12.07.2011 3309

Демократическое законодательство в современной Испании (статья)

 

Переходный период характеризуется практически полной заменой законодательных нормативных актов и - прежде всего - Конституции, поскольку основной закон страны носит двоякий характер. С одной стороны, он является отражением той формы государства, которая существует. При анализе законодательства и особенно конституции, можно охарактеризовать государство как демократическое или недемократическое. С другой стороны, в конституцию обычно вносятся некие идеальные положения, которым теоретически должен соответствовать государственный строй, особенно если её формирование происходит не постепенно, в течение долгого времени, а принимается в соответствии уже существующим законодательством того же порядка, например, с международными актами, с зарубежными конституциями. С этой точки зрения любая конституция идеальна и не соответствует действительности. В процессе европейского объединения и сближения государств в рамках международной деятельности происходит стремление к некоему идеалу, при этом автоматически возникает необходимость унификации законодательных актов. Сегодня, когда понятие национального государства практически утратило свою ценность, уже не ставятся во главу угла те или иные особенности этих государств, даже напротив, эти особенности зачастую считаются противоречащими происходящим процессам. Поэтому, когда какое-то государство, характеризующееся как «государство догоняющего типа развития», осуществляет переход от недемократического типа государственно-правового режима к демократии, демократизирующаяся элита считает своим долгом принять основные положения, ложащиеся в основу конституций государств, ранее присоединившихся к процессу. Поэтому унификация конституционных положений происходит в основном добровольно, главным фактором является моральный.

С этой точки зрения, конституция Испании 1978 г. не является исключением, поэтому рассмотрение её положений важно потому, что они отражают сущность конкретной демократической государственной формы (считается, что принятие конституции является точкой, с которой начинается отсчёт демократического времени в стране).

Другой проблемой, которую можно охарактеризовать как технико-юридическая, становится задача совместного существования на некоем отрезке времени законодательства «недемократического» и «демократического». Конституция не является единственным регулятором порядка, правовых основ общественного и государственного строя, она лишь первый, «основной» закон среди нормативно-правовых актов, регулирующих само существование государства. Конституция содержит «высшие» нормы, но важна сама связь между ними и остальным законодательством, как существующим, так и существовавшим ранее, ведь «Конституция не может в силу своей ограниченности превратиться в некий всеобъемлющий свод норм».

Именно поэтому вопрос, поставленный юристами государств, подвергающимся глубоким преобразованиям в связи с переходом, не кажется уже столь простым: как относится предыдущее законодательство к новому, а также все вместе к Конституции государства. «Каким образом осуществляется включение Конституции в предконституционный порядок, то есть порядок, предшествующий моменту её вступления в силу, и который как таковой не исчезает при принятии новой Конституции, а остаётся, хотя бы затронутый и изменённый нормами, принятыми в соответствие с нынешней Конституцией. А она не рождается в правовом вакууме, но в пространстве, уже «занятом» бесчисленным множеством норм, оставшихся в наследство со времён, возможно, весьма отдалённых. Она имеет обратную силу («действует назад» - «1е afecta hacia atras») - в отношении противоречащих ей ранее действовавших норм и правил, и «действует вперёд» («1е afecta hacia adelante»), как только устанавливает (или, по меньшей мере, обусловливает) новые направления, окончательно определяемые при выработке и принятии новых норм». Когда в Испании встал вопрос о том, кто будет определять неконституционность норм предшествующего законодательства, то выбор пал на Конституционный Суд. Однако вскоре стало ясно, что каждый раз инициировать процедуру в этом органе нецелесообразно. Тогда законодатель пришёл к естественному решению: «обычный судья («el juez ordinario») может и должен считать, что с момента вступления в силу Конституции, вследствие общего принципа «Lex posterior derogat anteriori» доконституционное право, противоречащее конституционным нормам, должно было потерять свою силу и таким образом оказалось бы неприменимым. В этом случае не было бы необходимости объявлять упразднение доконституционного права специальной функцией Конституционного Суда, поскольку ясно, что нельзя объявить неконституционной несуществующую норму».

В современной России законодатель оказывает большое доверие правоприменителю, даже самому ординарному, делегируя ему право признавать норму неконституционной, если не существует нормативноправовой акт, напрямую отменяющий её, и только в случае нарушения прав индивида эта норма может быть признанной неконституционной в судебном порядке. Правда это не гарантирует других индивидов от нарушения их прав, поскольку судебный акт по законодательству РФ не обладает силой закона и не является основой для складывания прецедента, что заставляет обращаться правоприменителей в суд, пока по какой-либо причине не вступит в дело Верховный Суд или Высший арбитражный суд. Это может произойти в случае, если лицо, считающее, что его права были нарушены не только нормой, но и органами правосудия, не получит права подать жалобу в высшие суды РФ.

Новые конституции уделяют значительное внимание положениям о правах. Так Конституция Испании от 29 декабря 1978 г. достаточно детально регламентирует правовой статус человека и гражданина. Ему посвящен 1 раздел «О фундаментальных правах и обязанностях», наиболее обширный (более трети всего конституционного текста, 45 статей из общего числа 159), состоящий из 5 глав. При этом помимо Конституции права, свободы и обязанности граждан регулируются рядом органических и простых законов. Такое число норм, посвященных этому предмету, показывает значение, которое законодатели хотели придать институту прав и свобод.

Отдельно от всех стоит статья 10, которая представляет собой своего рода общее философское обоснование прав и свобод, которое базируется на естественной концепции их происхождения, причем «в Конституции принята ее широкая конструкция - все испанцы пользуются правами и свободами, закрепленными в Основном законе».

П.1 ст. 10 указывает, что «достоинство человека, неприкосновенные права, которые являются неотъемлемыми, свободное развитие личности, уважение к закону и правам других являются основой политического порядка и общественного мира». Таким образом, вокруг прав и свобод, как стержня, строится политическая и социальная организация Испании.

П.2 ст. 10 устанавливает, что «нормы, связанные с фундаментальными правами и свободами, признаваемыми Конституцией, толкуются в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека и международными договорами и соглашениями, по тем же самым вопросам, ратифицированными Испанией». Следовательно, основные права и обязанности должны соответствовать, помимо Всеобщей декларации прав и свобод 1948 г., Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах 1936 г., Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., а также иным многочисленным конвенциям и соглашениям, заключенным в рамках Совета Европы (например, Социальная Хартия Европы 1980 г.). И если ссылка на международные договоры и соглашения является обычным правилом, содержащимся в послевоенном конституционном законодательстве западноевропейских стран, то «упоминание о Всеобщей декларации прав человека 1948 г. весьма примечательно, поскольку этот акт является всего лишь резолюцией Генеральной ассамблеи ООН, не имеющей юридической силы. Такое упоминание, скорее, указывает на желание испанского законодателя подчеркнуть важность прав и свобод, опершись на авторитет Организации Объединенных Наций».

Демократическая государственная доктрина требует, чтобы отличительным признаком нового государственного механизма была возможность граждан объединяться, в том числе, с политическим целями. На волне демократизации в Испании перед принятием конституции был издан закон о политических партиях. Этот закон 1978г., «сжатый как по форме, так и по содержанию, служил изначально, чтобы установить простой порядок образования политических партий... Другие нормы ... являются производными от содержания самой Конституции или от таких норм, как, например, как парламентские регламенты или закон о выборах, которые конкретизируют их функцию и основную роль в нашей демократической системе; от последующих законодательных реформ...». Это послужило основанием для принятия нового, более полного закона, который учитывал бы современные требования «зрелой и стабильной демократии, в которой основная роль и конституционное значение партий только увеличиваются».

Вместе с тем многие исследователи обращают внимание на то, что практически декларация политических прав часто подменяет гарантии социальных прав. Нередко отмечается, что либеральная доктрина противоречит установкам социального государства, поэтому на практике государства стремятся к идеалу демократического социально направленного государства. Вместе с тем в пределах крупного государства трудно реализовать достижение таких задач. В этом случае в действие могут вступить нормы о разделении компетенции между центром и регионами, даже если формой государственного устройства является унитаризм. Можно ещё раз отметить, что Испания предоставляет регионам существенные полномочия, в том числе, в социальной сфере. На нормативном уровне этими правами широко пользуется, например, Страна Басков. Так после установления демократического государственно-правового режима в Статуте об автономии Страны Басков в ст. 10 было закреплено «сохранение Автономным сообществом Страны Басков исключительной компетенции в сфере социальной политики («1а asistencia social»)». Этот регион в полной мере пользуется предоставленными ему законодательными инструментами для установления ряда социальных норм. В регионе существует собственная Хартия о социальных правах, в которой большое внимание уделяется, в частности, реализации права граждан на труд, что в рамках Испании, где фиксируется один из самых высоких уровней безработицы в Европе, является феноменом, достойным упоминания. В тексте документа проводится взаимосвязь между занятостью человека и его включением в общество: существует и должно защищаться «право человека быть и чувствовать себя полезным обществу, в котором он живёт, вклад, который не может быть реализован, если рвётся связь между индивидом и трудом».

В Стране Басков существует также Закон о предотвращении исключения граждан из социальной жизни («La Ley contra la Exclusion Sociab), в котором проводится разница между бедностью как «трудностью или невозможностью доступа к благам (...) среднего уровня, необходимым для нормального существования в определённых общественных рамках» и исключением из социальной жизни, которое понимается шире, как «невозможность или неспособность осуществлять социальные права, особенно право на труд, но также на среднее и профессиональное образование («а la education, a la formaci6n»), на доступ к культуре, на здоровье, достойную жизнь, социальную помощь». В рамках этого закона устанавливается некий «минимальный доход» («el ingreso minimo de insertion))), который устанавливается, если лицо не получает иных пособий от правительства, например, пенсию по старости.

Конституция Испании также вводит на национальном уровне такой институт (не имеющий места в российской практике) как народную инициативу. П.З ст. 87 говорит о том, что для осуществления, народной законодательной инициативы требуется собрать не менее 500 тыс. заверенных подписей. Причем эта инициатива носит ограниченный характер: она «не может происходить по вопросам, свойственным органическим законам, вопросам налогообложения или международного характера, а также относящимся к праву помилования». Регламент Конгресса депутатов 1982 г. приравнивает законопроекты в порядке такой народной законодательной инициативы к законодательным предложениям, вносимым депутатами. В результате к ним применяются те же ограничения.

Конституция Испании многие статьи начинает словами «органы власти обеспечивают», что можно теоретически приравнять к материальным гарантиям осуществления данного права, которые берёт на себя государство. Есть подобные формулировки и в Конституции РФ, но, видимо, в связи с тем положением, которое сложилось в стране, государство не решилось взять на себя все гарантии по обеспечению прав и свобод граждан.

Закреплённая в Конституции Испании структура государственных органов относительно проста. Она построена, как и положено демократической конституции, основанной на общепризнанных положениях Конституции, на принципе разделения властей. П.З ст.1 провозглашает Испанию парламентской монархией. Полномочия главы государства принадлежат Королю. Законодательная власть принадлежит Генеральным Кортесам, исполнительная власть - Правительству, судебная власть является основой организации и деятельности независимых судов. Конституционный трибунал (суд) является органом конституционной юстиции.

Особенность формы государства Испании - установленная Конституцией форма правления - парламентская монархия. Естественно, что при написании Конституции не мог не возникнуть вопрос о целесообразности введения монархии для Испании; этот вопрос был предметом многочисленных дебатов. Большинство политических партий выступало за учреждение этого института. Только ИРСП и её союзники, в частности, социалисты Каталонии, требовали введения республиканской формы правления. По их мнению, должна была быть восстановлена именно эта форма правления, и их аргумент был прост: это будет соответствовать принципам исторической справедливости, ведь именно республика была уничтожена гражданской войной и франкизмом. При анализе формальных положений Конституции выходило, что невыборная монархия противоречит провозглашенным принципам национального суверенитета и демократии. Против учреждения монархии был использован и тот аргумент, что пост монарха был утвержден Франко. Но за парламентскую монархию выступило большинство, включая коммунистов. Основным их аргументом было то, что монархическая форма правления традиционна для испанской формы государственности. За исключением некоторых заимствований из скандинавской юридической практики и попытки привести в соответствие старые нормы и современное положение, многие нормы, посвященные монархии в Испании, являются традиционными (почти такими же, как содержащиеся, например, в Основном законе 1937г.).

Кроме того, утверждали сторонники монархии, существование последней не противоречит принципам демократии и принципу национального суверенитета, и лучшим тому подтверждением является практика ряда западноевропейских стран, в которых наиболее развитый демократизм существует при очень «старых» монархиях. Не все соглашаются с подобными утверждениями. В частности, можно отметить, что «в статусе главы испанского государства две старые монархические традиции не были приведены в соответствие с другими положениями Основного закона. Во-первых, ст.57 п.1 при наследовании престола отдает предпочтение мужчине перед женщиной, что противоречит принципу равенства испанских граждан по признаку пола (ст. 14). Во-вторых, п.4 этой же статьи лишает наследования короны имеющих на это право лиц и их наследников, если эти лица вступят в брак без разрешения Короля и Кортесов. Это положение противоречит провозглашённому в ст.32 праву свободного и равноправного бракосочетания». Но самым главным было то, что на референдуме по закону о политической реформе, и на выборах Кортесов 1977г. большинство избирателей благоприятно относились к монархии, естественно, к монархии нового типа, а не к традиционной. Именно такую форму монархии при принятии Конституции одобрил испанский народ. Помимо этого нельзя было не учитывать ту роль, которую в то время сыграл испанский король Хуан Карлос I. Сразу же после падения франкистской диктатуры именно он встал во главе радикальных преобразований, при этом он «решил по собственной инициативе ограничить свои полномочия рамками чётких правовых норм, добиться, чтобы система управления государством безоговорочно стояла на службе закона, а не наоборот». «Степень реального влияния Короля Хуана Карлоса, входящего в число наиболее просвещённых монархов современности, на общественную и политическую жизнь Испании значительно возросла после февраля 1981г. Выполняя конституционные функции Верховного главнокомандующего, король остановил попытку военного переворота, доказав нации, что обладает необходимыми и достаточными средствами быть гарантом стабильности и единства государства».

Совершенно новым в конституционной практике Испании явился такой институт, как Защитник народа, прообразом которого является омбудсман, появившийся впервые в скандинавских странах и существующий ныне во многих странах. Появился такой институт в России - уполномоченный по правам человека, и деятельность и целесообразность этого органа на сегодняшний день является достаточно спорной. Так, например, было прокомментировано это событие в испанской прессе: «Но откуда взялась эта блестящая идея? Почему наш народ, никогда не имевший специального защитника, вдруг нуждается в нем теперь, когда он как никогда ранее должен быть защищен классическими институтами...? Нет ли определенного противоречия (или дублирования) между независимостью юстиции, которой мы столь кичимся и о которой столько рассуждаем именно в эти дни, и народным защитником?» С другой стороны, этот институт призван подчеркнуть наличие в государстве демократического государственно-правового режима, соответствующего демократической форме государства. Эта форма закрепляется не только в ст.1, но и в преамбуле, по которой, в частности предполагается «установить передовое демократическое общество».

При разработке новой Конституции сразу после падения недемократического государства законодателей не мог не заботить также вопрос о статусе территорий, входящих в состав государства, то есть о форме государственного устройства.

Дело в том, что во время диктатуры регионы теряют свою самостоятельность в силу необходимости унификации. То же самое можно наблюдать в процессе глобализации. Для того чтобы подчинить некие территории, привязать их к единому центру необходимо, по меньшей мере, лишить их возможности самостоятельно без указаний «сверху» решать свои внутренние дела. В этом смысле диктаторы действовали более грубо, потому что у них были ограниченные ресурсы и запасы времени. Кроме того, их государства были окружены враждебно настроенными соседями, которые по многим причинам не хотели иметь рядом государство с подобным режимом.

Испанские законодатели нашли приемлемую модель, находящуюся между унитарным централизмом и федерацией - асимметричное «государство автономий», которое, как писал крупный политический деятель, профессор Энрике Тьерно Гальван, «остаётся унитарным: один суверенитет, хотя он и не является безусловным... Автономия же - это средство защиты различий, плюрализма и участия». Это была достаточно удачная форма, сочетающая в себе наличие сильного центра и самоуправляющихся регионов.

При этом асимметрия такой унитарной по сути модели заключалась в том, что две статьи Конституции предусмотрели два порядка получения автономии различными регионами. В соответствии со ст. 151 было возможно получить более широкую автономию и быстрее, чем в порядке, предусмотренном ст. 143. Это было что-то вроде компромисса с такими территориями как Каталония и Страна Басков. Другие же регионы могли бы получить такие же права лишь по прошествии 5 лет (п.2 ст. 148), то есть в результате «постепенного перехода» к высшим ступеням автономии.

В результате местного волеизъявления Испания оказалась разделённой на 17 автономных регионов, причём «в процессе автономизации не было учреждено ни одного нового региона, ни одной новой структуры, хотя и были отдельные претензии и споры. Были признаны уже сложившиеся территории и границы, особые права и даже привилегии». При этом более высоких полномочий добились не два и не три региона, как то подразумевалось законодателями, а семь. Это, естественно, три «исторические народности» - Страна Басков, Каталония и Галисия. Кроме того, такую привилегию получили островные территории Испании -Канарские острова, а также Валенсия, воспользовавшиеся п.2 ст. 150 Конституции, которая устанавливает возможность делегирования государством автономным сообществам дополнительных полномочий. Помимо этого активизировалась Андалусия, которая решила достигнуть наивысшего уровня полномочий, преодолевая трудности, предусмотренные ст. 151, предназначавшейся по проекту для Галисии, Каталонии и Басконии. А также это была Наварра, которая добилась статуса автономии, воспользовавшись Первым дополнительным положением Конституции. Надо сказать, что это Первое дополнительное положение интересно само по себе по нескольким причинам. Как отмечает профессор Мануэль Гарсиа Альварес, «это Положение, явившееся предметом горячих споров в процессе работы над Конституцией, было задумано для удовлетворения требований, прежде всего таких областей как Страна басков и Наварра», чем, собственно, Наварра и воспользовалась, несмотря на то, что Положение это нельзя назвать юридическим в строгом смысле этого слова. Гласит это Положение следующее: «Конституция покровительствует и оказывает уважение территориям, обладающим историческими привилегиями («los territorios forales»). Общее современное положение таких территорий определяется, в свою очередь, в рамках Конституции и Статутов об автономии». М.Гарсиа Альварес отмечает, что «само содержание Положения неясно: речь идет об исторических правах, а ссылка на историю вряд ли содержится в других конституциях. Более того, это не строго юридическая формула, а потому она может представлять опасность произвольного ее толкования». Тем не менее, Наварра предпочла воспользоваться именно Первым дополнительным положением, а не Четвёртым переходным положением, предусматривающим возможность «её включения в Баскский Генеральный совет или распространения на нее режима Баскской автономии».

Остальные 10 автономных образований решили использовать медленный путь, определённый в ст. 143, который первоначально позволил им приобрести более низкий уровень полномочий, а затем, по истечении 5 лет после опубликования их уставов, все они получили приблизительно тот же самый набор полномочий, что и первые семь.

Важным является то положение, что Конституция не закрепляет однозначно спектр и уровень полномочий автономных образований. С одной стороны, это определялось уже самим порядком образования автономных сообществ (по ст. 143 или по ст. 151). С другой стороны, Конституция закрепляет два перечня полномочий: в ст. 148 те полномочия, которые могут (по конституционному определению) относиться к ведению автономных сообществ, в ст. 149 те полномочия, которые относятся к исключительному ведению государства. При этом многие из положений ст. 149 сопровождаются оговорками, типа «без ущерба для полномочий автономных сообществ...», «за исключением тех полномочий, что будут переданы автономным сообществам...» и т.п. В свою очередь полномочия автономных сообществ, закреплённые в ст. 148 не носят обязательного характера, их можно включать в Статуты полностью или частично, реализуя тем самым своё право на самостоятельное волеизъявление. При этом п.3 ст. 149 предусматривает следующее правило: «Предметы, специально не отнесенные настоящей Конституцией к ведению государства, могут быть переданы автономным сообществам в соответствии с их статутами». При этом оговаривается, что «компетенция по вопросам, которые не включены в Статуты об автономии, передаётся государству», то есть, установлено, что каждая автономия берет на себя лишь те обязательства, которые имеет возможность выполнить, если обладает для этого достаточными ресурсами. Если же есть основания предполагать, что обязательства не будут выполнены, то органы управления сообщества добровольно отказываются от данных полномочий без ущерба для развития своей территории, поскольку эту компетенцию на территории данного сообщества автоматически приобретает государство.

В любом случае государство, помимо исключительных полномочий, перечисленных в п.1 ст. 149, считает «долгом и особой компетенцией» развитие культуры вне зависимости и от полномочий, которыми могут обладать в этой сфере автономные сообщества (ст. 149 п.2). Ст. 150 устанавливает важные принципы в развитие положений ст. 148 и 149. Прежде всего, установлено, что Генеральные Кортесы по предметам государственного ведения могут устанавливать так называемые «рамочные законы», т.е. такие, которые конкретизируются самими сообществами. Это, по сути, представляет собой разрешение автономиям принимать свои законодательные акты по вопросам государственного ведения, но в рамках определённых государством принципов. При этом Кортесы устанавливают контроль над такими законодательными актами сообществ (ст. 150 п.1).

Для того чтобы установить соотношение между законодательными актами государства и сообществ, в Конституции (ст. 149 п.3) было выделено следующее: «Компетенция по вопросам, решение которых не взято на себя Статутами об автономии, принадлежит государству, чьи нормы преобладают в случае конфликта над нормами Автономных сообществ во всех случаях, которые не относятся к исключительной компетенции последних. Право государства в любом случае дополняет право Автономных сообществ». При этом государство обеспечивает соблюдение общих интересов и оставляет за собой право в случае противоречия государственным интересам использовать определённые инструменты давления, закреплённые в Конституции. Таким образом в Конституции закрепляется современная демократическая форма государства Испании. Вопросы прав, предоставляемых автономиям, рассматриваются даже на уровне европейского законодательства, что подчёркивает важность данной проблемы. Как подчёркивается в резолюции государственного секретариата Испании, «процесс включения автономных сообществ в общеевропейские дела («los asuntos comunitarios europeos») последовательно развивается с момента учреждения в 1989г. Конференции по делам европейских сообществ. Развитие этого процесса в свою очередь соответствует процессу европейской интеграции, поскольку в этот период произошло существенное расширение компетенции европейского сообщества и числа членов Европейского союза».

 

АВТОР: Калинина Е.Ю.