История изучения бюрократии как явления политической жизни

В современной России нарастание бюрократических тенденций во всех сферах политической жизни обусловило интерес к изучению историко-политического аспекта бюрократии. Бюрократия во все времена имела свою государственную специфику, которая обусловлена, во-первых, общественно-политическим строем, во-вторых, степенью развития демократических традиций. Сформировавшаяся в России бюрократическая система управления получила неограниченные возможности подчинить себе все без исключения сферы общественной жизни - политическую, культурную, идеологическую, при этом, не сталкиваясь с какими-либо реальными противодействующими силами или ограничениями.

Бюрократия и бюрократические методы управления, по мнению Л. Мизеса существуют очень давно и должны быть представлены в административном аппарате любого правительства. Как политическое явление бюрократия присуща всякому обществу, она возникла вместе с государством, публичной властью как особым слоем людей, связанным с управлением.

Меняясь на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-политического устройства, ее признаки усматривались еще в государствах Востока, что было обусловлено обособлением сферы государственного управления. Сложные бюрократические системы существовали в Риме и Византии, а так же в Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом обладали королевская власть и церковь.

Необходимо выделить несколько этапов формирования российской бюрократии, обусловленных конкретной историко-политической ситуацией. Первый этап, связан с появление бюрократических элементов в России - допетровский. Политико-бюрократическое управление складывалось под воздействием социокультурного своеобразия отношений между народом и правителем (государем). Еще в X в. правительственный класс или слой людей назывался как боярами, так и дружиной князя и представлял Боярскую думу. Боярская дума - это высшее правительственное учреждение, которое объединяло деятельность приказов, руководивших отдельными ведомствами. Она находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I и являлась тем механизмом, который приводил в движение всю правительственную систему.

В течение столетий Дума претерпела немало изменений и по составу, и по своим ролевым функциям в качестве правительственного учреждения. Взаимоотношения между верховным правителем и Думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не были одинаковыми. В настоящее время трудно проследить, как далеко уходили возможности князя-государя и где начинались права его советников. Пределы власти ограничивались как случайными обстоятельствами жизни, так и обычаями, сложившимися на отдельных территориях Русского государства. Чаще всего обычаи и случайные факторы отстраняли структуры власти от четкого определения свойственных им политических прав и ответственности. В целом же Боярскую думу до конца XVII в. можно определить как легитимное правительственное учреждение традиционного типа с определенным политическим влиянием, но без конституции, правительственным органом с широким кругом дел, но без развитой канцелярии. В то же время иерархические начала в государстве обнаруживаются уже в XV-XVI вв.

С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины XV-XVI вв. в составе Боярской думы можно было обнаружить наряду с аристократическим и бюрократический элементы. Со временем Боярская дума, состоявшая из немногих бояр, которые собирались князем по особо важным делам, превращалась в постоянное и более сложное учреждение с устойчивым кругом дел и определенным составом. Все знатные высшие люди, которые заседали в Боярской думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Боярской думы произошло разделение на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников. В звания бояр возводились, как правило, старые представители  знатных боярских фамилий, дворяне, большей частью люди незнатные, получавшие назначение за личные качества или государственные заслуги, были еще маловлиятельными.

Процесс собирания Руси требовал нового порядка ее управления. Дело в том, что русское государство московского периода после восстановления самодержавия не имело достаточной политической стабильности, хотя и сохраняло старую форму правления. Многие элементы политической системы видоизменялись и даже появлялись новые, но происходило это случайным образом. Следовательно, несистемное управление находилось вне контроля власти и не способствовало стабильности в жизни общества.

По мнению Е.В. Анисимова, Боярская дума окончательно так и не превратилась в бюрократическое учреждение, не стала высшим бюрократическим органом, этому препятствовала русская форма самодержавия, уходившая своими корнями в политическое прошлое страны.

Обширность страны, значительная рассредоточенность населения, трудности сообщения между областями, недостаток средств, произвол высших правителей способствовали огосударствлению общественной жизни и тому, что именно бюрократия постепенно укрепляла свое положение за счет других институтов российского государства. В эпоху Ивана Грозного наиболее способными к управлению являлись князья и бояре, но именно они были лишены всех возможностей в управлении государством. В структуре государственных органов процветало смещение и неопределенность функций. Возникавшие в течение длительного времени без аристократических основ и точных задач государственные учреждения так и не обретали ясно очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции.

В период смутного времени, массы, предоставленные - сами себе, постепенно учились жить и действовать самостоятельно. Смута - это реакция отдельных слоев населения против существовавшего прежде режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Противостояние государственному устройству приняло форму междоусобной борьбы общественных классов, основная черта этого устройства - сословная специализация государственной повинности - порождала острое противостояние сословных интересов. Стали приходить в иное соотношение элементы государственного строя: народ, государь, государство. Под воздействием новых политических отношений и потребностей, которые были вызваны смутой, власть царя приобрела весьма сложную конструкцию.

Первые политические следствия смутного времени не привели к социальной стабильности. Возникающие в эпоху смуты идеи избирательной и ограниченной монархии не имели глубокой основы. При неопределенности политических результатов Смута оказала заметное влияние на ускорение социально - экономических процессов. Она, по существу, упразднила старую боярскую аристократию и выдвинула на ее место верхние слои провинциального дворянства. Значительно сократив людские ресурсы, на которые опиралась государственная власть, смута, по сути, не устранила ни одной из проблем, которыми приходилось заниматься правительству.

Второй этап, становления бюрократии в России относится к первой половине XVIII вв. Совершенствование бюрократии осуществлялось под воздействием политико-управленческой культуры Европы с сохранением российской этнополитической специфики. Возникший в XV-XVI вв. слой бюрократии прошел впоследствии долгий путь консолидации. Ни аристократия, ни земщина, возродившая самодержавие, не уступали своих прав без борьбы, но в целом перевес оставался за бюрократией.

Своим происхождением бюрократическая система управления в России обязана Германии, где были заимствованы и табель о рангах, и своеобразная автономия чиновничества от управляемого им народа. Петр I предпринял реформирование российского государства, приведшее к возникновению централизованного бюрократического аппарата.

Оформившись при Петре I бюрократия укрепилась, вовлекая в свои ряды верхи и средние слои дворянства. Табель о рангах, или закон о порядке государственной службы, указывал на особое расположение в иерархии царской семьи: она во всех случаях имеет председательство над князьями и высшими служителями. Общественное положение всех остальных служащих лиц определялось только чином, а не происхождением. За требование почестей и места выше занимаемого чина на публичных торжествах полагался штраф в размере двухмесячного жалованья нарушителя. Такому же штрафу подвергалась и уступка своего места лицу низшего ранга. Продвижение по гражданской и военной службе происходило за выслугу лет или за особые заслуги.

Иерархические звания переносились и на членов семьи по принципу: жена носит чин мужа. Дочь сановника первого класса, пока не вышла замуж, стоит вровень с женой чиновника четвертого класса и такие «служебные» соответствия изобретались для поддержания престижа служебных отношений сформировавшейся системы рангов.

Внутренний строй России во время петровских реформ определялся несколькими тенденциями. Более значительными из них были следующие: усиление власти императора, требовавшей в изменившихся внутренних и внешних условиях нового идеологического и организационного ее оформления; возрастающий процесс бюрократизации, все более охватывающий все стороны политической власти. Бюрократия в той форме, которую она приобрела в ходе преобразований Петра I, с его последующей эволюцией может восприниматься не только негативно, но и позитивно.

Собственно бюрократия в непосредственном смысле слова зарождается в начале XVIII в., благодаря петровской «Табели о рангах». Реформа Петра I внесла значительные перемены в деятельность бюрократического аппарата. К наиболее значительным из них следует отнести замену принципа знатности происхождения, принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения. Введение «Табеля о рангах» изменило и систематизировало бюрократическую иерархию, вытеснило принципы преимущественно денежных вознаграждений. В царствовании Петра I русское самодержавие восприняло систему законности, идеологию и институциональные формы абсолютных монархий Запада. Российская империя определилась как отсталое, но мощное государство. Монарх управляет государством через бюрократию, образующую рационально организованную государственную структуру. Главная задача правительства с этой точки зрения состояла в регулировании почти всех сторон общественной жизни с целью создания правильно организованного общества.

Третий этап - имперский (постпетровский), для которого характерно совершенствование бюрократического аппарата и проведение политики Российской империи в условиях возрастающей социальной дифференциации и мобильности общества. Следовательно, в своем завершенном виде внутренняя структура правящего сословия сложилась после смерти Петра I. Высшая элита правящего класса еще и в XVIII в. не составляла завершенную форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулировавших карьеру в рамках политического аппарата.

Становлению бюрократии в России способствовали многие факторы - обширность территории, рассредоточенность населения, хозяйственные нужды, но они же и сдерживали развитие бюрократии. Традиции бюрократической централизации так и не получили необходимого развития. Российский бюрократический аппарат был сравнительно невелик и малоэффективен. Во второй половине XIX в. в России на 10 тыс. человек населения приходилось 12-13 чиновников, незначительными были и бюджетные расходы на содержание бюрократического аппарата.

Формирование министерств положило конец коллегиональности в деятельности высших должностных лиц при отсутствии системы единого кабинета министров предоставило главам ведомств автономию. Каждый министр становится как бы самодержцем в своей сфере, окруженный множеством верных сторонников, профессионально подготовленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый министр являлся главой своей группировки. С созданием министерств и развитием системы высшего образования в России в первом десятилетии XIX в. формирование бюрократии как особой социальной группы специалистов-профессионалов вступило в новый этап.

Большая часть верхнего эшелона правительства отличалась от средних чиновников и канцелярских низов имущественным положением, а главное - финансовыми возможностями, но именно для самого многочисленного слоя правящей бюрократии служба должна была быть основным источником дохода, в реальной жизни таковой она не являлась. Отсюда извечная проблема российского общества, проблема взяточничества среди служилых людей. По этому поводу справедливо заметил Н.М. Карамзин: «Везде грабят, ждут доносов, улик, посылают сенаторов для исследования, и ничего не выходит».

Правительственные структуры не имели возможности выплачивать жалованье за службу, исключая высших чиновников, поэтому предполагалось, что должностные лица должны приобретать себе средства путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находившихся в их подчинении. По существу чиновникам предоставлялась неограниченная свобода, взамен от них требовалось лишь отдавать государству установленную правительством долю. Самодержавие почти не заботило то, что происходит с излишком, выжатым из народа.

В связи с образованием классовой структуры общества, различают два основных момента, из которых один можно назвать экономическим, выражающийся в сословном расчленении социального организма, вызванном разделением общественного труда, другой - политическим. В данном случае классы различаются между собой происхождением капитала, который создает человек, а значение общественного класса определяется ценностью, которую приобретает тот или иной капитал в народном хозяйстве в зависимости от времени и места. Если политический аспект находится в зависимости от социального результата деятельности народного хозяйства, то господствующий капитал становится источником власти. Экономически господствующие классы превращаются во властные сословия. В этом порядке явлений общественной жизни политические процессы являются следствием экономических. По отношению к русскому государству соотношение политического и экономического имело разные сочетания при образовании и трансформации классовой структуры общества. Можно сказать, что в историческом процессе господствовали смешанные явления, но при приоритете политических.

Специфика русской государственности состояла не только в том, что управление было монополизировано бюрократией, а традиции общественного самоуправления не получили развития и пришли в упадок на неопределенное время, но и в том, что управление строилось по своеобразной системе, имевшей мало общего с бюрократической централизацией. Чиновники жили не за счет государства, не имевшего на них средств, а за счет зависимого от них населения.

Российские чиновники в бюрократических структурах могли легко увеличивать свои возможности и богатство, используя личную власть, причем они действовали автономно, так как в сложившихся тогда финансовой и организационной системах отсутствовали взаимоответственное управление и политический контроль. Должностные лица не имели жалованья или оно было небольшим, и они от него почти не зависели, поэтому служащие государства в своем большинстве мало заботились о рациональном функционировании государства. Чиновники, которых назначали управлять, более всего выступали в роли сборщиков налогов. Тем не менее, чиновники, видевшие в государственной службе идею служения обществу, тоже встречались, но почти всегда только в центральных учреждениях.

В российской политической системе государь и бюрократия были связаны взаимными обязательствами. Всякие попытки ослабить правящую элиту вели к дестабилизации всей социальной системы, только власть абсолютного правителя, решения которого были непререкаемы, могла предотвратить беспорядки. Подобное убеждение ориентировало самодержавие на деспотизм по отношению к имевшимся сословиям, в силу этого класс бюрократии стал господствующим над остальным населением.

Проблема формирования бюрократии во время реформ и революций не менее важна, чем в стабильные времена, так как происходит преобразование системы власти и управления. Бюрократия, будучи неотъемлемой частью государственного механизма, существует всегда, в том числе и во время революции. Для бюрократии предпочтительней следовать путем реформ, и в связи с присущей ей консервативностью, обусловленной особенностями ее функционирования, даже незначительные изменения в системе власти могут показаться революционным процессом.

При определенных условиях бюрократия начинает существовать в тех процессах, которые стоят за рамками ее компетенции, если данные условия могут подорвать ее структуру, ограничить профессиональный статус или противоречить экономическому интересу. Понятие консерватизм используется чаще именно в таком значении, которое можно пояснить словосочетаниями иерархическая консервативность. Бюрократия пытается управлять при помощи административных средств многообразием жизни на основе иерархической соподчиненности, под контролем неделимой политической силы. Кроме этих качеств бюрократии существуют и другие ее свойства, которые проявляются в тенденциях ее самоограничения, обусловленные ее стремлением руководить всем.

Рассматривая общие тенденции эволюции бюрократии, следует обратить внимание на те черты, которые делают бюрократию консервативной силой в политике. Любой процесс реформирования начинается с политической воли правящего слоя, и поэтому, если стремление к изменениям у политической элиты недостаточно сильно и оно не поддерживается страхом перед возможными социальными волнениями, то бюрократия постарается свести реформы к чисто внешним изменениям формы государства. Для этого в руках бюрократов есть достаточно сильные средства: их профессионализм в сфере управления; обширные внутри правительственные связи. Даже частичное реформирование политической системы требует некоторых видоизменений между властными органами, смены, чисто формальных ориентиров и целей в политико-управленческой деятельности, а бюрократию внедрение неизвестного всегда настораживает.

Четвертый качественно новый этап в истории формирования бюрократии относится к советскому периоду. В годы социализма государство играло доминирующую роль в жизни страны, при этом руководство государственным аппаратом было сосредоточено в руках партийных лидеров. Никогда еще в истории России власть бюрократии не была такой всеобъемлющей. Советская бюрократия оказывала сопротивление процессу реформ, пытаясь не затрагивать установившихся властных отношений, опасаясь потерять свое управленческое положение и влияние на политику. Только в условиях жесткого политического и социального давления бюрократия идет на реформы в системе управления государством.

По мнению К. Маркса, необходимо полностью заменить аппарат управления, и «сломать старую буржуазную машину управления» в ходе пролетарской революции. Он же выдвинул идею о необходимости диктатуры правящего класса для осуществления революционных задач, ссылаясь на опыт буржуазных революций.

На облик советской бюрократии оказала влияние неразвитость капитализма, полукрепостнические формы общественной жизни, сословность. Абсолютное полновластие и бесконтрольность привилегированной бюрократии определяли суть бюрократического правления. Пока в государстве есть потребность в распределении каких-либо благ и привилегий, как отмечал Л. Троцкий, всегда будет существовать аппарат, созданный для этих целей. Бюрократия будет существовать всегда, только после революции государство воссоздаст ее в том или ином варианте. Поэтому речь может идти не об уничтожении бюрократии, а только о контроле над ней. Меры революционного контроля еще были предложены К. Марксом, они заключались в следующем: не только выборность, но и сменяемость в любое время; плата не выше платы рабочего; немедленный переход к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора.

После победы пролетарской революции коммунистический партийный, аппарат превращается в новый правящий класс партийной бюрократии. Данный класс монополизирует власть в обществе, затем присваивает государственную собственность и становиться классом эксплуататоров, поддерживая свою диктаторскую власть методами контроля.

Бывшие революционеры, требовавшие демократических свобод, получив власть в свои руки, преобразуются в реакционный слой, подавляющий какую-либо свободу. Советский тип правления предполагает в качестве основной задачи рационализацию социальной жизни, то есть преобразование общества на разумных началах, подчинение общественных процессов управлению и контролю. Идея разумного начала становится основой бюрократического типа правления, потому что воплощать власть приходится бюрократическому аппарату. Становление, развитие и трансформация советской бюрократии представляет собой эволюцию политико-бюрократической системы управления.

Ошибки в политике и экономике, вызванные попытками быстро решить идеологические задачи, заставляли высший правящий слой еще больше опираться на бюрократию в надежде исправить положение. Поэтому государственные задачи сводились не к канцелярии, упорядоченной структуре законов и предписаний, а к произволу, вопреки канцелярии. Все сложные социальные проблемы решались путем создания новых организаций и реорганизации старых для осуществления бюрократических решений.

Как подчеркивает А.В. Макарин, «новый толчок своего развития бюрократическая система правления получила в 30-е гг. XX в., бюрократия становится одним из надежных источников рационализации общественной жизни». В правящем слое коммунисты стали представлять собой иерархично централизованную систему под руководством Политбюро, «коллективного органа власти», подбиравшегося по принципу личной преданности. Важную роль стали играть партийные комитеты, что является еще одной особенностью советской бюрократической системы управления. Партийные органы фактически осуществляли властные функции, не неся реальной ответственности за свои действия перед законом и судом. Они формально осуществляли властные функции через членов партии, для которых партийные решения были обязательными для исполнения под угрозой исключения из рядов партии с последующими организационными выводами.

В данных условиях формировался новый правящий слой, названный «номенклатурой» и представленный верхними структурами партийного и государственного аппарата, чинами силовых органов, хозяйственными руководителями. Данный слой опирался на иерархию партийных и административных групп на разных уровнях.

Латинское слово «номенклатура» означает буквально перечень имен или наименований, в отношении советского государства, этимологический смысл данного понятия в целом соответствует его содержанию. Номенклатура - перечень руководящих должностей, замещение которых производит не руководитель данного ведомства, а вышестоящий орган, лица, которые такие должности замещают или же находятся в резерве для замещения, кандидатуры которые предварительно рассматривались и утверждались данным партийным комитетом.

Созданная советским режимом строгая система льгот и привилегий для высшего и среднего чиновничества, которая предоставляла четко определенные блага в зависимости от места, занимаемого в иерархии власти, стала неотъемлемой частью советского образа жизни. Она охватывала все стороны жизни советской номенклатуры и обеспечивала с переменным успехом выполнение поставленных перед нею задач на многие годы.

Основанный в 50-е гг. XX в. советский тип политической системы напоминал прежнее бюрократическое правление: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из таких групп не была автономной и не могла противопоставить себя другим.

Способ общественной организации явился неизбежным следствием отмены различных форм частной собственности и рыночных механизмов. Вследствие подобных глубоких преобразований руководитель становился лишь государственным служащим, а граждане имели возможность получить право на богатство или власть чаще всего только в том случае, если они входили в правящее сословие.

Хрущевская «оттепель» способствует превращению элиты в «класс в себе», то есть в отличие от сталинского времени процесс замещения государственных должностей упорядочивается. Возникают отношения, которые при помощи идеологии закрепляются как обязательные формы, формальность создает рамки, необходимые для всех звеньев иерархической лестницы. В этих рамках продвижение по службе формализуется. Примерно с середины 60-х гг. XX в. создаются субъективные условия для превращения номенклатуры из «класса в себе» в «класс для себя». Политическая элита все более преобразуется в особый слой, она стремится закрепить за собой государственную власть.

Первые попытки изменений, предпринятые Н.С. Хрущевым, носили, скорее, непоследовательный характер и вскоре были приостановлены набравшей силу и влияние бюрократией. Само же соперничество постепенно обосабливавшихся советских элит приводило к медленному саморазрушению бюрократического режима.

Чиновники стали заботиться в первую очередь о себе, а затем уже о государственных интересах. Пребывание номенклатурного лица на одном из уровней иерархической лестницы долгое время вело его к ощущению своей незаменимости, отсутствие контроля со стороны закона и политики рождало безнаказанность, использование служебного положения в корыстных интересах, а в итоге, это приводило к коррупции и личному обогащению за счет государства.

Личные и корпоративные интересы чиновничества, вышедшие на первый план, при внешнем соблюдении государственной дисциплины и распоряжений руководства приводили к разложению, по меньшей мере, политики и управления. На вершину бюрократической лестницы попадали ловкие люди за персональные заслуги перед начальством и весьма редко за профессионализм. Данные обстоятельства приводили к формированию самостоятельных экономических, научных, интеллектуальных элит в качестве разрушителей прежнего порядка.

Бюрократическая система управления означает такую политическую систему, в которой господствует назначенное чиновничество, и в которой оно играет основную политическую роль. Применительно к советскому государству такую роль выполняла политическая бюрократия. В отличие от бюрократически-политической монополии на власть, политико-бюрократическая система правления предполагает единство политики и управления.

В демократических обществах, как заметил М. Восленский, бюрократы - это привилегированные слуги, номенклатура - самовластные господа. К особенностям советской бюрократии следует отнести и то, что этот слой одновременно более открыт и более недосягаем.

Советский бюрократический аппарат постоянно предпринимал меры по преодолению им же созданных стихийных механизмов, которые воплотились в советском человеке в форме единства индивидуального и общинного, личностного и коллективного начал. В сущности это сделать было и невозможно, ибо стихийность происходит из самого факта многочисленности и многосложности человеческого организма.

Советский строй являлся классической схемой эволюции любого режима, и это соответствие проявляется на примере правящего класса, поочередно выступающего как класс в себе. Поэтому в ходе развития советского режима в отдельные временные отрезки происходило смещение ряда акцентов в деятельности бюрократии либо в сторону упрочения последней, либо в направлении постепенного ее смягчения. Видоизменялись как сама структура, статусное положение, интересы, так и формальные процедуры и приемы бюрократической системы правления.

Достаточно логичную интерпретацию эволюции советского правящего класса предложил В.Б. Пастухов. Становление советской номенклатуры, по его мнению, по времени совпало с этапом сталинского господства. Для властных структур это период жесткой, без ясных формальных правил борьбы за должности.

Бюрократы относились к своей должности как к собственности, они делали все необходимое, чтобы сохранить ее и по возможности передать по наследству, что приводило к старению элиты. Позже, во время «застоя», окончательно формируется структура советского правящего слоя. Обладание властью рассматривается как необходимое условие для пользования частью государственной собственности. Вследствие этого советская номенклатура пытается изменить общественное устройство в своих интересах. Этот фактор все более заметным становится во времена М.С. Горбачева.

По нашему мнению, пятый этап приходится на период конца XX - начало XXI вв., когда преодоление советской номенклатурной бюрократии осуществляется на основе приобщения к достижениям демократической культуры политического управления в соответствии с задачами, стоящими перед Россией. Для современной бюрократии характерно стремление сохранить свое фактическое господство юридически. В конкретных условиях, которые сложились в 90-е г. XX в., правящий класс должен был открыто оформить право частной собственности, которой он пользовался в системе управления. Для того чтобы стать реальным частным собственником, ему необходимо было изменить ту форму собственности, которая называлась общенародной, государственной, социалистической, и соответствующую ей политическую надстройку, которые в течение многих лет служили опорой номенклатурного господства.

Направление, цели и возможные результаты преобразования второй половины 90-х г. XX в. были предопределены не столько общечеловеческими и демократическими воззрениями участников перестроечного процесса, а в значительной степени экономическими интересами части элиты, стремящейся закрепить юридически свои права. В итоге бюрократия присвоила себе руководство обществом и право распоряжаться судьбами множества людей, вплоть до их физического уничтожения. Это означало возникновение новой исторической формы общественного отчуждения масс, его средств и результатов от власти, свободы, культуры, многообразия жизни. Неосознанность ответственности бюрократии перед обществом, по мнению А. Соловьева, свидетельствует об их «неполном служебном соответствии» новым условиям и реалиям государственного управления.

Основой всех уровней отчуждения, их источником и неизбежным проявлением являлась бюрократическая система. В настоящее время она обрела значительную устойчивость вследствие того, что смогла подчинить своим целям и задачам все основные отношения и компоненты общества: государство, промышленность, культуру, науку и т.д.

Таким образом, сформировавшаяся на протяжении столетий бюрократическая система управления в России получила неограниченные возможности и стала необходимым атрибутом любого политического режима. Нередко, при определенных условиях бюрократия утрачивает свой статус передаточного механизма и приобретает положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль.

Место и роль бюрократии, в историко-политическом процессе зависят от характера политической системы, причем, ни один современный режим не обходится без бюрократии, сосредоточившей в своих руках административную власть. Необходимо выделить следующие этапы становления бюрократии в России:

- первый этап - допетровский, когда становление бюрократии происходило в отрыве от европейской социально-политической традиции;

- второй - петровский, когда совершенствование бюрократии осуществлялось под определенным воздействием политико-управленческой культуры Европы;

- третий этап - имперский (постпетровский), для которого характерна адаптация бюрократического аппарата к проведению политики Российской империи;

- четвертый - советский (номенклатурный), стал формироваться новый тип партийно-государственной бюрократии;

- пятый этап - современный российский (смешанный), когда преодоление советской номенклатурной бюрократии осуществляется на основе приобщения к достижениям демократической культуры политического управления в соответствии с задачами, стоящими перед Россией.

Автор: Алиева М.В.