Правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего

 

Правовое регулирование - длящийся во времени и пространстве процесс. Обозначенная выше стадия, при которой осуществляется правотворческая деятельность компетентных государственных органов, формулируются и закрепляются в нормативных актах правовые нормы, переходит в следующую стадию правового регулирования: возникновение правоотношений. Таким образом, если начальным звеном правового регулирования является юридическая норма, то среднее звено юридического механизма - это субъективное право и юридическая обязанность или, если связать их вместе, правовое отношение, то есть правоотношение.

Однако правоотношения не возникают из ниоткуда, у них есть определенные предпосылки. Таковыми являются:

- нормы права, которые наделяют участников правоотношений юридическими свойствами - правами и обязанностями.

- юридические факты, которые указывают на те условия, при наличии которых в соответствии с законом возникают правоотношения (неисполнение обязанностей, акты, решения органов государственной власти)

- правосубъектность - наделение участников правоотношений определенными юридическими свойствами (правоспособностью; дееспособность, деликтоспособностью).

Правоотношениям, возникающим по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, присущ ряд признаков:

- это всегда двусторонняя связь двух или более участников правоотношений (представитель нанимателя - гражданский служащий; комиссия по рассмотрению служебных споров - гражданский служащий; суд - гражданский служащий);

- участники указанных правоотношений обладают соответствующими правами и обязанностями в рамках правоотношения;

- правоотношение обеспечивается государственно - правовыми механизмами, в частности возможностью применения принудительных мер.

В теории права правоотношения принято подразделять на виды: а) в зависимости от их отраслевой принадлежности (административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и т.п.); б) в зависимости от юридического факта, влекущего правоотношения (регулятивные и правоохранительные); в) в зависимости от характера осуществляемых субъектами норм права (материальные и процессуальные); г) в зависимости от соотношения права участников правоотношений (простые и сложные), д) в зависимости от соотношения прав и обязанностей участников.

На основании предложенной классификации можно сделать вывод, что правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности являются:

- правоохранительными (так как в их основе лежат неправомерные действия - дисциплинарный проступок и они связаны с юридической ответственностью);

- административно-правовыми (преимущественно) и гражданско-процессуальными (в случае обжалования дисциплинарного взыскания в судебном порядке (в настоящее время этот процесс, до принятия соответствующего закона, урегулирован гражданско-процессуальным законодательством));

- процессуальными;

- сложными (так как у каждого участника правоотношений имеются и юридически права, и юридические обязанности);

- как вертикальными - отношения, в которых один из участников подчинен другому (представитель нанимателя - гражданский служащий; представитель нанимателя - представитель государственного органа по вопросам государственной службы и кадров), так и горизонтальными - отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (гражданский служащий-комиссия по служебным спорам).

Правоотношение - это сложное многоэлементное общественное отношение, которому присущи такие структурные элементы, как объект, субъект и конкретное содержание (юридические факты, субъективные права, юридические обязанности).

Говоря об объекте правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности гражданского служащего, необходимо отметить, что объектом правоотношений признается то, по поводу чего складываются правоотношения, или то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности, обязанности участников правоотношений. Объектом рассматриваемых правоотношений является дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего. Эти отношения возникают, складываются и развиваются по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Следующим элементом структуры правоотношения является субъект правоотношений:

Понятие субъекта правовых отношений закон не дает, поэтому такое определение выработано наукой права. Под субъектами административно-правовых отношений понимаются участники, которые наделены правосубъектностью, представленной тремя компонентами: правоспособностью (способность иметь юридические права и обязанности), дееспособностью (способность своими действиями приобретать и осуществлять субъективные права и обязанности), деликтоспособностью (способность лица отдавать отчет своим действиям и нести за них ответственность).

Для обозначения всех возможных субъектов правоотношений законодательство использует специальные термины. Так, например, Кодекс России об административных правонарушениях к субъектам административно-правовых отношений, связанных с привлечением лица к административной ответственности, относит три группы субъектов:

1. Органы государства и должностные лица (судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, прокурор).

2. Участники процесса (лицо, в отношении которого ведется производство по делам об административных правонарушениях, потерпевший, законные представители (юридического и физического лица), защитник и представитель).

2. Свидетель, понятой, эксперт, переводчик- то есть лица, оказывающие содействие органам, выполняющим задачи судопроизводства.

Последние две группы объединяются общим понятием «участники производства по делам об административных правонарушениях».

К сожалению, дисциплинарное законодательство не содержит подобного перечня субъектов дисциплинарных правоотношений и не раскрывает в полной мере их правовой статус. Однако, анализируя действующее законодательство о государственной гражданской службе, возможно выделение субъектов правоотношений, возникающих при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, и осуществление их классификации по различным основаниям:

1. В зависимости от количественного состава:

а) Коллективные (например, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, комиссия по служебным спорам,);

б) Индивидуальные (например, представитель нанимателя, гражданский служащий, в отношении которого ведется расследование и др.)

2. В зависимости от полноты участия в стадиях дисциплинарного производства:

а) Участвующие во всех стадиях производства по делам о дисциплинарных правонарушениях.

б) Участвующие в нескольких (но не всех) стадиях производства по делам о дисциплинарных правонарушениях (гражданские служащие, обладающие сведениями о дисциплинарном проступке и других обстоятельствах дела);

в) Участвующие на стадии обжалования решения (комиссия по рассмотрению служебных споров, суд)

3. В зависимости от объема дисциплинарной власти:

а) Лица, обладающие дисциплинарной властью в полном объеме (представитель нанимателя или лицо, которому были делегированы полномочия представителя нанимателя);

б) Лица, обладающие ограниченной дисциплинарной властью - имеющие право ходатайствовать о наложении дисциплинарного взыскания (непосредственный руководитель совершившего дисциплинарный проступок гражданского служащего);

в) Лица, не обладающие дисциплинарной властью - лица, не имеющие права применять дисциплинарные взыскания, а также ходатайствовать об их применении перед субъектом дисциплинарной власти (например, специалисты, эксперты).

4. В зависимости от роли в дисциплинарном производстве:

а) Обеспечивающие законность и обоснованность дисциплинарных санкций (например, суд);

б) Оказывающие содействие в проведении служебной проверки (расследования) (например, эксперт, гражданский служащий, обладающий сведениями о дисциплинарном проступке и других обстоятельствах дела и др.);

в) Применяющий дисциплинарное взыскание;

г) Претерпевающие на себе дисциплинарное преследование.

д) Субъекты дисциплинарного обвинения (например, прокурор, Счетная палата, полномочный руководитель Президента РФ в федеральном округе и др. лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями).

Переходя к непосредственному рассмотрению субъектов правоотношений, возникающих при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, отметим, что ведущая роль в указанных правоотношениях принадлежит представителю нанимателя. Как известно, нанимателем федерального государственного гражданского служащего является Россия, а нанимателем государственного гражданского служащего субъекта России - соответствующий субъект Российской Федерации. В свою очередь представителями России или соответствующего субъекта являются руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Так, например, Представителем нанимателя государственного гражданского служащего Ленинградской области являются: губернатор Ленинградской области в отношении государственных гражданских служащих Ленинградской области, проходящих гражданскую службу в органах исполнительной власти Ленинградской области и в аппаратах мировых судей; председатель Законодательного собрания Ленинградской области в отношении государственных гражданских служащих Ленинградской области, проходящих гражданскую службу в аппарате Законодательного собрания Ленинградской области; председатель Избирательной комиссии Ленинградской области в отношении государственных гражданских служащих Ленинградской области, проходящих гражданскую службу в аппарате Избирательной комиссии Ленинградской области; председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области в отношении государственных гражданских служащих Ленинградской области, проходящих гражданскую службу в Контрольно-счетной палате Ленинградской области. Указанные лица вправе делегировать частично или полностью свои полномочия лицу, замещающему государственную должность Ленинградской области, либо гражданскому служащему, замещающему должность категории «руководители», путем издания соответствующего правового акта. Представитель нанимателя наделен полномочиями по возбуждению дисциплинарного дела, рассмотрению его по существу и вынесения по нему решения, состоящего в наложении дисциплинарного взыскания либо освобождении от ответственности. Из сказанного можно сделать вывод, что представитель нанимателя является субъектом дисциплинарной власти, которая представляет собой «совокупность полномочий, представленных определенным должностным лицам или руководителям предприятий, учреждений или организаций, по применению мер поощрения и мер дисциплинарных взысканий к подчиненным по службе работникам». Таким образом, представителя нанимателя можно назвать, согласно предложенной Ю.С. Адушкиным классификации субъектов дисциплинарной власти, субъектом, обладающим дисциплинарной властью в полном объеме, то есть полномочным применять дисциплинарные взыскания, закрепленные в соответствующем нормативном акте в полном объеме и с вынесением об этом письменного решения. Федеральный закон Российский Федерации «О государственной гражданской службе России» не дает понятия непосредственного руководителя гражданского служащего (хотя упоминание о нем имеется в случае досрочного снятия дисциплинарного взыскания), не проводит также регламентацию порядка подачи ходатайства о применении дисциплинарного взыскания или необходимости проведения служебной проверки по факту неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. Иными словами, законом не определен правовой статус непосредственного руководителя как участника дисциплинарных правоотношений. На наш взгляд, это существенное упущение, так как факт дисциплинарного проступка обнаруживается зачастую непосредственным руководителем, поэтому его правовой статус носителя ограниченной дисциплинарной власти нуждается в урегулировании.

Полномочия субъекта дисциплинарной власти (представителя нанимателя) носят дискреционный характер, что в известной степени обусловлено отсутствием в дисциплинарном законодательстве соотношения конкретного дисциплинарного проступка с применением определенной санкции. На основе действующего законодательства, вопрос о том, завершиться ли дисциплинарное правоотношение стадией реализации дисциплинарной ответственности или нет, зависит от усмотрения субъекта дисциплинарной власти.

Следующим субъектом правоотношений выступает гражданский служащий, в отношении которого ведется служебная проверка.

Гражданский служащий вправе давать устные и письменные объяснения по существу дела, представлять заявления, ходатайства и иные документы; обжаловать решения и действия (бездействия) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку; знакомиться по окончании проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам проверки; обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию по служебным спорам или в суд; ходатайствовать о досрочном снятии дисциплинарного взыскания путем подачи письменного заявления представителю нанимателя, полномочному принимать такое решение.

Комиссию государственного органа по служебным спорам также возможно назвать одним из субъектов дисциплинарных правоотношений. Дело в том, что в случае, если государственный гражданский служащий не согласен с примененным к нему дисциплинарным взысканием, то он вправе обжаловать принятое в отношении него решение в 3-х месячный срок со дня вручения ему акта о применении дисциплинарного взыскания в названный орган. Названный орган образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей, с одной стороны, выборного профсоюзного органа данного государственного органа, с другой стороны, представителя нанимателя. Представители профсоюзного органа, в свою очередь, избираются в комиссию по служебным спорам на конференции гражданских служащих государственного органа. Представители представителя нанимателя назначаются в комиссию по служебным спорам самим представителем нанимателя.

Законом установлено, что служебный спор рассматривается комиссией в течение 10 календарных дней со дня подачи письменного заявления об обжаловании дисциплинарного взыскания, однако сам порядок рассмотрения данного заявления, а также порядок принятия и исполнения решения комиссии до сих пор не урегулирован. Необходимо отметить, что, согласно действующему законодательству правовое регулирование данного вопроса возможно только на федеральном уровне. Таким образом, необходимо констатировать, что полномочия названного органа, занимающего одно из важных мест в защите прав гражданского служащего от возможного произвола со стороны представителя нанимателя, до сих пор остаются неурегулированными.

Суд также является одним из органов, в компетенцию которого входит рассмотрение служебных споров, в том числе и по поводу привлечения к дисциплинарной ответственности. Порядок рассмотрения подобных споров находит свое правовое регулирование в гражданско-процессуальном законодательстве. Однако, некоторые вопросы, например такие как: сроки обращения гражданского служащего в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения от судебных расходов; порядок вынесения решений по применению таких дисциплинарных взысканий, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы, и увольнение и пр. должны устанавливаться федеральным законом. К сожалению, в настоящее время подобный закон еще не принят.

Кроме рассмотрения служебных споров в компетенцию суда входит также рассмотрение жалоб граждан о нарушении их прав и свобод неправомерными действиями (решениями) государственных органов. Как известно, к числу общих обязанностей гражданского служащего входит соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, а также Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов и т.д. В связи с этим, в случае нарушения указанной обязанности, суд определяет меру ответственности государственного гражданского служащего вплоть до представления об увольнении. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных служащих (таким образом, представитель нанимателя также обязан (а не вправе) применить к виновному гражданскому служащему назначенную судом меру ответственности).

Кодексом России об административных правонарушениях предусмотрен такой участник производства по делам об административных правонарушениях, как потерпевший. Им признается физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. На наш взгляд, при привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности также возможно присутствие в дисциплинарном производстве такого участника правоотношения, как потерпевший. Действующее законодательство, к сожалению, не предусматривает участие такого лица в производстве по делу о дисциплинарном правонарушении и не определяет его правовой статус.

Подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.

Обращая внимание на то, что проведение служебной проверки поручается, согласно закону, указанному подразделению с участием представителей юридического отдела и выборного профсоюзного органа, его деятельность, полномочия и обязанности остаются за рамками правового регулирования. Кроме того, не совсем понятно, на основании какого документа (приказа о проведении служебной проверки, распоряжения и пр.) у членов вышеназванной комиссии возникает особый правовой статус, состоящий из соответствующих прав и обязанностей по расследованию обстоятельств дела.

На наш взгляд, для регулирования данного пробела в дисциплинарном законодательстве на государственной гражданской службе, следует учесть опыт проведения служебной проверки, установленный Приказом ГТК России в 1998 году « Об утверждении инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных органах России». В названном приказе определяется, что для проведения служебной проверки организуется комиссия, в которую включаются, в частности, сотрудники кадровой службы. Работу данной комиссии организует и направляет ее председатель, который несет ответственность за соблюдение сроков, полноту и объективность проведения проверки. Приказ (письменное распоряжение) начальника таможенного органа о назначении проверки -основание для возникновения соответствующего правового статуса сотрудника, проводящего служебную проверку. К полномочиям указанного сотрудника относятся: право вызывать сотрудников и граждан, имеющих информацию о совершенном проступке; получать от них письменные объяснения или иную информацию по существу проверки; знакомиться с соответствующими документами, имеющими отношение к совершенному проступку, делать их копии; требовать от сотрудников предоставления документов или информации, относящейся к проводимой проверке; привлекать экспертов; запрашивать у непосредственного начальника сотрудника, в отношении которого проводится служебная проверка, его служебную характеристику и так далее. Тем не менее, наличие прав у одной стороны должно подкрепляться обязанностью другой стороны правоотношения. Для этого необходима более детальная проработка правового статуса каждого из участников правоотношения.

В настоящее время не существует качественной правовой регламентации правового статуса всех участников правоотношений, обусловленных привлечением государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Так, например, в ситуации правового регулирования проведения служебной проверки на гражданской службе создаются явные предпосылки к полному игнорированию действий по выявлению обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка со стороны всех гражданских служащих. Они не обязаны давать объяснений, не обязаны являться на вызовы подразделения кадровой службы и т.п., так как правомочия последней в этой области не определены. Однако, установлению правового статуса данного органа в части проведения служебных проверок по факту неисполнения или ненадлежащего исполнения способствовало бы и определение обязанностей. К ним следовало бы отнести: обязанность соблюдения прав и свобод государственного гражданского служащего и гражданина; обязанность ознакомить гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, с приказом, являющимся основанием для ее проведения; обязанность принять все меры по всестороннему, объективному изучению и документальному оформлению сведений о всех обстоятельствах дисциплинарного проступка, а также рассмотрению и приобщению к материалам проверки всех заявлений, относящихся к проверке и поступающих в ходе ее проведения; обязанность по составлению итогового заключения по результатам проверки и выработке предложений о выборе меры ответственности и т.д. Таким образом, необходима более детальная регламентация деятельности данного органа, а также всех участников дисциплинарных правоотношений.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Указанная комиссия образуется в названном выше подразделении государственного органа по вопросам государственной службы для соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего. В комиссию входит представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представители профсоюзного органа, юридического отдела, а также приглашаемые в качестве экспертов-специалистов представители научных и образовательных учреждений, других организаций.

Как известно, несоблюдение требований к служебному поведению является основанием для применения дисциплинарного проступка, поэтому данная комиссия и отнесена к одному из субъектов дисциплинарных правоотношений. Согласно действующему законодательству, деятельность данной комиссии, ее полномочия и обязанности должны быть установлены указом Президента России. К сожалению, в настоящее время подобный указ еще не принят.

Иные гражданские служащие, имеющие сведения о дисциплинарном проступке или граждане, привлеченные в качестве экспертов, специалистов.

Для полного, всестороннего и объективного установления факта совершения дисциплинарного проступка, вины конкретного гражданского служащего, причин и условий, способствовавших совершению проступка и прочее необходимо установление всех обстоятельств совершенного деяния. Этому, в частности, могут поспособствовать объяснения и сведения, полученные от иных гражданских служащих, а также граждан, которые так или иначе стали свидетелями неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей одним из гражданских служащих, имеют информацию о предшествующих результатах деятельности гражданского служащего, в отношении которого проводиться расследование, могут дать экспертную оценку тем или иным его действиям, участвовать в дисциплинарном производстве в качеств специалиста и т.п. Однако, правовой статус таких лиц как: свидетели, эксперты, специалисты и пр. дисциплинарным законодательством не урегулирован, что существенно обедняет дисциплинарное производство и снижает уровень и результат расследования по дисциплинарному делу.

Субъективные права и юридические обязанности, юридические факты субъектов раскрывают содержание правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности, и представляют собой последний из указанных элементов структуры правоотношения.

Субъективное право представляет собой меру возможного поведения субъекта, которая обеспечивается государством. Всякое субъективное право имеет собственное юридическое содержание, которое охватывает три элемента: право-пользование - право управомоченного совершать активные действия, пользоваться правом; право - требование - возможность требовать от обязанных лиц совершения определенных действий, предусмотренных законом; право-притязание - правомочие, которое предполагает возможность управомоченного в случае нарушения его прав прибегнуть к защите.

Основным средством обеспечения государством субъективного права является возложение на другое лицо или лиц юридической обязанности, которая представляет собой меру должного поведения субъекта правового отношения.

В настоящей статье, будут рассмотрены не все субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений, возникающих при прохождении государственной гражданской службы, а лишь те, которые возникают при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. В связи с этим, считаем целесообразным рассмотреть содержание правоотношений, возникающих при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, через стадии производства по делам о дисциплинарных правонарушениях.

Автор предлагает выделять следующие стадии указанного производства:

1. Основные стадии:

- возбуждение дела о совершении дисциплинарного проступка (дисциплинарного дела);

- служебная проверка (расследование);

- рассмотрение материалов по результатам служебной проверки (расследования) и принятие решения;

- исполнение решения;

2. Дополнительные стадии:

- стадия обжалования решения;

- стадия досрочного снятия дисциплинарного взыскания; Возбуждение дела о дисциплинарном проступке (дисциплинарного дела):

К субъекту, обладающему правомочиями по возбуждению дела о дисциплинарном проступке, законодательство о государственной гражданской службе относит представителя нанимателя (руководителя государственного органа; лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени России). Для возбуждения дела о дисциплинарном проступке необходимо наличие повода. К сожалению, дисциплинарно законодательство не предусматривает таковых, однако сложившаяся правоприменительная практика позволяет сгруппировать их следующим образом:

- непосредственное обнаружение проступка представителем нанимателя;

- ходатайство непосредственного руководителя, обнаружившего дисциплинарный проступок, перед представителем нанимателя о возбуждении дисциплинарного производства;

- ходатайства контрольно -надзорных органов о возбуждении дисциплинарного производства (прокурор, Счетная палата и пр.)

- информация от иных государственных служащих государственного органа о совершении нарушений служебной дисциплины (совершении проступков);

- сообщения физических и юридических лиц о фактах нарушения их прав и свобод неисполнением или ненадлежащим исполнением гражданским служащим должностных обязанностей;

- материалы проверок, акты ревизий контрольно-надзорной деятельности;

- сообщения средств массовой информации о фактах неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.

Наличие повода не всегда влечет автоматического возбуждения дисциплинарного дела, так как последнее в настоящее время зависит от усмотрения субъекта дисциплинарной власти. Однако, если поводом к возбуждению дисциплинарного дела стала жалоба гражданина на нарушение его прав и законных интересов действиями (бездействиями) или решениями гражданского служащего, то представителю нанимателя вменяется в обязанность своевременно и по существу рассматривать обращения граждан и принимать по ним решения в установленные сроки. Это невозможно без проведения соответствующей проверки в рамках разбирательства по делу о дисциплинарном правонарушении.

Тем не менее, по фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, не получивших огласки, представитель нанимателя вправе, но никак не обязан возбуждать дисциплинарное производство. Из текста статей 57-59 Федерального закона «О государственной гражданской службе России» следует, что если представитель нанимателя желает применить дисциплинарное взыскание, то он возбуждает производство по дисциплинарному правонарушению, проводит служебную проверку и т.п., а если не желает, то факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка остается как бы незамеченным и на сообщение о нарушении служебной дисциплины дается «отписка», что противоречит принципу неотвратимости ответственности. Именно от высокой степени усмотрения субъекта дисциплинарной власти, в дисциплинарном законодательстве до сих пор отсутствуют поводы к возбуждению дисциплинарного дела, составы дисциплинарных проступков, обстоятельства, освобождающие гражданского служащего от ответственности, а также обстоятельства, исключающие производство по делу о дисциплинарном правонарушении и т.п. На наш взгляд, отсутствие правовых норм, устанавливающих вышеуказанные поводы, обстоятельства и пр. обусловлено высокой степенью усмотрения субъекта дисциплинарной власти в привлечении виновного к дисциплинарной ответственности. В связи с этим, объем усмотрения лица, уполномоченного применять дисциплинарные взыскания, должен быть сведен к минимуму. Для этого, конечно, необходимо более детально регламентированное и качественное дисциплинарное законодательство. Этому, безусловно, может поспособствовать Кодекс о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России.

В этой связи, возвращаясь к производству по делам о дисциплинарных правонарушениях и его первой стадии- возбуждение дисциплинарного дела-, целесообразно в новом законодательстве закрепить норму, предусматривающую обстоятельства, исключающие производство по делу, к которым следовало бы отнести:

- отсутствие события или состава дисциплинарного проступка (для этого, опять же, необходимо законодательное закрепление конкретных составов с четким определением понятия состава дисциплинарного проступка и образующей его системы признаков и элементов);

- истечение установленных сроков давности привлечения к ответственности (указанные сроки находят сове отражение в действующем законодательстве);

- уже состоявшееся привлечение лица к дисциплинарной ответственности за совершение рассматриваемого дисциплинарного проступка;

- наличие по факту проступка возбужденного уголовного дела (до его прекращения в установленном порядке);

- наличие по факту проступка возбужденного дела об административном правонарушении (до его прекращения в установленном порядке);

- увольнение гражданского служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности;

- смерть гражданского служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, стадия возбуждения дела о дисциплинарном проступке начинается с оценки представителем нанимателя имеющихся поводов к возбуждению производства, обстоятельств, которые его исключают, и заканчивается принятием решения о необходимости дальнейшего рассмотрения дела.

Стадия проведения служебной проверки (расследования):

Название данной стадии производства по привлечению к дисциплинарной ответственности - служебная проверка (расследование) - вытекает из содержания нормы, которая требует, чтобы перед применением дисциплинарного взыскания проводилась служебная проверка.

На этой стадии, согласно Федеральному закону « О государственной гражданской службе», устанавливается факт совершения гражданским служащим проступка, собираются доказательства его вины, выясняются причины, условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка, характер и размер причиненного вреда.

Статья 59 определяет Федерального закона «О государственной гражданской службе России» определяет круг субъектов правоотношений, обусловленных проведением служебной проверки. К ним относятся: представитель нанимателя; гражданский служащий, в отношении которого проводиться проверка; подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; юридическое (правовое) подразделение; выборные профсоюзный орган данного государственного органа; иные гражданские служащие. Однако ни указанным законом, ни иными нормативно-правовыми актами в полной мере не определяются полномочия и обязанности указанных участников стадии проведения служебной проверки. Путем анализа нормативно-правовых положений возможно выделение лишь некоторых из них для представителя нанимателя, гражданского служащего, в отношении которого проводиться служебная проверка и других участников.

Так, к полномочиям представителя нанимателя относиться: временно отстранять гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки; знакомиться с результатами проверки; принимать решение по результатам проверки. Обязанности представителя нанимателя включают в себя: требование объяснения в письменной форме от гражданского служащего; контроль своевременности и правильности проведения служебной проверки; определение круга участников проведения служебной проверки; отстранение от участия в проверке гражданских служащих, прямо или косвенно заинтересованных в ее результатах; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; принятие всех необходимых мер, необходимых для полного, объективного, всестороннего установления о всех обстоятельствах проступка.

Для государственного гражданского служащего, в отношении которого проводиться проверка, установлены следующие права: заявлять ходатайства о проведении данной проверки; давать устные или письменные объяснения, представлять ходатайства и иные документы; обжаловать действия (бездействия) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя; знакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

Полномочия и обязанности других участников служебной проверки не находят своего нормативного закрепления в полном объеме или хотя бы в общем виде.

По нашему мнению, необходимо законодательное установление круга участников проведения служебной проверки. Например: председатель комиссии по проведению служебной проверки; председатель комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих; представитель подразделения по вопросам государственной службы и кадров; представитель юридического подразделения; лицо, в отношении которого ведется служебная проверка; свидетели (лица, которым могут быть известны обстоятельства, подлежащие установлению); специалист; эксперт. Также необходимо определение правового статуса каждого из указанных участников, порядка документального оформления сведений, полученных в ходе проверки и так далее.

Таким образом, регламентация проведения служебной проверки в действующем законодательстве о гражданской службе осуществлена на не вполне достаточном уровне, так как не определяет:

- в какой срок после совершения (обнаружения) дисциплинарного проступка должна быть назначена служебная проверка;

- на основании какого документа (приказа, указания, распоряжения) проводиться служебная проверка;

- правового статуса участников служебной проверки, ограничиваясь лишь их пространным перечислением;

- порядок установления и документального оформления сведений, относящихся к делу;

- иные существенные вопросы, связанные с необходимостью полного, объективного и всестороннего установления всех имеющихся обстоятельств.

В соответствии со ст. 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе России», стадия проведения служебной проверки начинается с принятие решения представителем нанимателя о ее проведении или по письменному заявлению гражданского служащего и заканчивается подготовкой письменного заключения по результатам проверки, которое подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки.

Рассмотрение материалов по результатам служебной проверки (расследования) и принятие решения образует следующую стадию производства по делам о дисциплинарных правонарушениях. В ходе этой стадии представитель нанимателя реализует свое право усмотрения в применении к лицу дисциплинарного взыскания и вправе принять решение о применении или о неприменении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания. В случае его применения должны быть учтены тяжесть совершенного дисциплинарного проступка, степень вины гражданского служащего, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. В связи с этим, представляется, что для определения и учета вышеизложенных обстоятельств, одного заключения по результатам проверки будет недостаточно для назначения представителем нанимателя справедливого наказания виновному гражданскому служащему. По нашему мнению, указанное заключение должно быть одним из составляющих дисциплинарного дела, содержащего в себе и иные документы, такие как:

- документы, послужившие поводом к возбуждению данного дела;

- копия приказа о назначении проверки;

- объяснения гражданского служащего, в отношении которого проводилась проверка, а также иных лиц;

- справочные материалы;

- служебная характеристика на гражданского служащего, в отношении которого проводилась проверка;

- заключения специалистов, экспертов (если в их привлечении была необходимость);

- другие документы, имеющие отношение к установленным в ходе проверки фактам;

Изучив указанные материалы, представитель нанимателя должен принять соответствующее решение, которое должно быть документально оформлено и приобщено к дисциплинарному делу. Кроме того, если поводом к возбуждению дисциплинарного дела стало сообщение физического или юридического лица о фактах нарушения их прав и свобод неисполнением или ненадлежащим исполнением гражданским служащим должностных обязанностей, то к делу необходимо подкрепить копию ответа автору данного сообщения о результатах проверки и принятых мерах. После этого дисциплинарное дело должно быть прошнуровано, пронумеровано, по нему должна быть составлена опись, и оно должно быть направлено для хранения в подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров. К сожалению, дисциплинарное законодательство на гражданской службе не содержит подобных требований к оформлению и хранению дисциплинарных дел, ограничиваясь лишь установлением необходимости приобщения письменного заключения» по результатам проверки к личному делу гражданского служащего и вручением последнему копии акта о применении дисциплинарного взыскания.

На стадии исполнения решения в отношении гражданского служащего либо прекращается дисциплинарное преследование, либо применяется соответствующий вид дисциплинарного взыскания. В последнем случае вступившее в законную силу решение о наложении взыскания, оформленное в виде соответствующего акта, подлежит исполнению. Так, например, при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности последний теряет правовой статус, обусловленный указанной должностью, и подлежит включению в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

В случае применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий вправе обжаловать его в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Необходимо отметить, что некоторые авторы стадию исполнения решения о применении дисциплинарного взыскания ставят после стадии обжалования. На наш взгляд, это вполне обоснованное мнение, так как до того, как решение будет исполнено, и привлеченный к ответственности гражданский служащий начнет претерпевать на себе его негативные правовые последствия, должны быть использованы все правовые средства для защиты прав и интересов гражданского служащего от возможных нарушений и ошибок со стороны субъекта дисциплинарной власти.

Стадия обжалования дисциплинарного взыскания является дополнительной, так как она возможна в случае обжалования самим гражданским служащим наложенного на него взыскания или в результате проведения контрольно - надзорных мероприятий и имеет своим назначением проверку законности и обоснованности наложенного взыскания на гражданского служащего, подвергнутого наказанию, в целях обеспечение его прав и законных интересов.

Обжаловать дисциплинарное взыскание гражданский служащий имеет право в комиссию по служебным спорам или в суд. При этом закон определяет, что при применении взыскания, повлекшего освобождение от замещаемой должности или увольнение гражданского служащего, последний имеет право обратиться непосредственно в суд. В случаях применения иных видов взысканий гражданский служащий сначала обращается в комиссию по служебным спорам и только потом, в случае несогласия с решением комиссии, в суд.

В комиссию по служебным спорам гражданский служащий вправе обратиться в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права (соответственно, со дня, когда ему был вручен акт о применении к нему дисциплинарного взыскания), с письменным заявлением, которое регистрируется в соответствующем порядке. Если срок был пропущен по уважительной причине, то комиссия может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор в течение 10 календарных дней со дня подачи письменного заявления. К сожалению, порядок рассмотрения служебного спора, принятие по нему решения и его исполнение комиссией по служебным спорам в настоящее время не определен, как требует того законодательство, соответствующим федеральным законом.

Решение комиссии по служебным спорам, в свою очередь, также может быть обжаловано любой из сторон в суд в 10-дневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии.

Гражданский служащий имеет право сразу обратиться в суд, минуя комиссию по служебным спорам в установленных законом случаях, которые также уже были перечислены. В этом случае сроки такого обращения, порядок освобождения гражданского служащего от судебных расходов, порядок вынесения решения по служебному спору, удовлетворение денежных требований, исполнение решений устанавливаются федеральным законом. К сожалению, в настоящее время такой закон также еще не принят.

Участником правоотношений, возникающих на стадии обжалования принятого представителем нанимателя решения, может быть также и прокурор, который обращается в суд с заявлением о рассмотрении противоречащего законам и иным нормативно-правовым актам решения комиссии по трудовым спорам.

Если стадия обжалования решения зависит от желания гражданского служащего или контрольно-надзорной функции прокурора, то стадия досрочного снятия дисциплинарного взыскания зависит или от гражданского служащего, или от его непосредственного руководителя, или от представителя нанимателя. Гражданский служащий или его непосредственный руководитель обладают правом ходатайства о досрочном снятии взыскания, окончательное же решение принимает представитель нанимателя.

Производство по делам об административных правонарушениях не знает такой стадии в связи с тем, что досрочного снятия административного наказания не предусмотрено законодательством об административных правонарушениях. В законодательстве, регламентирующем привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, существует правовая норма, позволяющая представителю нанимателя по собственной инициативе, по заявлению гражданского служащего или ходатайству его непосредственного руководителя досрочно снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечении одного года со дня его применения. При этом законом не определен минимальный срок, в течение которого гражданский служащий должен претерпевать на себе меры дисциплинарного воздействия и только потом ходатайствовать о досрочном снятии взыскания.

Таким образом, принятие решения о досрочном снятии дисциплинарного взыскания можно выделить в самостоятельную дополнительную стадию производства по делам о дисциплинарных проступках. Это обусловлено наличием на данной стадии участников правоотношений, поводов для ее возникновения. Также в итоге указанной стадии принимается соответствующий документ (законом не определено его название, но возможно предположить, что это либо отказ на заявление гражданского служащего (ходатайство непосредственного руководителя) либо акт или приказ о досрочном снятии дисциплинарного взыскания с гражданского служащего).

Юридическим фактом, являющимся основанием для возникновения правоотношений по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, является неправомерное действие, а именно совершение дисциплинарного проступка государственным гражданским служащим.

Исходя из вышеизложенного, представляется необходимым законодательное установление круга участников дисциплинарного производства с более детальным определением из правового статуса в рамках обозначенного производства. Отсутствие полноценного правового регулирования этого вопроса приводит к невозможности полного, всестороннего и объективного установления и рассмотрения всех обстоятельств дела, изобличению виновного (виновных), выбору справедливого наказания и т.п.

 

Автор: Климкина Е.В.