).
Процессы развития конституционно-правового регулирования национально-языковых отношений и введения государственных языков в республиках - субъектах Российской Федерации были аналогичны происходившим в большинстве бывших союзных республик Союза ССР.
Однако общая для национальных республик центробежная тенденция на российской почве проявилась с меньшей интенсивностью, что нашло выражение в более взвешенном подходе при установлении правового режима национальных языков. Следует отметить также и близость позиций, проявившуюся в федеральном и республиканских (субъектах РФ) законах о языках. Речь идёт о законодательном закреплении так называемого «языкового суверенитета» (ст. 2 Закона РСФСР о языках) - гарантируемых государством прав народов и личности на свободу выбора и использования языка общения, при этом права народов носили фактически абсолютный характер.
В отличие от упомянутой выше общей тенденции, введение государственного языка Российской Федерации имело иные побудительные мотивы. Принятие федерального закона не преследовало в качестве первостепенной задачи укрепления позиций русского языка как языка национального через возведение его в ранг государственного. В условиях многонациональной федерации необходимо было дать правовое закрепление принципов общегосударственной языковой политики, разрешить проблему соотношения национальных государственных языков, закрепить права и свободы личности в области использования языков, т.е. установить основы правового режима языков; а также закрепить единый общегосударственный язык как признак единого государства. Это было тем более важно, что именно вопросы целостности российского государства, его единства стали ключевыми в период 1991-1993 годов. Ускоренный рост национального самосознания, доходящий порой до проявления различных форм национализма и сепаратизма, сделал актуальными вопросы языкового единства государства, принимая во внимание федеративное устройство страны и многонациональную структуру ее населения.
В современном российском законодательстве термин «государственный язык» появился сравнительно недавно - в конце 1980-х годов. До того времени, в течение всего советского периода отношение к «государственному языку» носило явно выраженный негативный характер, а использование данного понятия в конституциях трех советских республик -Азербайджана, Армении и Грузии - воспринималось как некий государственно-правовой атавизм. Основы такого подхода были заложены В.И. Лениным, который резко отрицательно относился к введению обязательного государственного языка как противоречащего пролетарскому интернационализму и не обеспечивающего полное равноправие всех наций и языков. В советский период в союзном и республиканском законодательстве, в том числе и в законодательстве РСФСР, сложилась следующая терминологическая «иерархия»: «язык союзной республики», «язык автономной республики», «язык автономной области», «язык автономного округа», «язык большинства населения данной местности». Из всех перечисленных терминов только последний обладал некоторой определенностью, остальные же не давали никакого представления о содержании, вкладываемом в данные понятия. Безусловно, в подобной ситуации нельзя говорить об их совпадении в полном объеме с понятием «государственный язык», но нельзя не отметить совпадения в сферах их использования: опубликование законодательных актов, судопроизводство, государственная символика.
Начавшаяся в конце 1980-х годов дискуссия о необходимости введения государственного языка достаточно точно отразила сложившееся положение. Негативное или, по меньшей мере, настороженное отношение союзного центра к самому термину «государственный язык», усугубленное в союзных республиках спекуляцией на национально-языковых отношениях в политических целях, привело к тому, что этот правовой термин не был использован в союзном законодательстве, а существовал только в республиканском. В Законе СССР 1990 г. «О языках народов СССР» был употреблён термин «официальный язык». Кроме того, в ходе законотворческой работы как альтернатива «общегосударственному языку», «государственному языку», «официальному языку» появилось аморфное понятие «язык межнационального общения», которое было воспринято законодательством некоторых союзных республик. В общесоюзном законодательстве оно тогда так и не появилось, но до сих пор иногда в прямой или косвенной форме возникает в российском законодательстве. Так, в проекте Устава Иркутской области содержалась норма, в соответствии с которой на территории области русский язык является языком межнационального общения (ст. 5), в Конституции Карачаево-Черкесской Республики (принятой 5 марта 1996 г.) русский язык также назван языком межнационального общения (ст. 11), а в Законе РСФСР «О языках народов РСФСР» (в его первоначальном варианте - в ред. Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1) русский язык характеризовался как «основное средство межнационального общения народов РСФСР» (ст. 3). Это порождение коммунистической идеологии само по себе не несет никакого негативного содержания и подразумевает национальный язык, преимущественно используемый для общения в различных сферах между представителями разных наций. Оно мало подходит для обозначения языка общения между государственными органами, потому что эти взаимосвязи не суть отношений между нациями, являясь лишь их частью. Выбор языка общения между общественными организациями, представляющими интересы определённых народов, относится законодательством к их собственной компетенции и не предполагает «внешнего» правового регулирования. В ещё меньшей степени оно подходит для обозначения языка общения в сфере межличностных отношений, правовое регулирование которых не только малоэффективно, но и недопустимо, поскольку нарушает права и свободы личности, гарантируемые Конституцией РФ. В ч. 2 ст. 26 закреплено: «Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения,...» и свобода выбора может быть ограничена только объективными обстоятельствами. Такими, например, как наличие или отсутствие носителей национального языка, выбранного для общения. Употребление термина «язык (или средство) межнационального общения» вполне уместно в языковедческой, политологической, иной литературе, но стремление использовать его в качестве правового понятия вряд ли оправдано.
До недавнего времени в советской российской юридической литературе не делалось различий между «государственным языком» и «официальным языком». Например, Юридический энциклопедический словарь, не раскрывая понятия «государственный язык», делал отсылку к статье «официальный язык» и рассматривал последний как «основной язык государства, используемый в законодательстве и официальном делопроизводстве, судопроизводстве, обучении и т.д.» применительно к зарубежным государствам. Использовавшийся в практике советского государственного строительства термин «государственный язык» (в конституциях Азербайджанской ССР, Армянской ССР и Грузинской ССР) понимался только как наиболее распространённый в республике язык, при этом отмечалось, что он не предполагает каких-либо ограничений использования других языков. Такое же определение государственного и официального языков содержится в современном издании Большого юридического словаря, где понятия официальный язык и государственный совпадают. Государственный язык (national language) определяется также как язык большинства или значительной части населения государства, который конституирован в данном государстве в качестве государственного языка. При этом подчёркивается, что государственный язык является официальным языком. Официальный язык понимается как основной язык, используемый в деятельности государственных органов, в т.ч. в законотворчестве, судопроизводстве, работе нотариата, обучении и т.д., в некоторых странах с многонациональным составом населения. Как правило понятие официальный язык совпадает с понятием государственный язык.
Современное российское законодательство для сферы официального общения использует оба понятия «государственный язык» и «официальный язык». Федеральные конституция и законодательство использует только первое из них; в республиках иногда используются оба понятия, причём второе - в отношении языков национальных меньшинств или коренных малочисленных народов (см., например, ст. 46 Конституции Республики Саха (Якутия); в уставах ряда субъектов федерации преимущественно используется понятие «официальный язык». К сожалению, в законодательстве не раскрывается содержание указанных понятий, что не позволяет сделать прямые выводы о тождестве и различии в их природе.
Большинство комментариев к Конституции РФ трактуют понятие «государственный язык» как «средство общения, которое в данной стране используется в деятельности (в том числе в официальном делопроизводстве) органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных учреждений, предприятий и организаций, а также при опубликовании законов и других нормативных актов», при проведении выборов, в судопроизводстве. «Это язык официальных вывесок и объявлений, печатей и штампов, маркировки отечественных товаров, дорожных знаков и наименований улиц и площадей. Это и основной язык воспитания и обучения... Государственный язык преимущественно используется на телевидении и радио, в газетах и журналах».
При этом отмечается, что в масштабе Российской Федерации имеется только один государственный язык - русский, язык самой многочисленной нации, для изучения которого всеми гражданами России государство создаёт условия. Главной характеристикой остаётся то, что признание языка в качестве «государственного означает обязательность его использования и применения во всех органах государственной власти и местного самоуправления, при проведении референдумов и выборов, официальном опубликовании законов и других нормативных актов, в судопроизводстве, делопроизводстве и т.д.», т.е. «его использование и применение на всей территории Российской Федерации во всех официальных сферах без специального на то указания».
По своему содержанию понятия «государственный язык» и «официальный язык» являются близкими, но не тождественными. Экспертами ЮНЕСКО ещё в 1953 году было предложено разграничение этих понятий и выработаны их определения. Так, «государственный язык» (national language) - язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках данного государства в политической, социальной и культурной сферах, выступающий в качестве символа данного государства; «официальный язык» (official language) - язык государственного управления, законодательства, судопроизводства.
Представленные определения носят рекомендательный характер и в законодательстве большинства стран, где введён «государственный язык» или «официальный язык», рассматриваемые понятия используются как синонимичные. Так, например конституциях Кипра (ст. 3), Польши (ст. 27), Словении (ст. 11), Болгарии (ст. 3), Турции (ст. 3), Княжества Андорра (ст. 2) закрепляется официальный язык; в конституциях Австрии (ст. 8), Словакии (ст. 4),- государственный язык. К этой группе стран следовало бы отнести и Францию (ст. 2). Иногда, как в конституциях Испании (ст. 3), Княжества Лихтенштейн (ст. 6), Княжества Монако (ст. 8) говорится о государственных и официальных языках одновременно. Терминологическое совпадение во многом происходит из-за того, что они оба понятия и «государственный язык», и «официальный язык» включают такой элемент, как сфера официального использования национального языка. Фактически речь идет об обслуживании национальным языком потребностей официального общения, официального делопроизводства,, законодательства, судопроизводства, т.е. язык выступает как средство фиксирования процесса и результатов государственной деятельности.
Понятие «государственный язык» отличается рядом особенностей, из которых, прежде всего, следует отметить его тесную связь с наличием конкретного государства. Государственный язык призван выполнять роль средства общения в сфере официальных отношений, хотя она, и не ограничивается этим. Он является рабочим языком органов государственной власти и местного самоуправления, государственных учреждений, используется в судопроизводстве и законодательстве в государственной символике, топонимике, а также в системе воспитания и образования, в сфере распространения информации и т.д. Таким образом, он является средством коммуникации в большинстве сфер жизни многонационального общества. Главное же что отличает «государственный язык» - это его положение как символа государства (наряду с флагом, гербом, гимном), подчеркивающим его связь с определенной национальной государственностью, с конкретным этносом, и отношение к нему как национальному достоянию, требующему охраны и поддержки. Его положение предполагает приоритетное развитие и использование данного языка в возможно более широком спектре, включающем, помимо официальной, сферы образования и массовой коммуникации.
По сферам использования и набору выполняемых функций «официальный язык» в отличие от «государственного» является более узким понятием, но устанавливать его может большее число субъектов права. Помимо государства в их число входят государственные образования, административно-территориальные единицы, муниципальные образования в местах компактного проживания национальных меньшинств, малочисленных коренных народов - все те субъекты, которые нуждаются в конкретизации используемого в официальном общении какого-либо иного национального языка помимо государственного. Так, Конституция Испании предусматривает существование официальных языков в автономных сообществах (ст. 3); а в соответствии со ст. 11 Конституции Республики Словения «на территории общин, где проживает итальянское или венгерское национальное сообщество, официальным языком (наряду со словенским языком) также является соответственно итальянский или венгерский». «Официальный язык» тождественен понятию «рабочий язык», которое употребляется для обозначения языка официального общения и официального делопроизводства учреждения, общественной или международной организации, политической партии, т.д., и отличается от него, как правило, только вводящим и использующим его субъектом -государством, национально-государственным или административно-территориальным образованием, органом государственной власти или местного самоуправления.
Государственный или официальный язык не может быть установлен произвольно, его выбор всегда обусловлен рядом объективных причин. Прежде всего, это касается требований, предъявляемых к самому языку. Безусловно, должна существовать литературная, письменная форма национального языка. Языковеды насчитывают более 20 функций языка в сфере общественных отношений и для их выполнения язык должен обладать функциональными стилями, лексической базой, литературной нормой. Теоретически любой текст, из какой угодно специальной области знаний, можно перевести на любой, в том числе племенной или «одно-аульный язык». Но для этого надо предварительно обогатить названные языки огромным количеством новых слов - терминов и фразеологических оборотов и сочетаний. Без определенного функционального развития языка осуществить подобный перевод будет затруднительно, поскольку обслуживание современных специальных областей знаний не входит в функции упомянутых языков. Точно так же возникнут трудности с переводом, например, на какой-либо из мировых языков «шаманского, заклинательного, инициационно-заклинательного текста: такие действия не входят в функции современных литературных языков, а соответствующая терминология и фразеология ныне ими в массе своей утеряна».
Таким образом, в зависимости от конкретной историко-языковой ситуации уровень функционального развития национальных языков различен и не всегда отвечает социолингвистическим потребностям общества при установлении государственного или официального языка. Это хорошо видно в первую очередь на примере «стран, освободившихся от колониальной зависимости». Практически во всех этих странах язык бывшей метрополии был признан в качестве официального; в большинстве случаев официальным является также и один из местных языков (как правило, это язык наиболее многочисленной и влиятельной этнической общности). В Бенине, в Конго официальный язык - французский, в Нигерии - английский, в Кении и Уганде по два официальных языка - суахили и английский. Принимаются специальные меры, направленные на развитие и повышение роли местного языка, в частности через придание ему положения государственного, а языку бывшей метрополии - только официального языка. Так, в Вануату (бывшие Новые Гебриды) государственным языком является бислама, а официальными - английский и французский; в Малайзии государственный -малайзийский, официальные - английский, китайский и тамильский . Очевидно, что предпочтительнее вариант, когда роль государственного (или официального) языка выполняет один из исконных - автохтонных языков данной страны. Показательно с этой точки зрения и законодательство такой европейской страны как Ирландия с её сложной историей языкового развития. В соответствии со ст. 8 Конституции Ирландии ирландский язык является государственным и одновременно первым официальным языком, английский язык признан вторым официальным языком.
При выборе государственного языка немаловажное значение имеет численность его носителей и степень распространения. Причем они не всегда обязательно совпадают. На распространение какого-либо языка влияет и субъективное отношение к нему говорящих на нем людей. А они по-разному оценивают складывающуюся этнолингвистическую ситуацию в зависимости от социально-политических перемен, состояния национальной культуры, экономических и идеологических причин. Установление государственного языка можно рассматривать, как часть общего консолидационного процесса, но при этом следует иметь в виду, что ему в большей или меньшей степени сопутствует процесс ассимиляции. Поэтому принцип свободного развития национальных языков должен тщательно соблюдаться, опираясь на законодательно закрепленное равноправие языков и создание оптимальных условий для развития всех бытующих на территории данного государства национальных языков. Безусловно, установление правового равенства языков чаще всего неспособно устранить их функциональное неравенство. По сути дела, обладая разно великими коммуникативными потенциалами, каждый язык занимает свою социокультурную «нишу». Лишь немногие языки -мировые языки, выполняют все социальные функции, каждый национальный язык не обязательно должен выполнять их в полном объеме. Тем не менее, право национальной (этнической) общности, как и право личности, использовать родной язык по возможности полно при осуществлении различных общественных функций, не может быть подвергнуто сомнению. «Витальность национальных языков измеряется широтой и интенсивностью их применения в том репертуаре, который является социально актуализированным для данного народа».
Между тем объективно обусловленное «давление» на языки народов, уступающих другим в численности, в том числе и на языки национальных меньшинств, порождает ответную. реакцию - любыми доступными способами, в том числе и правовыми, защитить свой национальный язык. Придание языку положения государственного или официального часто рассматривается как наиболее эффективное средство его защиты, поскольку создает условия для преимущественного использования и развития. Однако подобное решение далеко не всегда бывает оправдано. Во-первых, искажается основное назначение государственного (официального) языка как универсального средства общения между людьми разных национальностей в законодательно очерченной сфере официальных отношений. И, во-вторых, в условиях многонационального населения, многообразия этнолингвистических интересов и сложного национально-государственного устройства не представляется возможным решить проблемы развития и защиты всех национальных языков подобным образом. Нельзя не учитывать также того, что наиболее эффективная поддержка и защита языка возможна с помощью специальных государственных программ развития и охраны национальных языков, законов о защите языков, их литературной формы и фольклора как культурной ценности и культурного достояния, что сегодня особенно актуально для всех народов Российской Федерации. Во многом положение национальных языков зависит от общего состояния культуры и образования и прямо пропорционально финансовым и материальным затратам государства на их развитие. Так, например, правительством Великобритании было выделило 58 млн. фунтов стерлингов на поддержку валлийского языка, на котором говорят 500 тыс. жителей Уэльса; правительством также была предоставлена ежегодная субсидия в 9,5 млн. фунтов стерлингов телепрограммам на гэльском (кельтском) языке, который сейчас понимают только 1,3% зрителей шотландского телевидения. Это значительные суммы даже в абсолютных цифрах, безотносительно к уровню национального дохода.
С введением государственного языка у государства и его граждан возникает целый комплекс взаимных прав и обязанностей, которые подчас выходят за рамки собственно национально-языковых отношений. Знание определённого национального языка может выступать как одно из оснований возникновения взаимосвязи «личность» - «государство». Требование знания государственного языка как одного из условий приобретения гражданства существует в законодательстве США, Швейцарии, Беларуси, Эстонии и ряда других стран. Так, например, в соответствии с Титулом 8 Свода законов США, § 1423 «ни одно лицо не может приобрести гражданство в случае невозможности показать...знание английского языка»; требования данного параграфа считаются выполненными, «если заявитель сможет прочитать и написать простые слова и фразы во время объективной проверки его грамотности, в которой недопустимо применение особых и неоправданных требований...». Аналогичное требование было введено и в Российской Федерации Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»: при приеме в гражданство РФ в общем порядке иностранные граждане и лица без гражданства должны владеть русским языком (п. «д» ч. 1 ст. 13 Закона).
Обязательность использования государственного языка в законодательно очерченных пределах накладывает определенные ограничения на полноту осуществления личностью гарантированных конституцией прав и свобод. Но, предъявляя к своим гражданам особые требования в области национально-языковых отношений, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечить в полном объеме процесс обучения, изучения и употребления государственного языка и создать гарантии реализации этнолингвистических интересов той части граждан, для которых государственный язык не является родным. Это следует рассматривать как одну из важнейших задач законодательства, регулирующего национально-языковые отношения.
Помимо гарантий прав личности как индивида в данной области социокультурных отношений должны быть обеспечены ее права как члена определенной национальной (этнической) общности. У каждого народа существует безусловная потребность в культивировании своего языка, что является одним из важнейших проявлений национального сознания. При его заметном росте, который происходит сегодня, естественным образом возрастает и потребность в использовании своего национального языка как альтернативного средства общения на территории определенного субъекта федерации, государственного или муниципального образования. В связи, с чем неизбежно встает вопрос о соотношении общегосударственного языка с национальными языками, которым придан статус государственного или официального языка.
В течение нескольких последних лет в Государственной Думе проходила работа над законопроектом «О русском языке как государственном языке РФ». В результате он был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в мае 2005 года как Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ.
В его преамбуле в качестве целей принятия закона названы: «обеспечение использования государственного языка Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, обеспечение права граждан Российской Федерации на пользование государственным языком Российской Федерации», а также на «защиту и развитие языковой культуры». Учитывая заявленные цели закона, необходимо пояснить, почему внимание законодателя сосредоточено на положении русского языка именно как языка государственного и как решается вопрос о защите и развитии языковой культуры.
Российская Федерация является не только сложно построенным, федеративным государством, но и государством многонациональным. Его конституционно-правовой статус, безусловно, включает и такой необходимый элемент как единый государственный язык. Им является русский язык - самый распространённый язык среди населения страны. К тому же - это национальный язык самой многочисленной этнической общности России - русские составляют 80% всего ее населения. Хотя по численным показателям Россию скорее следует относить к мононациональным странам (как например, Францию, где французы составляют 82,3% населения), исторические традиции, сложившиеся взаимосвязи и взаимопроникновение различных национальных культур, современное состояние национально-государственного устройства требуют тщательного учета интересов всех национальных (этнических) общностей, проживающих в РФ, и всех субъектов федерации. Реализация принципа равноправия и самоопределения народов, лежащего в основе федеративного устройства РФ, в сфере национально-языковых отношений нашла свое выражение в закреплении за республиками права устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ (ст. 68 Конституции РФ).
Существуют два аспекта проблемы положения русского языка: как языка государственного и языка-посредника, языка преимущественного использования на территории всей страны, а также его положение как языка общегосударственного в ряде национальных республик и его соотношение с государственными языками национальных республик. Непосредственно закон затрагивает интересы: приблизительно - 8% русских (из 80% всего русского населения страны), которые проживают в национальных республиках, и 9% (из 20% всего инонационального населения страны) представителей других национальностей, проживающих в «своих» национальных республиках. Очевидно, что потребность в принятии рассматриваемого закона связана, прежде всего, с наблюдающимися в последние годы попытками «выдавливанием» русского языка из сферы официального общения в отдельных республиках. Этнократический подход к решению национальных проблем заключается в обеспечении количественного большинства «титульной» нации в пределах «своего» национально-государственного образования, прежде всего, во властных структурах, во всех престижных социальных нишах. Соответственно употребляется целый арсенал методов, направленных на замещение иноэтнических вкраплений представителями «титульной» нации путём реализации дискриминационного законодательства. Немаловажное значение отводиться при этом национальному языку. Это, пожалуй, одна из главных причин появления рассматриваемого нового закона. Ситуация такова, что безусловно потребовала вмешательства государства.
В отличие от проектов этого закона число статей в нём сократилось, теперь он состоит всего из 7 статей. Согласно статье 1 русский язык обладает статусом государственного языка на всей территории страны, здесь же предусматривается и обязательность его использования в сферах, определяемых этим законом. Но по действующему законодательству русский язык с 1991 года является государственным (ч.1 ст.3 Закона РФ «О языках народов РФ») и обязательность его применения закреплена в целом ряде сфер официального общения, перечисленных в законе «О языках народов РФ». Далее, в статье 4 «Защита и поддержка государственного языка РФ» на федеральные органы государственной власти возлагаются обязанности обеспечить «функционирование государственного языка РФ на всей территории РФ», по разработке и принятию федеральных законов и федеральных целевых программ в данной сфере, по «совершенствованию системы образования и системы подготовки специалистов в области русского языка», по осуществлению контроля за соблюдением законодательства РФ о государственном языке РФ, т.д.
Эти нормы, хотя и с меньшей полнотой, но также уже нашли свое отражение в Законе РФ «О языках народов РФ» (ст. 7, ч. 2 ст. 10). Что же касается обеспечения прав граждан РФ на пользование государственным языком РФ (ст. 5 ФЗ «О государственном языке РФ»), то в качестве гарантий здесь закреплено обеспечение права на получение образования на русском языке, получение информации на нём от органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления, а также получение информации на русском языке через не только через общероссийские, но и через региональные и муниципальные средства массовой информации. /Думается, что перечисленные в указанной статье нового федерального закона гарантии носят явно фрагментарный характер и по своему объему значительно уступают гарантиям, содержащимся в Конституции РФ и действующем Законе РФ «О языках народов РФ», а ч.1 ст. 11, ч. 5 ст. 15, ч. 1 ст. 16 этого закона имеют к тому же аналогичное содержание.
К сожалению, принятый закон не внес принципиально новых и необходимых положений в регулирование национально-языковых отношений, он лишь представил вариант уже существующих норм действующего законодательства. Подобный подход был бы оправдан, если бы создавался комплексный правовой акт и в нем частично дублировались и развивались нормы других законов для того, чтобы собрать всё в одном законодательном акте. Но такой акт ведь уже практически существует. Это Закон РФ «О языках народов РФ». К его содержанию предъявляются вполне оправданные претензии. Его нормы часто носят обтекаемый характер и далеко не всегда соответствуют сложившейся современной языковой ситуации, но, изменив их редакцию, действующему закону можно было бы придать направленность, в наибольшей степени отвечающий современным требованиям развития правового регулирования использования языков.
По сути дела, вся проблема с принятием ФЗ «О государственном языке РФ» заключается не столько в предлагаемом им правовом механизме регулирования национально-языковых отношений, сколько в смещении его акцентов. Суть же проблемы была ясно обрисована в одном из вариантов законопроекта, где говорилось о недопустимости неправомерного ограничения использования русского языка как государственного языка РФ. И более жесткие нормы нынешнего принятого закона свидетельствуют о стремлении противодействовать вытеснению русского языка из сферы официального использования, образования, публичной информации, что наблюдается, к сожалению, в некоторых республиках. Такое противодействие со стороны федеральной власти вполне оправдано: сохранение единства языкового пространства - залога сохранения единства страны через укрепление позиций русского языка как некой скрепы многонационального единства. Но здесь выявляется концептуальная недоработанность закона. Забота о русском языке как о языке общегосударственном возлагается на федеральные власти (ст. 4), что само по себе кажется логичным и оправданным. Однако таким образом с субъектов федерации, некоторые из которых противопоставляют собственные государственные языки общегосударственному, снимается их доля ответственности (и обязанностей) за обеспечение на своей территории прав тех граждан, для которых русский язык является родным. Вместе с тем вытеснение русского языка происходит на фоне вытеснения из названных сфер и самих носителей русского языка. Таким образом, эта категория граждан низводится до положения «пришлого», не коренного населения, забота государственной власти республик сосредоточивается на обеспечении языковых прав так называемых «титульных» наций, а их участие в формировании и реализации государственной политики по защите государственного языка РФ приобретает еще более эфемерный характер, чем по действующему законодательству.
Ставя целью укрепить положение русского языка как общегосударственного и вводя для этого более жесткие правовые нормы, принятый закон не предусматривает необходимых гарантий от повторения событий начала 90-х годов, когда в республиках были приняты законы о государственных языках. Последующее вероятностное развитие событий чревато в таком случае осложнениями. Вслед за принятием ФЗ «О государственном языке РФ» в республиках начнут принимать законы -»кальку» с федерального закона. Особенно опасно новыми конфликтами возможное воспроизведение в республиканском законодательстве статьи 3 закона: «Сферы использования государственного языка РФ». В этой статье перечисляются практически все сферы использования государственного языка уже закрепленные в нормах Закона РФ «О языках народов РФ» (ст. 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 23, 24, 26) и в соответствующих статьях законов субъектов РФ. Республики уже реализовали свое право устанавливать государственные языки. Сферы использования государственного языка РФ и государственных языков субъектов РФ во многом совпадают, но в принятом недавно федеральном законе не проведено их разграничение. Провести подобное разграничение сфер использования государственных языков дело чрезвычайно сложное, но крайне необходимое, поскольку изначально «запрограммировано» их параллельное использование. Сейчас же очевидно, предполагается, что республики сами должны законодательно сузить рамки использования своих государственных языков. Неопределенность, содержащаяся в нормах принятого закона, чревата последствиями, прямо противоположными тем целям, на достижение которых он направлен - защита положения русского языка как языка общегосударственного.
Параллельное использование общегосударственного языка и государственного языка республики требует более детального разграничения, чем это существует в настоящее время. Эта проблема должна быть разрешена как на федеральном, так и на региональном уровнях. Все подробности такого разграничения - приоритет республиканского законодательства, но федеральное должно содержать его основные принципы. Относительная полнота урегулирования вопросов использования государственных языков в работе и официальном делопроизводстве государственных органов, организаций, предприятий и учреждений, в судопроизводстве (ст. 15, 16, 17 Закона «О языках народов РФ») оставляет не проясненным ряд вопросов. В частности, положение, что в указанных сферах используется государственный язык РФ, а «также государственные языки республик», свидетельствует, прежде всего, о возможности введения в республиках государственных языков. Но, если в республике введен государственный язык, означает ли это обязательное одновременное использование общегосударственного и республиканского государственных языков в упомянутых официальных сферах, - ответа на этот вопрос в законодательстве не содержится. Из данной правовой нормы не следует, должна ли обязательность применения двух государственных языков иметь «жесткую» форму или решение вопроса может основываться на добровольном соглашении сторон. Республики в составе РФ представляют собой многонациональные сообщества со значительным процентом русскоязычного населения (только в Республике Тыва и Чувашской Республике «титульная» нация составляет более 60% населения) и необходимость учитывать все языковые интересы с очевидностью приводит к использованию в официальных отношениях не государственного языка республики, а «языка большинства населения данной местности». Преимущественного использования государственного языка республики часто не достигается и из-за уровня функционального развития языка, способного обеспечить полноценное обслуживание им всех сфер официального общения. Таким образом, действие обоих упомянутых факторов в значительной степени способствуют формированию ситуации, когда основное внимание при введении государственных языков республик может быть направлено на их сохранение и развитие как самостоятельной культурной ценности и национального достояния.
Учитывая особенности национальной структуры населения, характерных практически всех российских республик, и потребность в стабильных национальных отношениях в законодательстве должен быть - предусмотрен порядок альтернативного использования национальных языков в официальной сфере. «Язык большинства населения данной местности», как и «государственный язык» должны в значительной степени трансформироваться в «язык наиболее приемлемый для сторон», приоритет выбора языка должен оставаться за гражданином.
Обеспечить использование и защитить русский язык как средство официального общения на всей территории федерации можно, охраняя его, прежде всего как национальное достояние. Объект регулирования, однако, может претерпеть изменения - либо это будет закон только о русском языке, либо - о языках народов РФ. Последнее очевидно предпочтительнее - по этому пути изначально пошло развитие российского законодательства об использовании языков. Когда в 1991 году принимался закон РФ «О языках народов РФ» (а свое название он воспринял от союзного закона «О языках народов СССР») ещё были свежи в памяти глубокий надлом в национальных отношениях и использование национального языка как символа сепаратизма.
Более чем пятнадцатилетний опыт развития законодательства об использовании языков показывает, что, как «жесткое» регулирование национально-языковых проблем, так и преобладание в нем либерального подхода оказываются мало эффективными при разрешении коллизий, конфликтных ситуаций. Совершенно необходимо его дальнейшее развитие под этим углом зрения. Кроме того, в большей степени решение проблемы лежит в области правоприменения - это работа прокуратуры, Конституционного Суда РФ.
На современном этапе главным предметом регулирования должны стать охрана, защита русского языка как культурного, национального достояния РФ. Эти нормы должны быть раскрыты в специальном федеральном законе и получить развитие в других федеральных правовых актах - в законе «Об образовании», в Основах законодательства РФ о культуре, в законе «О средствах массовой информации», а при необходимости и в других правовых актах. Такие нормы должны быть поддержаны массивом нормативных актов органов государственной власти, ответственных за реализацию государственной политики в определенной области общественных отношений. Для того же, чтобы можно было последовательно реализовывать нормы подобного закона, необходимо уже сейчас пересмотреть учебные программы по всем ступеням образовательной системы, сделать доступными, общеупотребительными областные словари (словари народных говоров), создать разветвленную, доступную, справочную и экспертную систему по русскому языку - своеобразное «09», разработать квалификационные требования к владению русским языком для государственных служащих, для работников СМИ, составить частотные словари для различных категорий пользователей, разработать и законодательно закрепить меры ответственности за нарушения законодательства об использовании языков, дополнить новыми условиями процедуру выдачи лицензий на соответствующую деятельность в сферах образования, культуры, средств массовой информации, разработать, пересмотреть систему органов, структуру и механизм взаимодействия государственных, научных и общественных органов и организаций, ответственных за проведение языковой политики, и главное - решить вопросы финансирования в области использования языков народов РФ, отказавшись от упоминания в пояснительных записках к законопроектам о том, что «реализация закона не предусматривает особых статей расхода из государственного бюджета либо иных дополнительных финансовых источников». Решение реальных проблем использования русского языка как общегосударственного языка и языка-посредника на территории всей Российской Федерации, его охраны как национального достояния потребует со всей очевидностью соответствующих финансовых и материальных затрат.
В развитии всех национальных языков народов РФ гораздо больше сходных проблем, чем противоречий. Для русского языка, как и для всех остальных национальных языков народов РФ, реальная потребность заключается в том, чтобы сохранить и создать условия для развития литературного национального языка. Но это не столько проблема положения национального языка как государственного, сколько отношения к нему как культурному наследию и национальному достоянию. Следуя этому направлению в развитии законодательства об использовании языков народов РФ, становится возможным снять излишнюю напряжённость в национально-языковых и в целом в национальных отношениях. В сфере правового регулирования национально-языковых отношений задача охраны национальных языков как культурного достояния народов РФ должна стать первостепенной, ее решение является необходимым условием совершенствования законодательства об использовании национальных языков в сфере официального общения и русского языка как общегосударственного.
АВТОР: Доровских Е.М.