14.08.2011 16090

Понятие и виды институтов прямой демократии (статья)

 

Прямая демократии как относительно самостоятельное правовое явление в отечественной юридической науке начало глубоко изучаться с 1960-х гг. До этого времени в литературе общепринятой была точка зрения, что главной формой осуществления социалистического народовластия являлась представительная форма демократии. Именно она находилась в центре внимания советских правоведов, которые трактовали прямую демократию как сопутствующую и дополняющую её. С начала 1960-х гг. это положение стало подвергаться резкой критике. Дихотомия «представительная демократия - непосредственная демократия» стала являться стержнем проводимых советскими учеными исследований.

В 1963 г. в редакции журнала «Проблемы мира и социализма» состоялся обмен мнениями на тему «Коммунисты и демократия», конечный вывод которого гласил: «Опыт развития социалистической демократии за последние годы подтвердил, что социализм позволяет сочетать представительную и непосредственную демократию». Тогда же были предприняты попытки определить содержание категориального аппарата прямой демократии.

В качестве названия данной сферы народовластия советские ученые использовали термины «прямая демократия» и «непосредственная демократия». В своих работах эти понятия они рассматривали как синонимы друг другу.

Этот подход господствует и в ряде современных исследований, авторы которых считают эти понятия совпадающими по содержанию.

В отечественной науке можно выделить два подхода к определению понятия «прямая демократия». При первом подходе содержание определения «прямая демократия» ограничивается констатацией наличия факта прямого волеизъявления граждан при выработке и принятии государственных решений -краткое определение. При втором дается развернутое толкование прямой демократии.

Ученые, рассматривающие прямую демократию в русле развернутого толкования, не ограничивались только констатацией факта прямого волеизъявления. В определениях находил отражение ряд институтов прямой демократии. Так, Н.П. Фарберов считал, что под непосредственной демократией понимается не только прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, но также «их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля». При этом, как видно, некоторые общественные дела (народный контроль) рассматриваются в качестве составных элементов государственной деятельности. Считалось также, что раз советское государство являлось собственником средств производства, то и отношения прямого народовластия следовало связывать с участием трудового коллектива в управлении предприятием, работе на нем, в частности, с проведением коммунистических субботников. Мы считаем, поскольку многие виды отношений, определяющих содержание понятия непосредственной демократии в определениях этой группы в настоящее время не входят в предмет конституционного права, их следует признать устаревшими.

На наш взгляд, определения первой группы заслуживают особого внимания и в настоящее время. Они, несмотря на определённую скудость содержательной стороны и сужение рамок прямого народовластия (нельзя ограничиваться указанием только на волеизъявление граждан при принятии различных решений) более адекватны требованиям современной правовой системы. В связи со сказанным заслуживает внимания позиция Котока В.Ф., понимавшего под непосредственной демократией инициативу и самодеятельность народных масс в управлении государством, их прямое волеизъявление при выработке и принятии государственных решений.

М.Ф. Чудаков, рассматривая прямую демократию в СССР, считал, что ею являются общественные отношения, в рамках которых осуществляется широкий комплекс способов участия граждан в управлении делами государства и общества. В результате воля гражданина (коллектива) непосредственно, то есть «без обязательной помощи избранных (назначенных) в государственные органы представителей влияет на формирование государственной политики, на ее проведение в жизнь» Она же, по мнению М.Ф. Чудакова, формирует представительскую систему и оказывает решающее воздействие на её функционирование.

Одной из основных функций прямой демократии М.Ф. Чудаков считал формирование представительных органов государственной власти. И такой подход укладывался в рамки господствовавшей в советской науке традиции рассматривать представительную демократию как основную среди форм управления государством, а все остальные формы воздействия граждан на принятие различных решений - направленными на её реализацию.

Принятие на всероссийском референдуме первой постсоветской Конституции Российской Федерации повысило актуальность изучения проблем прямой демократии в отечественной правовой системе. Появился ряд работ, рассматривающих роль прямого участия граждан в управлении государством. Ученые формулируют новые, свободные от воздействия идеологии определения непосредственной демократии.

Изменились сами подходы к содержанию понятия «прямая демократия». За его рамки выводятся отношения, связанные с формами участия работников в управлении предприятием (народный контроль, коммунистические субботники, собрания трудовых коллективов и т.п.). Ряд авторов стал рассматривать прямую демократии как участие граждан в решении государственных дел. Другие ученые говорят о возможности граждан через институты непосредственной демократии принимать участие в решении не только государственных вопросов, но и общественно-значимых проблем. Но в отличие от прежних определений к общественным делам ученые относят теперь вопросы, решаемые на уровне местного самоуправления.

В ряде работ отмечается, что в целом прямая демократия представляет собой особую форму осуществления власти народа непосредственно самим народом. И.А. Старостина уточняет, что под непосредственной демократией понимают прямое осуществление государственной власти её носителями посредством реализации политических прав и свобод.

Центральное место в содержании большинства определений прямой демократии отводится характеру принимаемых гражданами в ходе прямого волеизъявления решений. В.В. Комарова под непосредственной демократией понимает общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственного властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении. Однако Л.А. Нудненко подвергает это определение критике. По её мнению, нельзя рассматривать в качестве признака, характеризующего непосредственную демократию, всеобщее, общеобязательное исполнение непосредственного властного волеизъявления субъекта государственной власти. Ведь многие институты народовластия, которые Л.А. Нудненко относит к прямой демократии (обсуждения нормативных актов, обращения, митинги, уличные шествия, демонстрации), имеют консультативный, а не императивный характер.

Но точка зрения Л.А. Нудненко не получила распространение в правовой литературе. В среде российских ученых общепринятой становится точка зрения, что принудительно-волевой характер является одной из важных черт институтов прямой демократии: публично-властные решения, принятые гражданами, подлежат всеобщему исполнению без дополнительного утверждения.

Императивный характер институтов прямой демократии находит подтверждение и в теоретических аспектах властного волеизъявления. Исходным началом публичного права является порядок «власти - подчинения». Это такой порядок, «в соответствии с которым лица, обладающие властью, вправе односторонне и непосредственно, в принципе без каких-либо дополнительных решений иных инстанций определять поведение других лиц (подвластных, подданных), и сообразно этому вся система властно-принудительных учреждений обязана силой принуждения обеспечивать полную и точную реализацию приказов и команд власти, а «все другие» лица безусловно им подчиняться». Отсюда вытекает то, что решения, принимаемые гражданами как субъектами власти посредством действия - прямого волеизъявления, являются обязательными для исполнения и не подлежат дополнительному утверждению.

Исходя из парадигмы настоящего исследования, вполне оправданным представляется первый подход к определению прямой демократии. Проведя анализ существующих в современной юридической науке определений, В.Н. Руденко предложил понимать под прямой демократией способ осуществления публичной власти непосредственно самим народом путём принятия им публично властных решений. По нашему мнению, в данном определении нашли отражения положения, являющиеся исходными для всех существующих определений прямой демократии. Это определение достаточно адекватно современной отечественной правовой системе, хотя в нём и не находит отражение императивный характер институтов прямой демократии, и даёт возможность, учитывая хронологические рамки исследования, комплексного рассмотрения развития институтов прямой демократии в 30-е гг. XX в.

Другой проблемой теории прямой демократии является вопрос определения её институтов, выделения их типологии. В настоящее время в отечественной правовой науке предпринимаются попытки изменить, усовершенствовать методологию исследования институтов прямой демократии. Вместе с В.Н. Руденко, мы считаем, что одна из наиболее удачных попыток определения институтов непосредственной демократии принадлежит В.В. Комаровой, которая в своей монографии исследовала «формы», а фактически институты, прямой демократии. Анализируя множество существующих на сегодняшний день мнений, автор приходит к выводу, что «формами (институтами - М.А.) прямой демократии являются только те её проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти - народа».

Вопрос выделения институтов прямой демократии довольно глубоко разрабатывался как в советской, так и в постсоветской юридической науке. Но единой точки зрения, на то что относить к числу институтов прямой демократии, нет. Советские правоведы исходили из того, что социалистический строй расширил материальное содержание прямого народовластия, оно стало носить более качественный характер. Они считали жизнь людей в свободном советском обществе неизмеримо более яркой и богатой, чем её отражение в праве. Ученые полагали, что в отличие от других правовых систем «для советской демократии характерны не только государственно-правовые формы, но и формы общественной самодеятельности и общественного самоуправления, которые в большинстве случаев не могут быть втиснуты в правовые рамки».

В ходе проводимых исследований к институтам прямой демократии советские ученые относили все институты, обеспечивающие участие граждан в управлении государством, не входящие в систему представительной демократии. Основным критерием отнесения того или иного института народовластия к институтам прямой демократии, таким образом, являлся способ участия граждан в управлении государством и обществом: либо граждане участвуют лично, прямо, непосредственно, либо делают это через избираемых ими представителей.

В связи с этим к институтам прямой демократии, наряду с общепризнанными институтами (референдум, общие собрания, выборы и др.), относились социалистическая революция, деятельность коммунистической партии. Но при этом отмечалось, что все граждане сразу и постоянно в осуществлении народовластия участвовать не могут. Необходимо лишь, чтобы каждое звено управленческого процесса было подконтрольно народу и каждый гражданин привлекался к той или иной форме демократического контроля. Фактически же признание невозможным одновременного участия всех граждан в управлении государством ограничивало роль народных масс как субъекта непосредственной демократии. Данный тезис признавал справедливым отстранение некоторых групп людей, социальных слоев от участия в прямом правлении.

На основании этого в советской науке выделялись следующие институты непосредственной демократии: референдум, выборы, отзыв депутатов, решения избирателей по отчетам Советов и должностных лиц, решения сельских сходов, обсуждение законопроектов и проектов решений, съезды и совещания трудящихся, общественные организации.

Государственная собственность на средства производства позволяла отнести к институтам непосредственной демократии участие в социалистическом соревновании, в коммунистических субботниках, подачу рационализаторских предложений, народный контроль.

В.Т. Кабышев к институтам прямого народовластия, объективно требующим конституционного регулирования, относил наказы избирателей депутатам и Совету, отзыв депутата Совета, деятельность общественных организаций как субъекта народовластия, общие собрания граждан. Все эти институты прямого волеизъявления были зафиксированы в советском законодательстве и, вместе с референдумом, выборами и народным контролем, считались основными институтами в советском прямом народовластии.

Иногда в число институтов прямой демократии включали совещания, товарищеские суды, уличные, домовые, квартальные, родительские комитеты, женские советы и др. Но подобные попытки расширительного толкования понятия институтов прямой демократии подвергались критике ряда советских ученых. Например, М.И. Кукушкин говорил, что непосредственное волеизъявление граждан направлено здесь только на образование перечисленных органов, в то время как в решение общественных и государственных дел участвуют избранные в эти органы представители.

На современном этапе развития российской правовой науки на первый план выдвигаются проблемы взаимоотношения государства и гражданского общества. В связи с этим огромное значение приобретает вопрос о системе институтов прямой демократии, а именно: «какие формы народовластия относятся к ним?».

Анализ современных работ, посвященных институтам прямой демократии, свидетельствует о неоправданно расширительном толковании понятия «институт прямой демократии». Отсутствуют четкие критерии, на основании которых ту или иную форму народовластия следует рассматривать как институт прямой демократии. Одни ученые относят к числу институтов прямой демократии выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя. Другие включают в систему прямой демократии выборы, референдумы, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту жительства, опросы населения. Отсутствие единого подхода к определению институтов прямой демократии является следствием того, что большинство исследователей исходят из прежней методологической установки, согласно которой все граждане активно участвуют в управлении обществом и государством: все институты, не относящиеся к представительной демократии, относятся к институтам прямой демократии.

Большинство современных авторов смешивают неоднородные по своему содержанию институты: в одну группу оказались объединены институты, регулирующие принятие гражданами публично-властных решений, и институты, не связанные с принятием самими гражданами властных решений. Такие институты, как митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, деятельность политических партий можно рассматривать в качестве средств диалога между властью и гражданами, целью которого является сопоставление воли народа и формируемого им органа. Институт обращений граждан в органы публичной власти рассматривается в качестве института так называемого гражданского лоббизма; деятельность общественных объединений - в качестве института социального взаимодействия и социального партнерства, деятельность политических партий, выступления граждан - в качестве институтов функционального представительства интересов. Эти институты хотя и институционализируют непосредственное властное волеизъявление граждан, но это волеизъявление не подлежит обязательному исполнению.

Исходя из обозначенного выше подхода об общеобязательности исполнения принятых гражданами публично-властных решений к институтам прямой демократии можно отнести референдум, народную правотворческую инициативу, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц.

Но применительно к проблеме развития институтов прямой демократии подход об общеобязательности исполнения принятых гражданами публично-властных решений нельзя считать полностью оправданным. В связи с неразвитостью конституционных механизмов прямого народовластия как в советском праве, так и в современной российской правовой системе необходим комплексный подход к изучению развития прямой демократии в России: в её систему нужно включать не только референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, отзыв депутатов, но и иные правовые институты (например, всенародное обсуждение), не являющиеся по своему характеру императивными, относимые отечественными учеными к институтам прямой демократии во второй половине XX в.

Исследуя роль институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, Л.А. Нудненко поставила также вопрос об их классификации. И хотя эта идея не нова: в исследованиях советских ученых такая классификация уже проводилась, тем не менее именно Л.А. Нудненко, используя современную правовую базу, смогла наиболее полно показать систему институтов непосредственной демократии в постсоветской России. О важном значении типологизации институтов прямой демократии ведется речь и в исследовании В.Н. Руденко. Он отмечает, что типологизация институтов прямой демократии позволяет рассмотреть их систему, а также обозначить основные подходы к их содержательному анализу.

Классификация институтов прямого волеизъявления позволяет определить существующую в праве систему прямой демократии и более чётко выделить этапы её развития. Она может быть проведена по различным основаниям: территории действия, кругу субъектов непосредственной демократии и рассматриваемых вопросов, регулярности применения ее институтов, характеру и степени связей их с представительной демократией и т.п.

 

АВТОР: Макарцев А.А.