Правовая природа евро и денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза
Основе теории ограничения денежного суверенитета была определена правовая основа европейского валютного союза и, следовательно, охарактеризована специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза. Европейский Союз рассматривается в настоящей работе как самостоятельный носитель основы денежного суверенитета. Именно эта характеристика позволяет согласиться с мнением большинства исследователей, называющих единую валюту и единую денежно-кредитную и валютную политику в качестве фундаментальных элементов правовой основы европейского валютного союза.
Институт законного платежного средства имеет основополагающее значение для концепции денежного суверенитета. Определение законного платежного средства - это основное право носителя основы денежного суверенитета. Вместе с тем у него есть и основная обязанность - обеспечить функционирование созданного им средства обращения. Это основное право и основная обязанность лежат в основе реализации денежного суверенитета, на них конструируются все направления его реализации. Причем все сущностных направления реализации денежного суверенитета переплетаются с организационно-правовой составляющей.
Учитывая специфику осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза, можно отмеченные взаимосвязи охарактеризовать следующим принципом: единая валюта - единая денежная власть - единая денежно-кредитная и валютная политика. Ни одна из соответствующих категорий не может существовать без другой.
Следовательно, в рамках настоящей работы не представляется целесообразным структурное выделение институциональных аспектов осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза.
Соответствующие вопросы будут рассмотрены в статье, как составные элементы каждого из основных направлений реализации денежного суверенитета Европейского Союза.
Основной целью статьи является анализ правовой природы евро в органической связи с анализом правового статуса органов и институтов осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза. Причем для достижения этой цели, необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать статус евро в денежной системе Европейского Союза (определить правовую природу евро) и соответственно описать статус и организацию денежных властей Европейского Союза;
- рассмотреть процедуру придания денежным знакам, выраженным в евро, статуса законного платежного средства и соответственно определить роль денежных властей в этом процессе;
- рассмотреть основы организации и управления денежным обращением зоны евро.
В связи с выделенными задачами статьи следует отметить, что для анализа правовой природы любой валюты представляется недостаточной только ее характеристика с точки зрения теории валют, необходимо рассмотреть все основные вопросы эмиссионного права соответствующего носителя основы денежного суверенитета, то есть вопросы выпуска валюты в обращение и изъятия ее из обращения, а также основные вопросы организации самого обращения этой валюты. И если дополнить приведенный перечень вопросов эмиссионного права проблематикой применения конкретных инструментов денежно-кредитной и валютной политики, то можно говорить о том, что для полноты характеристики статуса валюты необходимо исследовать все вопросы эмиссионного права в широком смысле этой категории, то есть эмиссионного права как права реализации денежного суверенитета.
Вместе с тем основное внимание статьи, будет уделено анализу вопросов эмиссионного права в узком смысле, то есть комплексу норм, регламентирующих порядок выпуска в обращение и изъятия из обращения законного платежного средства.
Применительно к задачам статьи можно отметить, что специфика регулирования вопросов, составляющих предмет эмиссионного права Европейского Союза, заключается в особой характеристике этой валюты как единой валюты (single currency).
Концепция единой валюты основана на теории валют, в частности на одном из ее направлений - теории коллективных валют. Теория коллективных валют теснейшим образом связана с теорией валютных объединений. Более того, положения теории валют рядом исследователей кладутся в основу классификации «валютных блоков». Однако в этой связи следует учитывать, что при использовании в правовых исследованиях теоретических положений соответствующих работ существует опасность смешения категорий теории коллективных валют и категорий теории международных валют.
У теории коллективных валют и теории международных валют разные основания. Первая оперирует в основном формальными, правовыми признаками валют, вторая же - сугубо экономическими, иногда, правда, обращаясь к юридическим признакам валют для подтверждения своих выводов.
В рамках теории международных валют существуют различные подходы к классификации валют. Наиболее распространенной является функциональная классификация валют, то есть классификация валют с точки зрения функций, выполняемых ими на международном уровне.
В специальной литературе отмечается, что в противовес внутренним валютам, к международным можно отнести валюты, обращающиеся на территории более одного государства. Однако это определение представляется неполным. Да и сам автор этого определения дополняет его функциональной характеристикой международных валют.
Внутренние деньги в соответствии с общей теорией денег и кредита выполняют функции меры стоимости, средства платежа (средства обращения) и средства накопления. Международные валюты, обращаясь на уровне международных частных сделок и на уровне официальной политики государства, на каждом из них выполняют одну или несколько из указанных функций внутренних денег: «так же, как внутренние деньги, международные деньги могут быть описаны исключительно с точки зрения осуществляемых ими функций». При этом международные деньги отличаются от внутренних как тем, что используются на двух уровнях международных отношений - частном и публичном, так и тем, что международные деньги в отличие от внутренних используются не во всех международных сделках (внутренние деньги обладают законной платежной силой и обязательны к приему во исполнение любых обязательств).
Таким образом, международную валюту можно определить как валюту, выполняющую на территории более чем двух государств одну или несколько функций денег, то есть как валюту, являющуюся для двух и более государств и (или) их резидентов мерой стоимости, и (или) средством платежа, и (или) средством накопления.
Исходя из выполняемых международными валютами функций выделяются следующие виды этих валют:
1. На уровне международных частных сделок выделяют: а) валюту расчетов или валюту платежа (transactions currency); б) валюту цены или валюту долга(quotation currency); в) валюту капиталовложений (asset currency).
2. На уровне официальной политики государства выделяют: а) интервенционную валюту (intervention currency); б) валюту паритета (unit-of-account currency); в) резервную валюту (reserve currency).
В связи с обзором теории международных валют следует отметить, что экономический анализ с точки зрения этой теории статуса евро довольно распространен в современных не только зарубежных, но и отечественных исследованиях. Более того, мониторинг выполнения евро соответствующей роли осуществляется и на официальном уровне. Существование этого направления экономических исследований обусловлено желанием создания биполярного мира в сфере денежных отношений, способного в определенной степени диверсифицировать риски системных кризисов.
Вместе с тем даже без подробного анализа теории международных валют очевидным является то, что любая из указанных выше валют может быть как национальной (то есть созданной одним носителем основы денежного суверенитета), так и коллективной валютой. В связи с чем следует признать, что несмотря на всю свою привлекательность, хорошо проработанная теория международных валют не может быть положена в основу правовой характеристики евро. Хотя следует иметь в виду, что статус международной валюты также накладывает отпечаток на реализацию эмитентом этой валюты его денежного суверенитета. Соответствующие правовые последствия такого статуса проявляются эффекте взаимоограничения денежного суверенитета двух и более носителей его основы при действии механизма «долларизации». Эти последствия не обходят стороной и евро, точнее Европейский Союз как носителя основы денежного суверенитета. Однако положения, прежде всего, теории коллективных валют могут довольно существенно обогатить концепцию денежного суверенитета.
Под коллективной валютой можно понимать инструмент, который создан двумя или более носителями основы денежного суверенитета и который может выполнять отдельные или все функции денег. Причем представляется целесообразным различать в рамках теории коллективных валют собственно коллективные валюты, которые характерны для валютных группировок, и единую валюту, которая возможна только в рамках валютного союза.
То есть в отличие от встречающегося в экономических исследованиях смешения понятий «коллективная валюта» и «единая валюта» представляется необходимым различать эти два понятия, имея в виду, что для второго в отличие от первого характерно наделение соответствующего валютного объединения основой денежного суверенитета. При учреждении коллективной валюты происходит делегирование денежного суверенитета, следовательно, национальные валюты сохраняют статус законного платежного средства. Коллективная валюта представляет собой один из инструментов сотрудничества носителей основы денежного суверенитета, который выполняет все или отдельные функции денег во взаимоотношениях между ними.
Для европейской интеграции в сфере осуществления денежно-кредитной и валютной политики, было характерно использование различного рода счетных и расчетных коллективных «денежных» единиц. Так, еще в Европейском платежном союзе имелась своя коллективная расчетная единица, которая приравнивалась по стоимости к доллару США (по сути, доллар выполнял функцию меры стоимости, но не использовался как средство платежа и обмена). Эта расчетная единица фактически просуществовала уже в рамках ЕЭС вплоть до введения в 1975 году Европейской расчетной единицы, которая также представляла собой коллективную валюту. На смену Европейской расчетной единице пришла коллективная валюта ЕВС - ЭКЮ.
Значение ЭКЮ было очень высоко. Являясь по своей сути не только расчетной единицей (мерой стоимости), но и платежной единицей (средством платежа) между государствами - участниками Европейской валютной системы, ЭКЮ стала выполнять указанные функции в частных отношениях. Так, например, Р. Смите указывает, что появление ЭКЮ стало рассматриваться как появление новой валюты «в эмбрионе» (в зачаточном состоянии). ЭКЮ стала активно использоваться на финансовых рынках, в частности в связи с обращением государственных ценных бумаг. Таким образом, наряду с официальным использованием ЭКЮ имело место и его частное использование, которое начало распространяться довольно быстро и лишь немного замедлилось в связи с проблемами по ратификации Маастрихтского договора.
Для периода функционирования ЭКЮ актуальным был спор о ее правовом статусе как денег (валюты). Среди ученых, отрицавших за ЭКЮ такой статус, был Ф.А. Манн. Представляется целесообразным поддержать эту позицию, учитывая, что ЭКЮ не была с правовой точки зрения обязательной к приему денежной единицей в любых сделках, ее использование в частных сделках носило добровольной характер. То есть формально ЭКЮ нельзя рассматривать как законное платежное средство, а следовательно, признавать деньгами в юридическом смысле.
Исходя из изложенного выше, о существовании в рамках Европейского Союза в настоящее время двух видов валютных объединений - европейского валютного союза и валютной группировки (в составе европейского валютного союза и стран – членов Европейского Союза «с изъятиями»), - можно сделать вывод о том, что евро тоже обладает двойным статусом: для государств-членов без изъятий евро является единой валютой, а для валютной группировки в рамках Европейского союза, то есть для валютного объединения государств-членов с изъятиями – коллективной валютой. Статус евро как коллективной валюты для государств-членов с изъятиями проявляется, в частности, в том, что в евро должны составляться финансовые документы Европейского Союза, в том числе и бюджет, а все указания на ЭКЮ в документации (в том числе в нормативных актах) должны рассматриваться как указания на евро.
Таким образом, правовой статус евро в настоящее время определяется ее двойственной природой, которая основана на существовании между государствами - членами Европейского Союза двух видов валютных объединений. Однако этой двойной статус не означает ослабления значения евро для всего пространства Европейского Союза. Евро является валютой всего Европейского Союза. Это проявилось в статусе органа, принимавшего акты, призванные подготовить государства - члены Европейского Союза к переходу на евро как законное платежное средство и входящие в состав источников эмиссионного права Европейского Союза.
Как уже не раз подчеркивалось, фундамент концепции денежного суверенитета составляет право носителя определять законное платежное средство. Особенность единой валюты как раз заключается в том, что она в отличие от коллективной валюты является законным платежным средством. В этой связи в зарубежных исследованиях выделяются следующие элементы «денежного права» (monetary law) любого носителя основы денежного суверенитета : 1) определение названия валюты и видов денежных единиц; 2) определение ценности валюты и, прежде всего, соотношение между новой и старой валютой; 3) определение законного платежного средства (валюты платежа).
Вопросы введения евро как единой валюты освещены наиболее подробно (по сравнению с иными вопросами эмиссионного права Европейского Союза), причем не только в литературе на иностранных языках, но и в русскоязычной литературе.
Специфика права Европейского Союза в указанной сфере заключается в том, что ни один из названных принципиальных вопросов «денежного» права» не урегулирован на том уровне, который в национальных правовых системах называется конституционным. В Маастрихтском договоре нет ни одного упоминания евро: соответствующий термин, обозначающий «Европейскую валюту», был принят в рамках заседания Совета в Мадриде, состоявшегося 15-16 декабря 1995 года. Нормативную же основу введения евро составил комплекс актов Совета, то есть органа, который в теории права Европейского Союза сравнивается с верхней палатой законодательного органа Европейского Союза, а на деле является главным законодательным органом, имеющим отдельные полномочия в сфере исполнительной власти.
Среди этих актов необходимо выделить, прежде всего, Регламент Совета Европейского Союза от 17.06.1997 № 1103/97 о некоторых положениях, касающихся введения евро (то есть уже упоминавшийся выше Регламент Совета № 1103/97); Регламент Совета Европейского Союза от 3.05.1998 № 974/98 о введении евро (далее - Регламент Совета № 974/98); Регламент Совета Европейского Союза от 31.12.1998 № 2866/98 об обменных курсах между евро и валютами государств-членов, которые входят в зону евро (далее - Регламент Совета № 2866/98).
Регламентом Совета № 1103/97 закрепляется соотношение между евро и ЭКЮ (ст. 2), регламентируется принцип непрерывности контрактов и других юридических документов в связи с переходом на евро (ст. 3), а также определяется порядок установления обменных курсов евро к национальным валютам и правила пересчета сумм, выраженных в национальных валютах в евро (ст. 4, 5). С учетом этот нормативного акта, а также Регламента Совета № 974/98 был принят Регламент Совета № 2866/98, который установил необратимые фиксированные обменные курсы между евро и национальными валютами государств-членов, переходивших на третий этап ЭВС, то есть определил ценность денежной единицы единой валюты.
Фундаментальное значение для перехода на евро имел Регламент Совета № 974/98, который вступил в силу с 1.01.1999 и, прежде всего, определил условия перехода на евро «участвующих государств-членов» (participating Member States), состав которых был прямо определен в ст. 1 Регламента. В этой связи был установлен «переходный период» введения евро: с момента перехода государств-членов на третий этап ЭВС (то есть с 01.01.1999) до 31.12.2001.
Регламент Совета № 974/98 в ст. 2 определил, что евро становится с 01.01.1999 валютой участвующих государств-членов (государств зоны евро). Вместе с тем на указанный переходный период сила законного платежного средства была сохранена за национальными денежными единицами (ст. 8 (3) Регламент Совета № 974/98). Подобная денежная система в денежной теории называется системой параллельного денежного обращения. Однако применительно к опыту введения евро необходимо иметь в виду, что система параллельного денежного обращения существовала не в целом на территории зоны евро, а на территории каждого участвующего государства-члена в отдельности, поскольку в соответствии со ст. 9 Регламента Совета № 974/98 банкноты и монеты, номинированные в национальных денежных единицах, сохраняли статус законного платежного средства только на той территории, на которой они имели соответствующий статус по состоянию на 31.12.1998. То есть национальные банкноты и монеты одного участвующего государства-члена не получали силу законного платежного средства на территории другого участвующего государства-члена, если они не имели этого статуса до перехода на третий этап ЭВС. Несмотря на это национальные денежные единицы в переходный период выражали евро по соответствующему обменному курсу (ст. 6(1) Регламента Совета № 974/98).
Также следует различать переходный период (01.01.1999 - 31.12.2001) и период параллельного обращения евро и национальных денежных знаков как законных платежных средств. В соответствии со ст. 15 Регламента Совета № 974/5 после завершения переходного периода национальные банкноты и монеты сохраняли этот статус до 30.06.2002, если более короткий срок не был установлен национальным законодательством. После утраты национальными денежными знаками силы законного платежного средства они могут быть обменены в соответствующих НЦБ по фиксированному обменному курсу без ограничения по сумме в сроки и порядке, установленные законодательством страны-эмитента и в соответствии со сложившейся национальной практикой (ст. 16 Регламента Совета № 974/98).
Кроме регламентирования вопросов переходного периода, Регламент Совета № 974/98 определил отдельные положения выпуска ЕЦБ и НЦБ участвующих государств-членов банкнот и монет, номинированных в евро (ст. 10 - 12). Эти положения подробнее будут рассмотрены далее.
Не останавливаясь подробно на анализе рассматриваемых актов Совета (как уже отмечалось, они довольно подробно исследованы в российской науке), все-таки представляется нелишним не только подчеркнуть их фундаментальное значение для «денежного права» Европейского Союза, но и обратить особое внимание на одну из основных задач перехода на евро, решенных на основе Регламентов Совета № 1103/97 и № 974/98 - обеспечение плавного (не шокового) перехода на единую валюту. Решение этой задачи проявляется, в частности, в реализации идеи о том, что «изменение денежной системы, которая является предметом публичного права, не должно ни при каких обстоятельствах нанести ущерб финансовым обязательствам частных лиц». Тем самым гарантировался важнейший принцип успешной денежной реформы - принцип разумности и осмотрительности.
Целью таких осторожных действий при введении евро было обеспечение доверия общества к единой валюте. Это еще раз подчеркивает об особом значении общественного мнения для реализации денежного суверенитета любым носителем его основы.
Таким образом, основные вопросы «денежного права», связанные с введением евро как законного платежного средства на территории государств зоны евро, а также с определением стоимости этой денежной единицы, были определены Советом Европейского Союза. Более того Регламент Совета № 1103/97 в соответствии со статьей 6 является актом прямого действия во всех государствах - членах Европейского Союза, в том числе не перешедших на третий этап ЭВС. Следовательно, Совет Европейского Союза необходимо включать в систему органов, участвующих в реализации денежного суверенитета Европейского Союза. Кроме того, говоря об органах, обладающих компетенцией в указанной сфере, нельзя забывать, что отдельными полномочиями в этой сфере обладают и другие органы общей компетенции Европейского Союза, что указывает на необходимость решения вопроса об их включении в качестве элементов организационно-правовой основы реализации денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза.
К таким органам, в частности, можно отнести органы, участвующие в принятии решения о допущении государств - членов Европейского Союза к третьей стадии ЭВС. Их полномочия связаны с оценкой выполнения государствами-членами их обязательств, относящихся к достижению ЭВС. Соответствующая процедура прописана в статьях 121 (1) Амстердамского договора и была применена при принятии Советом в составе глав государств и правительств на основе докладов Совета Европейского Союза и ЕВИ, а также после консультаций с Европейским парламентом решения по первым государствам - членам зоны евро. Кроме того, в соответствии со ст. 122 (2) Амстердамского договора предусмотрено, что по крайней мере раз в два года или по запросу какого-либо государства-члена с изъятиями Европейская комиссия и Европейский центральный банк представляют Совету Европейского Союза доклад в соответствии с процедурой, установленной в ст. 121(1) Амстердамского договора, на основании которого Совет Европейского Союза после консультаций с Европейским парламентом и обсуждения в Совете в составе глав государств и правительств по предложению Европейской комиссии решает, какие государства-члены с изъятиями удовлетворяют необходимым условиям. На основании этого Совет Европейского Союза отменяет изъятия в отношении заинтересованных государств-членов.
Таким образом, органы общей компетенции участвуют в общем деле Европейского Союза - в расширении европейского валютного союза. В данном случае эти органы Европейского Союза действуют фактически от имени европейского валютного союза, реализуя тем самым его компетенцию как носителя основы денежного суверенитета.
Вместе с тем, осознавая существенную роль органов общей компетенции Европейского Союза в реализации денежного суверенитета европейского валютного союза и включая их тем самым в структуру организационно-правовой основы денежно-кредитной и валютной политики (в широком смысле) Европейского Союза, представляется целесообразным отметить, что традиционно к органам, осуществляющим денежно-кредитную и валютную политику, относят, прежде всего, институты, подпадающие под категорию «денежные власти». В данном случае речь идет об организационно-правовой основе денежно-кредитной и валютной политики в узком смысле.
Понятие «денежные власти» (monetary authorities) довольно широко используется не только в зарубежных научных исследованиях, но в нормативных актах, однако, к сожалению, это понятие не получило распространения в российской доктрине. В тех случаях, когда оно используется российской наукой, ему придается несколько иное значение. Так, например, в работе Тосуняна Г.А. и Викулина А.Л. «денежная власть» рассматривается как одна из ветвей власти, которая осуществляет «функцию государственного управления при помощи денег». И хотя понимание в зарубежных исследованиях термина «денежные власти» не столь глобально, но его значение для правовой теории денег и для практики регулирования денежного обращения неоспоримо.
Понятие «денежные власти» является родовым. Оно позволяет обозначить соответствующие органы в любой правовой системе, вне зависимости от местных традиций. Так, к денежным властям относят, прежде всего, центральные банки и аналогичные им органы (например, Федеральную резервную систему в США). Денежными властями в некоторых странах являются также органы казначейства, осуществляющие выпуск денег в обращение.
К сожалению, четкое определение понятия «денежные власти» обнаружить не удалось. Более того, соответствующий англоязычный термин («monetary authorities») переводится российскими исследователями не всегда корректно, например как «финансовые ведомства» или как «валютные органы». В этой связи, учитывая проведенный автором настоящего исследования анализ контекстов использования этого термина в зарубежных исследованиях, представляется возможным понимать под денежными властями, прежде всего, органы, обладающие полномочиями в сфере управления денежной массой в стране. Точнее говоря, к денежным властям следует относить публичные институты (органы), обладающие полномочиями в сфере управления денежной системой. При этом не являются денежными властями публичные институты, устанавливающие основные элементы этой системы, в частности определяющие название денежных единиц и их ценность, а также закрепляющие за ними статус законного платежного средства.
Таким образом, применительно к Европейскому Союзу необходимо различать органы, реализующие денежный суверенитет, и органы, являющиеся денежными властями Европейского Союза. Если к первым исходя из концепции денежного суверенитета можно отнести Совет, Европейскую комиссию, Европейский парламент, ЕСЦБ (ЕЦБ и национальный банки государств-членов), то ко вторым относится, прежде всего, ЕСЦБ, поскольку только этот институт Европейского Союза компетентен реализовывать эмиссионные полномочия и полномочия по применению конкретных инструментов денежно-кредитной и валютной политики.
В этой связи также нельзя забывать о том, что Совет в дополнение к указанным выше обладает особыми полномочиями, позволяющими ставить вопрос о включении этого органа в состав денежных властей Европейского Союза. Кроме упомянутых выше полномочий по установлению курса евро по отношению к денежной единице государства-члена, присоединяющегося к европейскому валютному союзу (см. Регламент Совета № 2866/98), Совет Европейского Союза также в соответствии с ст. 123 (4),(5) Амстердамского договора принимает другие меры, необходимые для введения ЭКЮ (евро) в качестве единой валюты (единственного законного платежного средства) на территории соответствующих государств. Однако следует иметь в виду, что соответствующие полномочия Совета не связаны с применением конкретных инструментов регулирования денежной системы и направлены, прежде всего, на реализацию Советом денежного суверенитета Европейского Союза во взаимоотношениях с другими носителями денежного суверенитета, не являющимися членами европейского валютного союза. В качестве иллюстрации сказанного, кроме рассмотренных выше полномочий Совета, можно привести предусмотренные ст. 111 Амстердамского договора полномочия по заключению соглашений об установлении курсовых механизмов для евро и другие полномочия относительно политики обменных курсов в отношении валют третьих стран, не участвующих в курсовом механизме.
Таким образом, несколько упрощая, можно сказать, что понятия «органы, реализующие денежный суверенитет» и «денежные власти» соотносятся так же как и понятия «осуществление денежно-кредитной и валютной политики» и «применение инструментов денежно-кредитной и валютной политики» (понятие «осуществление денежно-кредитной и валютной политики» в узком смысле).
Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что основными элементами организационно-правовой основы денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза, являются относящиеся к денежным властям Европейского Союза Европейская система центральных банков и составляющие ее Европейский центральный банк и национальные центральные банки (далее также - НЦБ) государств-членов без изъятий.
Вопрос о правовой природе и статусе ЕСЦБ и ЕЦБ довольно подробно исследован не только зарубежной, но и российской наукой. В этой связи не представляется целесообразным специально останавливаться на соответствующей проблематике, делая при этом необходимые замечания по тексту настоящей работы.
Говоря о Европейской системе центральных банков, следует отметить, что в исследованиях, посвященных Европейскому Союзу, и в актах ЕЦБ используется термин «Евросистема» (Eurosystem). При этом это понятие легально нигде не определено. Статья 1-30 (1) Европейской конституции в соответствии с общепринятым подходом указывает, что Евросистема состоит из ЕЦБ и НЦБ государств, принявших евро, а ЕСЦБ - из ЕЦБ и НЦБ (не указывается, каких государств-членов, следовательно, любых). При этом отмечается, что указанные элементы Евросистемы осуществляют денежно-кредитную и валютную политику Союза. В этой связи в специальных исследованиях подчеркивается, что Евросистема является денежной властью зоны евро.
Говоря о соотношении понятий «Евросистема» и «ЕСЦБ» следует отметить, что в Европейской конституции нашли отражение две концепции определения статуса ЕСЦБ, основанные на действующих учредительных договорах Европейских Сообществ. Термин «Европейская система центральных банков» сейчас также означает два институциональных образования: 1) ЕЦБ и НЦБ всех государств - членов Европейского Союза; 2) ЕЦБ и НЦБ государств - членов Европейского Союза без изъятий (входящих в зону евро). Вторая концепция, таким образом, соответствует термину «Евросистема», но юридически и в том и в другом случае речь идет о ЕСЦБ.
Таким образом, статус ЕСЦБ, как и любого другого публично-правового образования, не исчерпывается определением ее состава: для характеристики статуса институтов необходимо уяснить их природу, систему руководящих органов, компетенцию.
ЕСЦБ не является юридическим лицом, и более того, не признается органом или учреждением (institution) Сообщества, следовательно, не имеет собственной правосубъектности. В этой связи в специальной литературе развернута дискуссия о статусе ЕСЦБ. Не вдаваясь в эту дискуссию, представляется необходимым сделать следующие замечания.
Как указывается в зарубежных исследованиях, образование ЕСЦБ было обусловлено, скорее, психологическими причинами - желанием избежать установления «новой централизованной европейской бюрократии». При этом, не отрицая, что ЕСЦБ является, учреждением особого рода (sui generis), необходимо обратить внимание на норму ст. 107(3) Амстердамского договора, согласно которой ЕСЦБ управляется руководящими («принимающими решения») органами ЕЦБ («decision-making bodies»). Из это можно прийти к выводу, что ЕСЦБ учреждена с целью, с одной стороны, соблюсти интересы «общего дела» - создать единую систему центральных банков, а с другой, сохранить структурную самостоятельность НЦБ.
Вместе с тем представляется, что в ст. 107 (3) Амстердамского договора речь идет об органах управления не только Евросистемой, то есть не только о Управляющем совете (Governing Council) и Дирекции (Executive Board), но и об органах управления ЕСЦБ как общесоюзной структуры, включающей государства-члены с изъятиями. В последнем случае система руководящих органов ЕЦБ дополнена третьим органом - Общим советом (General Counci), - в состав которого входят президент и вице-президент ЕЦБ, управляющие национальными банками государств-членов, в том числе государств-членов с изъятиями (ex officio).
В соответствии со ст. 47 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ полномочия Общего Совета связаны с отменой изъятий в отношении государств-членов, не перешедших на третий этап ЭВС, выполнением определенных консультационных функций, сбором статистической информации, отчетной деятельностью ЕЦБ и т.п.
Обобщая и учитывая факт существования в рамках Европейского Союза двух валютных объединений, можно констатировать, что Управляющий Совет и Дирекция являются органами, обладающими компетенцией в сфере функционирования валютного союза, а компетенция Общего Совета направлена на обеспечение взаимодействия в сфере осуществления денежно-кредитной и валютной политики между Европейским Союзом как единым носителем основы денежного суверенитета валютного союза и государствами-членами с изъятиями как относительно самостоятельными носителям основы денежного суверенитета. То есть, несколько утрируя, можно сказать, что Общий совет является органом валютной группировки Европейского Союза и стран-членов с изъятиями.
Таким образом, в реализации денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза в части организации обращения евро могут принимать участие только органы Евросистемы, то есть ЕЦБ и НЦБ государств-членов без изъятий. Организация обращения евро начинается с эмиссии евро. Причем, необходимо различать эмиссию денег и выпуск их в обращение. В связи с этим различием возникает естественный вопрос, в какой из указанных ниже моментов деньги приобретают силу законного платежного средства:
1. Изготовление денежного знака
Представляется, что само изготовление денежного знака не может рассматриваться как придание ему силы законного платежного средства, поскольку это всего лишь технический процесс, который в современных условиях доступен неограниченному числу лиц.
2. Определение наименования и индивидуальных характеристик денежного знака.
Определение технических и иных специфических характеристик денежных знаков, несомненно, представляет собой одно из проявлений реализации денежного суверенитета. Носитель основы денежного суверенитета, объявляя характеристики денежных знаков, реализует один из элементов правовой защиты их от подделки: чем осведомленней участник денежного обращения, тем меньше вероятность, что он примет в оплату фальшивый или неплатежеспособный денежный знак.
Таким образом, специфические характеристики денежных знаков являются необходимым условием закрепления за этими денежными знаками статуса законного платежного средства: только инструменты, обладающие этими характеристиками, могут быть признаны законным платежным средством. Однако соблюдение этих характеристик не является достаточным условием придания им силы законного платежного средства.
Основная задача законного платежного средства - выполнять экономические функции денег, и в особенности, служить всеобщим и безусловным орудием обмена. Простое закрепление признаков денежных знаков само по себе не создает этого орудия обмена. Его не будет до тех пор, пока физически соответствующий инструмент не будет помещен в оборот.
3. Выпуск денежного знака в обращение.
В связи с изложенным выше представляется, что именно выпуск в обращение денежных знаков, изготовленных в соответствии с установленными характеристиками, является моментом, с которого эти денежные знаки рассматриваются как имеющие силу законного платежного средства. При этом денежные знаки могут рассматриваться как находящиеся в обращении, только если их стоимость (сумма номиналов) отражена в пассивах баланса выпустившего их центрального банка. То есть выпуск в обращение означает передачу права собственности на денежный знак первому собственнику.
Выпуск в обращение монет и банкнот, номинированных в евро начался в соответствии со ст. 10-11 Регламента Совета № 974/98 с 1.01.2002. Согласно ст. 11 Регламента Совета № 974/98 полномочия по выпуску в обращение монет принадлежат участвующим государствам-членам. При этом монеты могут быть выпущены только в объеме, санкционированном ЕЦБ (ст. 106 (2) Амстердамского договора).
Банкноты, номинированные в евро, в соответствии со ст. 11 Регламента Совета № 974/98 и ст. 16 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ могут выпускаться ЕЦБ и НЦБ участвующих государств-членов с разрешения Управляющего совета ЕЦБ. Учитывая эти прямые нормы, определяющие субъектов эмиссии банкнот, номинированных в евро, становится непонятной позиция некоторых исследователей, указывающих, что «ЕЦБ имеет исключительные права на выпуск банкнот, номинированных в евро».
Действительно, ЕЦБ обладает исключительным правом на определение порядка выпуска банкнот. Однако в настоящее время сам ЕЦБ, руководствуясь принципом децентрализации (ст. 9.2, 12.1 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ), отстранился от физического выпуска банкнот в обращение. Банкноты впускаются в обращение и изымаются исключительно НЦБ участвующих государств-членов. Объемы выпуска банкнот НЦБ определяются в соответствии с Решением ЕЦБ № 2001/15.
Находящиеся в обращении денежные знаки отражаются как пассивы выпустившего их центрального банка. Денежные знаки могут быть изъяты из обращения и соответственно списаны из пассивов в результате их возврата через банковскую систему выпустившему их центральному банку (этот процесс в зарубежной доктрине получил название демонетизация (demonitisation)), а также в результате их принудительного изъятия из обращения (например, отзыва).
Процесс изъятия денежных знаков из оборота также может быть связан с обменом непригодных для обращения денежных знаков. В этом случае обмениваемые денежные знаки утрачивают силу законного платежного средства, а новые денежные знаки приобретают ее. То есть в данном случае с точки зрения отражения по балансу обменивающего центрального банка в конечном итоге ничего не должно меняться.
На основании изложенного выше и признавая, что валюта приобретает силу законного платежного средства только будучи выпущенной в обращение, следует подчеркнуть особую роль Евросистемы в наделении монет и банкнот евро этой силой. Сказанное существенно дополняет характеристику статуса Евросистемы как денежной власти европейского валютного союза. Вместе с тем необходимо учитывать, что в современных условиях особое значение имеют безналичные расчеты, осуществляемые через институты банковской системы. В этой связи соответствующий статус Евросистемы как денежной власти Европейского Союза подкрепляется также ее ролью в организации денежного обращения и обеспечении его эффективного и бесперебойного функционирования. Особую роль в этой связи играют полномочия ЕЦБ в сфере банковского (пруденциального) надзора (ст. 25 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ), а также в сфере регламентирования платежных систем (ст. 22 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ).
Таким образом, проведенный в рамках настоящей статьи анализ статуса евро в комплексе с анализом статуса ЕСЦБ и ее элементов (ЕЦБ и НЦБ) позволил не только описать основные вопросы эмиссионного права Европейского Союза, но и раскрыть основы правового статуса органов, участвующих в реализации денежного суверенитета Европейского Союза, а также денежных властей Евросистемы - ЕЦБ и НЦБ.
Автор: Лисицын А.Ю.