15.08.2011 3937

Принятие уставов сельскохозяйственных артелей на колхозных собраниях (статья)

 

Одобрение рядовыми колхозниками уставов сельскохозяйственных артелей, принятых на основе Примерного устава, осуществлялось на общих колхозных собраниях. В колхозах проведение собраний регулировалось нормами уставов сельскохозяйственных артелей, принятых на основе Примерного устава сельскохозяйственной артели 1930 г. В соответствии с ним общее собрание являлось высшим органом управления артели, на котором могли присутствовать только её члены. Решения собрания принимались простым большинством присутствующих членов артели. При этом должно было присутствовать не менее половины членов артели.

Формирование собраний на основе производственного принципа объяснялось советским руководством необходимостью сбора всех членов артели вместе. Но можно полагать, что это не являлось основной причиной. Производственный принцип формирования собраний позволил создать систему двойного контроля за принятием решения на собраниях: организаторы собрания, с одной стороны, и колхозные руководители, - с другой.

В инструкциях крайкома ВКП (б), регулировавших процедуру выработки и обсуждения окончательного варианта нормативного акта, отмечалось, что в задачи агитаторов, руководства артели входило привлечение к участию в колхозных собраниях максимального количества членов артели. Необходимо было организовать поступление большого числа поправок. Категорическое требование краевого руководства заключалось в обсуждении каждого пункта данного нормативного акта, а «не простой зачитки».

Особо выделялась необходимость выступлений рядовых колхозников. Признавалась возможность использования иных форм организационной работы с крестьянами: митинги, издание колхозных газет, беседы с отдельными бригадами. Ход собрания фиксировался в протоколе заседания, где записывались время проведения, состав, все выступления и вопросы. Позднее протокол передавали райкому ВКП (б).

Проработка текста Устава в большинстве колхозов края проходила в форме ознакомления крестьян с его текстом и с решениями Всесоюзного съезда колхозников-ударников. Документ рассматривался на собрании бригад, на общих собраниях колхозников, которые создавали комиссии из членов артели для сбора предложений. В Сафоновском, Соколовском и Каргатском районах применяли опыт работы городских партийных организаций, который заключался в организации вечеринок на квартирах колхозников. Так, в колхозе им. Калинина на другой день после обсуждения Устава на общем собрании колхозников был организован семейный вечер в доме колхозника-ударника, куда были приглашены все члены артели. На этой вечеринке присутствовал делегат Всесоюзного съезда колхозников-ударников Козин, который показывал фотографии, на которых делегация ЗСК запечатлена вместе с И.В. Сталиным, М.И. Калининым, делился своими впечатлениями о поездке в Москву. Обычно подобные вечера заканчивались песнями и играми. Ответственное отношение колхозных руководителей к процессу обсуждения приносило эффективные результаты. Вскоре в этих колхозах новые уставы были приняты и начали действовать.

Несмотря на инструкции партийных органов, ряд местных руководителей относился к выполнению задачи проработки нового Устава формально, как к очередной государственной кампании. Так, в Покровском, Мезенцевском, Тюменцевском районах ограничились рассмотрением Устава на бригадных собраниях, решения которых записывались как общеколхозные. Во многих колхозах решения общего собрания заранее составлялись на заседаниях правления и предлагались колхозникам лишь на утверждение. На собраниях обычно отсутствовало квалифицированное большинство членов артели (75 %). Бывали случаи, когда председатели намеренно нарушали инструкции. Так, главы правления колхозов «13 лет Октября» Чумюкин, «им. Яковлева» Шихов заявили, что они считают вполне законными такие собрания, когда присутствуют от каждого двора по одному человеку.

Во многих колхозах нарушалась процедура и форма проведения колхозных собраний. Собрания из-за отсутствия подходящих помещений проходили скученно, не хватало стульев и скамеек. Протоколы, в том случае, если они существовали, велись неряшливо, «подсчет голосов шел на глазок», предложения не записывались. Основным докладчиком по всем вопросам был председатель колхоза, который к заседаниям никогда не готовился.' Плохая организация обсуждения правового акта и как следствие, пассивность крестьян приводили к применению методов принятия уставов, которые сводили на нет диспозитивный характер норм: снижению размеров приусадебного земельного участка до 0,25 га, уменьшению числа поголовья скота в личном пользовании.

В некоторых колхозах края крестьяне, зная, что данный документ регулирует наиболее важные стороны их жизни, подошли к обсуждению и принятию Устав заинтересованно и творчески. Так, в колхозе «14 лет Октября» Ояшинского района после принятия устава этого колхоза оказался исключенным пункт 18, где говорилось о сохранении колхозной и государственной собственности. Во многие колхозные уставы была введена норма о бесплатном использовании колхозных лошадей. В коммуне «Мирный пахарь» по пункту 15 отметили, что «работа в артели выполняется колхозником согласно убеждению о сознательности, честно, без доведения до него сдельщины или норм выработки. Установление норм и учета выработки является личным делом члена артели». Общее собрание артели «17 лет РККА» решило увеличить число находящихся в личном пользовании коров с 2-3 до 5 голов.

В отличие от тех артелей, где принятие устава проводилось административными методами, в таких колхозах протоколы собраний содержат интересную информацию о реакции крестьян на новое начинание правительства. Колхозники артели «им. Сталина» заявили на собрании: «Говори, не говори, а все равно по-нашему не будет, лучше совсем ничего не говорить. Врагов меньше будет». Старый колхозник артели «им. Молотова», бывший партизан Захаров сказал: «Зачем нам устав? Лучше бы Сталин отменил бы колхозы насовсем. Мы бы его тогда бы расцеловали». Колхозник из артели «им. Ленина» заявил, что «все равно все они работают на дядю». Недостаточная квалификация инструкторов приводила к тому, что процесс обсуждения устава выходил за рамки, намеченные вышестоящими органами, и в правовые акты добавлялись «антисоветские нормы».

В результате в июле 1935 г. крайком ВКП (б) отменил регистрацию всех принятых уставов в ЗСК и продлил срок их обсуждения. Одновременно с этим краевые органы государственной и партийной власти приняли ряд актов, более строго регламентирующих процедуру принятия устава.

С середины 1935 г. можно говорить о начале второго периода в процессе проработки уставов в ЗСК. Усилия краевых органов были направлены на недопущение введения в наиболее важные статьи устава норм «антисоветского характера». В августе 1935 г. крайком ВКП (б) и крайисполком СЗК принимают Постановление о мероприятиях по выработке, обсуждению и принятию колхозами уставов сельскохозяйственных артелей по ЗСК. По данному документу районы ЗСК делились на три группы. Для каждой из них прописывались более конкретные, чем в уставе, нормы земельных участков и количества скота в личном пользовании. Этот акт, с одной стороны, уменьшал диспозитивный характер норм устава, с другой - вступал в коллизию с ним. Пункт 2 главы II Примерного устава говорит о том, что размеры приусадебной земли, находящейся в личном пользовании колхозного двора, устанавливаются народными комиссариатами земледелия союзных республик на основе указаний Народного Комиссариата земледелия Союза ССР. В замысел авторов Примерного устава не входила конкретизация норм данного акта партийными комитетами краев СССР.

Нормотворческая деятельность региональных органов привела к возникновению коллизии между нормами Примерного устава и актом крайкома ВКП (б) и крайисполкома ЗСК. Несмотря на это, постановление не было отменено и стало претворяться в жизнь. Причиной этого являются как требования вышестоящего руководства принять устав, так и советская правовая традиция, когда подзаконные акты обладали в реальных правоотношениях большей значимостью, чем законы.

Во избежание ошибок, допущенных райисполкомами при регистрации уставов, краевым руководством была утверждена процедура обсуждения и принятия устава, отход от которой строго карался. Постановление еще раз подчеркивало, что основной формой принятия устава сельскохозяйственной артели в колхозах края являлось общее собрание членов артели. На нем должен был присутствовать член президиума РИКа, на которого ложилась ответственность за соблюдение установленной органами государственной власти процедуры проведения собраний. Далее акт отсылался в райком, где в первую очередь рассматривался секретарем и заведующим городским земельным отделом.

Регистрация проходила на заседании райисполкома, где были обязаны присутствовать председатель сельскохозяйственной артели и председатель соответствующего сельсовета, которые после одобрения устава докладывали о соблюдении процедуры его обсуждения и принятия. Президиуму райисполкома строго запрещалось вносить в принятый колхозниками акт поправки, без одобрения их на общеколхозном собрании. К регистрации не допускались неправильно оформленные документы, а также те, в которых отсутствовали поправки. Устав, не прошедший регистрацию в силу имеющихся недостатков, возвращался в артель на вторичное рассмотрение на колхозном собрании. После вынесения постановления президиума райисполкома о регистрации устав вместе с внесенными поправками перепечатывался на машинке или переписывался от руки в двух экземплярах. После оформления устава подлинник передавался председателю колхоза. Ответственность за правильное хранение зарегистрированных актов ложилась на заведующего районным земельным отделом.

В архивах, как в центральных, так и региональных, к сожалению, отсутствует информация о времени завершения в ЗСК регистрации уставов сельскохозяйственных артелей. Но в целом по СССР к концу 1935 г. свои уставы зарегистрировали 55 % колхозов, а в отдельных районах более 90 %. В подавляющем большинстве районов регистрация была полностью завершена к лету 1936 г. Из 184716 колхозов РСФСР новые уставы сельскохозяйственной артели к 20 июля 1936 г. приняли 172695 колхозов, или 93 %. К концу 1936 г. регистрация уставов была завершена на всей территории СССР, в том числе и в Западной Сибири.

Строго регламентированная процедура принятия устава вызывала и более частые проверки реализации его норм. Советскому руководству необходима была информации о результатах кампании по принятию крестьянами нового устава сельскохозяйственной артели. Обычным временем проверки были месяцы подготовки и окончания сельскохозяйственных кампаний. Они проводились в двух формах. Часто на имя председателя райкома приходила телеграмма с указанием проверить два любых колхоза на правильность процедуры принятия правового акта и его реализацию. После завершения проверки в Новосибирск отсылался отчет. Реже в районы с целью проверки выезжал представитель краевого руководства. Проверяющий должен был просмотреть документы, связанные с обсуждением и принятием устава: протоколы собраний, подлинник зарегистрированного акта. Проверка отчетности артели и беседы с колхозниками позволяли оценить эффективность действия устава.

Среди нарушений устава самыми распространенными были неправильное, хаотичное начисление трудодней, грубые недочеты, касающиеся скота в ЛПХ, размеров земельных участков.' Многие председатели не знали устава по причине того, что «руки не дошли его прочитать» и продолжали широко применять административные методы управления. Несоблюдение прав колхозников председателями артелей проявлялось в форме нарушения последними процедуры исключения из колхозов, увеличения рабочего дня, отказе в начислении беременным женщинам положенных им трудодней.

Во многих колхозах края отсутствовали или бездействовали ревизионные комиссии. В постановлении январского (1936 г.) пленума Западно-Сибирского крайкома ВКП (б) отмечалось, что в колхозах некоторых районов «устав сельхозартели не стал еще незыблемым законом колхозной жизни».

Большая часть отчетов проверяющих посвящалась позитивным изменениям в жизни колхозников, которые также имели место в ЗСК. Крестьяне лучше обеспечивались продуктами, у них росла заинтересованности в работе. Устав, принятый крестьянами в ходе прямого волеизъявления своей воли, соблюдался не только колхозным руководством, но и колхозниками. Последние не только соблюдали его сами, но и требовали соблюдения от других.

Таким образом, либерализация методов управления сельским хозяйством в 1930-х гг., вызванная социально-экономическим кризисом в аграрной сфере производства, нашла отражение в различных направлениях государственной колхозной политики, в том числе и в применении форм непосредственной демократии в процессе принятия главного закона колхозной жизни. Это ярко проявилось в процедуре создания и принятия Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г.

По своему содержанию Примерный устав сельскохозяйственной артели в концентрированной форме выражал социальные интересы как государства, так и крестьянства. Впервые за годы сплошной коллективизации колхозники принимали участие в правотворческом процессе на съезде колхозников-ударников и в принятии закона колхозной жизни на собраниях артели. Данная тенденция в правотворческой сфере положила начало созданию качественно новой нормативной базы советского права, в которой воплотились некоторые ожидания рядовых граждан. Принцип участия рядовых советских граждан в принятии государственных решений нашел реализацию и в последующие годы: всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1936 г. и выборы депутатов Верховного Совета СССР в 1937 г.

В процессе принятия уставов на местах был применен такой институт прямой демократии, как собрания. Они и ранее использовались для легитимации какого-либо решения государственных органов, но в 1935 г. стали составной частью долговременной политики советского руководства, направленной на решение ряда важных проблем.

Государство в ходе процесса принятия Примерного устава провело огромную подготовительную работу, организуя съезды колхозников-ударников, на которых формировались кадры инструкторов. Пропагандисты и местное руководство, на плечи которых легла основная работа по организации проработки правового акта и принятию на его основе уставов колхозов, оказались как бы между двух огней. С одной стороны, от них требовалось привлечь максимальное количество участников собраний, организовать внушительное число выступающих и внесенных предложений. С другой стороны, «творческий подход» к проработке уставов приводил к «антисоветским высказываниям» и подобным же предложениям, что вызывало резкую критику краевого руководства. Инстинкт самосохранения толкал руководителей к заорганизованности и формализации процесса обсуждения устава на колхозных собраниях, к административным методам. Но подобный подход также не удовлетворял вышестоящие органы. Использование либеральных методов в процессе обсуждения в первой половине 1935 г. привело к кризису в государственной политике, и к отмене регистрации уже принятых колхозниками уставов. Это было вызвано следующими причинами: во-первых, сопротивлением крестьян, по мнению которых любые начинания государства вели только к ухудшению их жизни; во-вторых, негибкостью, косностью государственного аппарата, умеющего действовать только чрезвычайными методами.

Выход процесса обсуждения из рамок, намеченных его организаторами, привел к строгому регламентированию проведения собраний, которое впоследствии обрело характерные черты в советской правовой практике: обязательное присутствие представителя вышестоящих органов, ведение подробного протокола, местный руководитель, как правило, - основной докладчик, все выступления заранее подготовлены.

Собрания как форма общения государства с крестьянами играли важную роль на данном этапе истории советской государственности. Они, с одной стороны, являлись механизмом формирования делегатского корпуса съездов колхозников-ударников участвующего в правотворческом процессе или его подготовке. С другой - крестьяне, приходя на собрания, выступали самостоятельными участниками нормотворчества.

Государство не ставило цель - создание реальной возможности участия граждан в процессе принятия Устава сельскохозяйственной артели, и, как следствие, роль и значение собраний, по мнению руководства, должны быть ограничены. Роль собраний ограничивалась и региональными органами власти, которые, облегчая себе жизнь, издавали акты, входившие в коллизию с Примерным уставом сельскохозяйственной артели. Но, несмотря на все ограничения, связанные с ролью и назначением собраний в процессе легитимации, крестьяне смогли внести в обсуждаемый нормативный акт ряд своих поправок.

Обсуждение норм устава сельскохозяйственной артели рядовыми колхозниками привело к хорошему знанию ими своих прав. Нарушения положений «главного закона колхозной жизни», касающихся всех сфер жизни, приводили к реализации права притязания советских граждан и частым проверкам со стороны краевого руководства.

Исследование процедуры организации и проведения собраний в 1930-е гг. позволяет выделить следующие этапы механизма реализации права граждан на собрания:

- инициирование мероприятия, оформление инициативы решением уполномоченного органа;

- подготовка собрания. Этот этап включал в себя организационные мероприятия, информирование о подготовке проводимого собрания (времени, месте, повестке дня), подготовка докладов;

- проведение собрания - доклады, обсуждения, разработка проекта решения, голосование и подсчет голосов, обнародование результатов;

- реализация решения.

Собрания колхозников по обсуждению и принятию устава сельскохозяйственной артели в настоящее время рассматриваются как собрания производственного коллектива. В советское время огромная роль производственных отношений в общественной и государственной жизни определила точку зрения некоторых ученых на прямую демократию. Как уже отмечалось, к её институтам ряд правоведов относили возможность членов коллектива влиять на руководителей предприятия, участие работников в субботниках, рационализаторскую работу.

В связи с этим можно сказать, что именно собрания производственных коллективов являлись одной из основ дальнейшего развития современного института собраний (сходов) граждан. Собрания производственных коллективов служили основной формой самоорганизации колхозников. В городах использовались и собрания по месту жительства. Но только производственные собрания по принятию уставов сельскохозяйственных артелей являлись составной частью долговременной политики советского руководства и заложили тенденции дальнейшего развития прямой демократии. Использование институтов прямой демократии становится необходимостью в дальнейшей жизни советского государства.

Черты института собраний, получившие развитие в 1930-е гг., нашли отражение и в современном российском законодательстве. В настоящее время собрания в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» являются публичным мероприятием и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях или на части территории муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного самоуправления.

Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) закреплено в статье 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний (сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.

Основные принципы организации и проведения собраний, получившие развитие в современной правовой системе России, были сформированы и нормативно закреплены в 1930-е гг. К ним относятся:

- одновременное присутствие участников в одном месте;

- обсуждение вопросов, относящихся к компетенции собрания;

- принятие решений непосредственно после обсуждения;

- решение, принятое собранием является обязательным для субъектов, находящихся на территории действия принятого решения.

При принятии в 1935-1936 гг. уставов получили закрепление основные элементы исследуемого института: была сформирована система субъектов института собраний. Среди них выделяются субъекты инициативы, субъекты участия, субъекты подготовки собрания, субъекты представительства и субъекты реализации решений собрания.

Субъектом инициативы проведения собрания при принятии устава были председатель колхоза и органы государственной власти. Председатель колхоза, являясь руководителем сельскохозяйственной артели, выполнял и функции органа местного управления. При строительстве советского государственного аппарата широко использовалась идеологема, в соответствии с которой «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». Следствием данного подхода было то, что органы местного управления выполняли функции и местного самоуправления. Аналогичный субъект введен и в современное законодательство субъектов Российской Федерации. В Законе Новосибирской области «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан по месту их жительства в Новосибирской области» от 11 декабря 1996 г. закреплено, что инициатива проведения собраний жителей может исходить непосредственно от граждан проживающих на соответствующей территории и обладающих избирательным правом, мэра, депутатов городского Совета, территориальных органов государственной власти, органов государственной власти области. В Законе Ленинградской области от 26 марта 1996 г. «О местном самоуправлении в Ленинградской области» закреплено, что сход созывается главой муниципального образования или по инициативе населения.

Законом Москвы от 10 июля 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» предусмотрено, что собрание (сход) или конференция общины созывается комитетом, инициативной группой или районной управой. Этот же субъект инициирования созыва собрания закрепляется в законе г. Москвы от 4 июня 1997 г. № 18 «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве»: инициатива созыва собраний закрепляется за жителями района, органом ТОС, выборным органом общественного объединения, главой районной Управы, префектом административного округа, мэром Москвы, депутатом Московской городской Думы. В Алтайском крае сход граждан в соответствии со статьей 6 Закона Алтайского края «О собраниях, сходах, конференциях граждан в Алтайском крае» может созываться главой муниципального образования либо по инициативе жителей поселения численностью не менее 10 человек. Подобные нормы содержатся в законодательстве других субъектов Российской Федерации.

Для реализации права на участие в собраниях по принятию устава сельскохозяйственной артели в 1935 г. устанавливались следующие цензы: членство в артели (ценз работы на данном предприятии) и возраст. В современном законодательстве получил закрепление возрастной ценз. Закон «О местном самоуправлении» 1991 г. гласит, что в общем собрании могут принимать участие лица, достигшие 16 лет. В действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возрастной ценз участников сходов, выполняющих функции представительного органа местного самоуправления», совпадает с цензом активного избирательного права - восемнадцатилетием.

В большинстве субъектов Российской Федерации закрепленные в законах требования к возрасту участников собрания (схода) совпадают с положениями федерального законодательства. В соответствии с Законом Приморского края «О собраниях (сходах) граждан в Приморском крае» правом на участие в собраниях (сходах) обладают граждане, достигшие восемнадцати лет. Восемнадцатилетний ценз закрепляется и в законах иных субъектах Федерации: Москвы (ст. 1), Тамбовской (ст. 2) Иркутской (ст. 3) областях. Но в ряде субъектов Российской Федерации возрастная планка понижена. Согласно Закону Курской области «О собраниях (сходах) граждан» в работе общих собраний, конференций также принимают участие с правом решающего голоса жители города, достигшие шестнадцати лет (ст. 3).

Субъектами представительства при принятии устава в колхозах Сибири являлись должностные лица районных и краевых органов власти. По приведенному выше законодательству Москвы ими могут быть представители районной управы.

В соответствии с нормативно-правовыми актами субъектами подготовки и организации собраний и в прошлом, и в настоящем времени являются, прежде всего, инициаторы и органы государственной власти и местного самоуправления.

Использование собраний колхозников в процедуре принятия Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г. было большим шагом СССР по пути преодоления «чрезвычайщины» во взаимоотношениях государства и народа. Крестьянство впервые принимало участие в нормотворческом процессе, внося поправки в Устав на Всесоюзном съезде колхозников-ударников и принимая устав своего колхоза общих собраниях артелей. И несмотря на формальный подход к процессу проработки устава со стороны местного руководства, большинство крестьян в ходе обсуждения усвоило его нормы и знало свои права. Это видно по жалобам колхозников в вышестоящие органы власти и в газеты на нарушения устава. Строгая нормативная регламентация проведения собраний в ходе принятия ряда нормативно-правовых актов заложила основу современного института собраний.

Но процедура обсуждения показала также и неготовность органов власти претворить в жизнь государственную политику маневрирования в сфере отношений с народом. Одобрение Примерного устава сельскохозяйственной артели рядовыми колхозниками дало возможность руководству страны в главе со И. Сталиным избежать открытого конфликта с крестьянством и заручиться поддержкой проводимой им политики. Механизмы народной проработки нормативного акта, которые были впервые опробованы в 1935 г., будут совершенствоваться при всенародном обсуждении сталинской Конституции. Процедура проработки и принятия уставов стали первым шагом на пути сокращения произвола, реформирования существующей системы управления.

 

АВТОР: Макарцев А.А.