Конституционное развитие Советского государства; проект Конституции СССР 1936 г. (статья)
Конституционное развитие СССР в целом и РСФСР как его составной части определялось марксистко-ленинским учением, заложенным в концепцию социалистического права, регулировавшего основы нового советского строя. По мнению М.В. Баглая, о государственном праве собственно России можно говорить только в период с 1917 до 1922 гг., то есть до создания СССР. Вследствие этого, считает С.А. Авакьян, при изучении развития советской конституции нельзя писать об РСФСР так, как будто она была сама по себе. Это невольно даёт превратное представление о конституционных реформах в России. В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось как на характере её развития в целом, так и на особенностях российских Конституций того времени.
Декреты конституционного значения, появившиеся в первые месяцы советской власти, по мнению С.А. Авакьяна, отражали то видение образа новой системы, с которыми пришли к власти руководители новых социальных сил. Исходные принципы и последующее развитие советского государствоведения были обусловлены учением марксизма-ленинизма, которое рассматривало право как орудие в руках государства. Так, Н.И. Бухарин, отождествляя право с законодательством, писал: «Машина угнетения выступает под псевдонимом совокупности правовых норм, идеального комплекса, функционирующего в силу своей внутренней логики и убедительности. Такой фетишизм государственной власти и соответствующий ему специфический «юридический кретинизм», который рассматривает право как самодовлеющую общественную субстанцию, движущуюся исключительно логикой своих внутренних имманентных законов, застывает в систему «чистого права».
В соответствии с этой концепцией сущность Основного закона зависит от того, какой именно класс или какие классы стоят у власти, осуществляют всю полноту государственного управления во всех сферах жизни. Именно данный тезис стал концептуальной идеей советского конституционного законодательства и был впервые реализован в правовой базе советского государства.
Первым актом, в котором классовый подход к правотворчеству нашел своё выражение, была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая 10 июля 1918 г. III Всероссийским съездом Советов и обладавшая силой закона. Декларация законодательно закрепила основы нового общественно-экономического строя: национализацию земли, переход к национализации промышленности, обращение всех банков в собственность государства, всеобщую обязанность трудиться, поставила задачу уничтожения эксплуатации человека человеком.
По мере дальнейшего развития советского общества объективно возрастала потребность в стабильном законодательстве, которое смогло бы закрепить полномочия различных органов государственной власти и определить их со-подчиненность, упорядочить революционное законотворчество, обеспечить гарантии хотя бы части провозглашенных прав и свобод трудящихся. Однако укрепление законности затруднял правовой нигилизм широких масс, являющийся естественным следствием революционного разрушения старой правовой системы, и неразвитость правовой культуры населения.
Центральный Комитет партии принял решение поручить Я.М. Свердлову провести через ВЦИК организацию комиссии для разработки Основного Закона. Я.М. Свердлов, ставший председателем этой комиссии, 1 апреля выступил на заседании ВЦИК с докладом о начале ее работы. По своему составу комиссия была многопартийной: кроме большевиков в нее входили два левых эсера и эсер-максималист. В работе комиссии принимали также участие многие российские ученые-правоведы.
Принятие разработанного комиссией Основного закона произошло на V Всероссийском съезде Советов. Невысокий уровень легитимности данного акта характеризуется отношением рядовых граждан к нему. Так, делегаты съезда отмечали скептическое и враждебное отношение трудящихся к самому понятию «Конституция». Отсутствовал интерес к созданию Основного закона и у делегатов съезда. Неоднократное напоминание Я.М. Свердлова об отсутствии записавшихся для выступления в прениях не повлияло на аудиторию: после доклада Ю.М. Стеклова о новой Конституции выступил лишь один делегат. Процедура принятия Конституции РСФСР заключалась в её одобрении в ходе голосования делегатского корпуса V Всероссийского съезда Советов.
Первая Советская Конституция была принята 10 июля 1918 г. Она состояла из 90 статей, объединенных в шесть разделов. Как отмечают Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, «в ней было много нового, непривычного». По своему характеру Конституция соответствовала первому этапу развития советского общества и государства, в её основе лежало учение марксизма-ленинизма о диктатуре пролетариата.
Конституция РСФСР определила предмет и способы правового регулирования государственного права первой социалистической республики. К предмету правового регулирования конституционного права относятся общественные отношения постоянного характера, рассматривающиеся творцами Основного закона как наиболее важные в государстве. Под ними понимаются отношения, возникающие с момента юридического закрепления круга субъектов и их правового статуса и длящиеся в течение всего времени, пока существуют субъекты, являющиеся их сторонами. Именно эти правоотношения, в которых юридически закреплена структура государства и общества, регулируются Основным законом государства - Конституцией.
Анализ Основного закона РСФСР 1918 г. позволяет выделить наиболее значительные отношения, регулируемые нормами конституционного права: 1) отношения, связанные с правовым статусом человека, и его взаимоотношение с государством; 2) отношения, связанные с федеративной природой Советской России; 3) отношения, связанные с устройством государственного аппарата; 4) избирательные правоотношения; 5) отношения, связанные с финансовой политикой РСФСР. Названные правоотношения являлись, исходя из мнения законодателя, наиболее значимыми и важными для молодого Советского государства. Нормативное содержание Основного закона 1918 г. определялось классовым характером нового общественного строя.
Эта концепция, определяющая способы правового регулирования, была противопоставлена теории естественных и неотчуждаемых прав человека, разработанной передовыми мыслителями XVII-XVIII вв. «Мы не признаем никакой абсолютной правоспособности, никаких неприкосновенных субъективных прав. Ибо эта неприкосновенность есть неприкосновенность капиталистической эксплуатации», - писал Е.Б. Пашуканис. «В Советской Республике носителем прав является не индивид, не личность, а государство, - утверждал А. Малицкий. - Оно же является и источником прав отдельных личностей».
Советские юристы оправдывали подобные ограничения чрезвычайными условиями принятия первой советской Конституции. Так, П.И. Стучка называл ее «конституцией гражданской войны», так как речь шла «лишь о вольности рабочего класса (трудящегося населения в городе и в деревне)». По мере прекращения сопротивления эксплуататоров предполагалось расширить распространение норм Основного закона на все население.
Закрепляя в первые дни существования Советской России республиканскую форму правления, большевики изначально отрицали установление парламентарной республики. Она, по словам В.И. Ленина, «была бы шагом назад». Единство исполнительной и законодательной властей в пику «буржуазному парламентаризму» нашло отражение в конституционных нормах. В соответствии с ним власть принадлежала рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские советы. Верховная власть принадлежала Всероссийскому Съезду Советов, а в период между его созывами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов. Он вырабатывал общие направления деятельности Советского Правительства и всех органов государственной власти, издавал декреты и положения, утверждал декреты, вносимые Советом Народных Комиссаров (СНК). Общее управление государственными делами осуществлялось СНК, который состоял из 18 комиссариатов.
Конституция РСФСР 1918 г., являлась продуктом своей эпохи, служила возникшему в России строю, оформляла его. С одной стороны, она зафиксировала то, что существовало на практике, с другой - была нацелена на будущее, то есть предполагала расширение на её основе социалистических общественных отношений. При этом отнюдь не исключалась корректировка её положений в условиях динамичного становления нового строя. Отмечая это, В.И. Ленин говорил о данной Конституции: «Она концентрировала то, что уже дала жизнь, и будет исправляться и дополняться практическим применением её в жизни».
30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства - Союза ССР. В Союз ССР объединились четыре советские республики: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская СФСР. Данные документы были ратифицированы ЦИКами союзных республик в течение 1923 г. Например, ВЦИК РСФСР постановлением от 3 июля 1923 г. ратифицировав их, закрепив, что Декларация и Договор составляют Основной закон (Конституцию) СССР.
На заседании ЦИКа СССР 10 января 1923 г. были разработаны конкретные мероприятия но созданию союзной Конституции. С этой целью Президиум ЦИК образовал шесть комиссий по подготовке нормативных основ новой Федерации, на базе которых должна была формироваться и Конституция СССР.
Подготовленный текст новой Конституции был обсуждён и одобрен на пленуме ЦК РКП (б) в июне 1923 г. На второй сессии 6 июля 1923 г. ЦИК СССР постановил: «Основной закон (Конституцию) СССР утвердить и немедленно ввести в действие, при условии, что он будет утвержден II съездом Советов СССР». Последний одобрил конституцию СССР 31 января 1924 г.
Основной закон 1924 г. имел конкретную цель - отразить природу и структуру СССР. Это прямо сказалось на его содержании. В краткой преамбуле провозглашалось, что Декларация и Договор составляют Основной закон (Конституцию) СССР. Декларация стала первым разделом Конституции. Существенно дополненный по сравнению с 1922 г. Договор об образовании СССР стал вторым разделом.
Вопросы, не касающиеся системы союзных органов государственной власти, Конституция не закрепляла. Так, она не касалась социально-политического положения, статуса граждан, лишь упоминая о нём. Подобные вопросы нашли отражение в конституциях союзных республик, новые редакции или тексты которых были утверждены в период 1925-1931 гг.
Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов. Статья 3 Конституции закрепляла РСФСР как республику в составе СССР и передавала Союзу ССР полномочия, отнесённые к его ведению. Ряд новшеств в структуре нового Основного закона не изменили его содержание. В первом разделе отмечалось, что конституция ставит задачу гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма.
Первые советские конституции 1918-1925 гг. определили окончание процесса построения основ новой советской государственности. Конституция 1918 г. завершила основополагающий этап развития РСФСР, заключающийся в легитимации большевистского режима как внутри страны, так и за её пределами. Это стало ещё одним подтверждением общепризнанной в правовой литературе точки зрения о том, что главной целью любого государства является «его оправдание и легитимация». Конституция СССР 1924 г. завершила процесс образования нового государства, состоящего из республик, выбравших социалистический путь развития.
Принятие первых советских конституций представительными органами определялось слабостью большевистского режима. Советское руководство не имело возможности контролировать процесс всеобщего обсуждения Основного закона. Съезды Советов, формируемые под контролем партийных органов, приняв конституции, не только выполнили поставленную перед ними задачу, но и закрепили в них свои властные полномочия.
Реформа государственного управления, начавшаяся с отходом от нэпа, к середине 1930-х гг. подошла к своему завершению. Создание планово-распорядительной экономики и переход к административно-командным методам управления социально-экономическими процессами, а также реформа политической системы требовали своего теоретического обоснования и конституционного оформления.
Процесс теоретического осмысления новых тенденций государственного развития проходил в условиях острой идеологической борьбы в высших эшелонах власти. В соответствии с марксистской доктриной диктатура пролетариата считалась необходимой лишь для окончательного построения социализма, после чего должен начаться процесс отмирания диктатуры пролетариата и социалистического государства. Данный тезис рассматривался как один из основополагающих в марксистском государствоведении.
После объявления на проходящем в январе-феврале 1934 г. XVII съезде ВКП (б) победы социализма юристы-теоретики стали говорить о начале отмирания государства, которое мыслилось как длительный и сложный процесс. Его проявлением должны были стать расцвет советской демократии и начало развития общественного самоуправления, постепенная передача ряда государственных функций общественным организациям. Тенденция роста политической роли общественных организаций в жизни государства была подвергнута И. В. Сталиным резкой критике. В противовес идее отмирания государства выдвигался тезис о сохранении и усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис получит дальнейшее развитие в докладе И.В. Сталина на XVIII партийном съезде. Процесс отмирания государства по утверждению И.В. Сталина, должен был происходить через его усиление. Усиление государства в социалистическом обществе представлялось как увеличение принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Это оправдывалось сопротивлением классового врага. Данная точка зрения должна была получить конституционное закрепление.
Особое значение И.В. Сталин придавал требованиям, выдвигаемым внешнеполитическими задачами советского государства. Политическое руководство СССР, осознающее военную слабость страны, вело миротворческую, оборонительную политику, которая находила выражение в предложениях о всеобщем разоружении и создании системы коллективной безопасности, вступлении СССР в 1934 г. в Лигу Наций. Стремление И.В. Сталина создать новый образ СССР в глазах мировой общественности привело к заключению международных соглашений, направленных против немецкого фашизма, и налаживанию сотрудничества коммунистических партий Европы с их соперниками - социалистами в форме антифашистских народных фронтов. Надо согласиться с В.М. Курицыным, который полагает, что «для того, чтобы на Западе с нами разговаривали, нужно было изменить имидж нашей страны, придать ему демократический характер». Для привлечения новых союзников необходимо было заменить отрицательный образ СССР как страны диктатуры и насилия на образ нормального демократического государства. Созданию этого нового образа должно было служить введение в новый Основной закон общедемократических начал.
В литературе встречаются также иные точки зрения о причинах появления Конституции СССР 1936 г. Так, в советское время ряд юристов рассматривали появление Основного закона как следствие необходимости закрепления завоеваний социализма: права на труд, образования и др. К сожалению, подобный взгляд на данную проблему господствует и в некоторых современных работах. Их авторы исходят из идеи эволюционного развития советского государства, в ходе которого происходила либерализация методов управления, расширение прав и свобод граждан.
30 января 1935 г. Политбюро ЦК ВКП (б), рассмотрев вопрос о Конституции Союза ССР и Пленуме ЦК, постановило созвать Пленум ЦК, на котором следовало принять решение о необходимых изменениях в Конституции СССР. Созванный в феврале Пленум высказался «о необходимости некоторых изменений в Конституции Союза ССР в направлении: а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов - равными, многоступенчатых - прямыми, открытых - закрытыми, б) уточнения социально-экономической основы Конституции в соответствии с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т. п.)».
6 февраля 1935 г. VII Всесоюзный съезд Советов, заслушав доклад В.М. Молотова «Об изменениях в Советской Конституции», принял Постановление «О внесении некоторых изменений в Конституцию Союза ССР», в котором признал их своевременными и правильными. Съезд предложил ЦИК СССР избрать Конституционную комиссию для пересмотра действующего Основного закона. Ближайшие выборы органов Советской власти было решено провести на основе новой избирательной системы.
Комиссия, возглавляемая И.В. Сталиным, на своем первом заседании 7 мая 1935 г. образовала 12 подкомиссий. В их состав было включено около ста видных партийных, государственных, профсоюзных, военных функционеров из различных советских республик. Одной из причин введения в состав комиссии представителей союзных субъектов, по нашему мнению, являлась необходимость заручится поддержкой руководства регионов, на которых ляжет основная тяжесть пропаганды нового Основного закона.
Процесс разработки законопроекта проходил горячих обсуждениях и спорах. При этом явственно выявились две тенденции. Первая выражалась стремлением И.В. Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сложившиеся в стране административно-командные методы управления. Но наряду с этим, по мнению В.М. Курицына, ряд партийных и государственных деятелей выражал стремление включить в Конституцию статьи, направленные на сдерживание напора «чрезвычайщины» времен насильственной коллективизации.
Наиболее активное участие в обсуждении законопроекта принял Н.И. Бухарин, который в глазах всех, кто был настроен против сталинского курса на развертывание массовых репрессий и установление режима личной власти, стал фактически символом скрытого сопротивления сталинизму. Так, в разработанных Н.И. Бухариным предложениях к проекту Конституции была сделана попытка закрепить плюрализм форм собственности. При этом общественная собственность не отождествлялась с государственной. Автор предусмотрел для собственности кооперативов и общественных организаций конституционные гарантии от вмешательства в управление ею государства.
В проекте Конституции СССР, по мнению ряда российских ученых, впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей, несмотря на то, что марксистское государствоведение в то время отрицало эту идею, считая ее присущей буржуазной демократии: в этом нормативно-правовом акте сталинское руководство отошло от соединения законодательной и исполнительной властей, и государственный строй приблизился к системе парламентского типа, хотя правительство не довело эту идею до конца. По мнению Денниса Ллойда, это являлось последствием того, что «произвольная система права уступила место, хотя и не без борьбы, более упорядоченной систематизации права, напоминающей во многих отношениях «презренный» образец буржуазного западного права».
Но в процессе подготовки законопроекта высказывались возражения против элементов системы разделения властей. Нарком юстиции Н.В. Крыленко предлагал последовательно провести в Основном Законе традиционную марксистскую идею соединения властей, подчеркнуть полновластие Советов. По нашему мнению, именно эта идея и нашла отражение в проекте нового Основного закона.
Наиболее существенному обновлению подверглись конституционные отношения, касающиеся прав и свобод граждан. Именно новеллы данного института конституционного права придали демократический характер сталинскому Основному закону.
В конституционном законодательстве был осуществлен переход к регулированию прав и свобод граждан на союзном уровне, тогда как раньше оно осуществлялось законодательством союзных республик. Законодатель более последовательно стал проводить в жизнь принцип равноправия граждан. В статье 135 говорилось об их равноправии, независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, оседлости, социального происхождения и прочего. Впервые были провозглашены нормы о равноправии во всех отношениях женщин и мужчин.
Объем политических прав и свобод соответствовал существовавшим в то время мировым демократическим стандартам. Это- свобода слова, печати, собраний и митингов, право объединения в общественные организации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные общества. Получила закрепление система прямого избирательного права при тайном голосовании. Но при этом законопроект провозглашал однопартийную систему, при которой ВКП (б) являлась руководящей и направляющей силой в СССР и давала исчерпывающий перечень разрешенных общественных организаций и объединений.
Важнейшее значение законодатель придавал социально-экономическим и социально-культурным правам личностей: право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. По мнению М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриева такого широкого круга социально-экономических прав не было закреплено ни в одной конституции иных государств (за исключением Политической конституции Мексиканских Соединённых Штатов 1917 г., которая принималась под сильным влиянием революционных событий в России 1905-1917 гг.). Более подробное регламентирование получили обязанности граждан: трудиться, военная обязанность, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относится к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь общественную собственность.
Проект Конституции, благодаря многим новеллам, выглядел весьма привлекательным в глазах общественного мнения как внутри страны, так и за рубежом. 1 марта 1936 г. в беседе с представителем американского газетного объединения «Сприпс-Говард Ныоспейсперс» Рой Говардом И.В. Сталин указывал: «Мы примем нашу новую Конституцию, должно быть, в конце этого года. Комиссия работает и должна скоро закончить свою работу. Как уже было объявлено, по новой Конституции выборы будут всеобщими, равными, прямыми и тайными. Наша новая советская конституция будет, по моему, самой демократической из всех существующих в мире».
Споры, связанные с созданием законопроекта, важность решаемого вопроса и необходимость для советского и партийного руководства легитимировать Основной закон через народное одобрение сделали необходимым подвергнуть его «всенародному обсуждению». Данное понятие появилось в советском законодательстве впервые.
Юридическим основанием применения такого института прямой демократии, как всенародное обсуждение, стало введение в законопроект статьи 49, в которой шла речь о новом для советского конституционного права институте всенародного опроса (референдума). В соответствии с данной статьей Президиуму Верховного Совета предоставлялось право проводить всенародный опрос (референдум) по собственной инициативе или по требованию одной из союзных республик. Законодатель отождествлял понятия «опрос» и «референдум», что сыграло важную роль в дальнейшем развитии отечественной науки государственного права. Также огромную роль сыграла важность решаемого вопроса. Не всякий проект закона, выносимый на публичную оценку, требует всенародного обсуждения. Но оно необходимо перед принятием закона большого общественно-политического значения.
Подготовка рядовых граждан к принятию нового Основного закона началась с 1935 г. По решению Конституционной комиссии в центральных периодических изданиях была опубликована серия статей, рассказывающих о конституциях западных государств. В середине года был издан сборник конституций буржуазных государств. Этими публикациями советские руководители не только подготавливали народ к кампании по принятию новой Конституции, но демонстрировали признание ими западных форм правления, законности «капиталистических» режимов. Было положено начало советской науке государственного права буржуазных государств.
Началом кампании стало опубликование проекта Конституции СССР и Постановления Президиума ЦИК Союза ССР о начале его всеобщего обсуждения. Для лучшего ознакомления рядовых граждан с текстом проекта было решено, с учетом опыта принятия уставов сельскохозяйственной артели в колхозах страны провести его обсуждение на общих собраниях. Их организацией должны были заниматься агитаторы, назначенные местными органами власти. Под их руководством на собраниях должны были вноситься поправки и предложения к проекту Конституции. Рассмотрение Основного закона на местах планировалось завершать созывом районных, краевых съездов советов. Для окончательного утверждения проекта наметили созвать Всесоюзный съезд Советов.
АВТОР: Макарцев А.А.