Установление и изменение территории муниципальных образований

I. Установление границ муниципальных образований.

Как отмечается в докладе Российского научного центра государственного и муниципального управления «Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления» в Федеральном законе №131-ФЗ 2003 года почти не содержится чётких количественных критериев, которыми можно руководствоваться при определении территорий муниципальных образований, но требование следовать таким критериям есть. В этой связи специалисты Российского научного центра государственного и муниципального управления предлагают в качестве главных применять следующие: выделение территорий с низкой плотностью населения; пешеходную и транспортную доступность, «людность» «опорных» населённых пунктов и поселений; обеспеченность их инфраструктурой и налоговой базой.

Дементьев Л.Н. предлагает следующий перечень основных требований, которые должны учитываться при установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований:

- отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

- отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

- вид населенного пункта;

- статус муниципального образования;

- возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

- наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

- временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

Федеральный закон №131-Ф3 2003 года, как указывалось ранее, сод ер-жит ряд ограничений и допущений, которые должны быть также соблюдены, при определении границ и состава территорий муниципальных образований. К числу ограничений относят следующие положения:

- территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

- границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта;

- территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

К числу допущений, установленных Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, относят:

- для территорий муниципальных районов с низкой плотностью населения:

- в их составе могут быть межселенные территории;

- сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей менее 1000 человек;

- требование о транспортной доступности муниципального района до административного центра может не применяться;

- к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административных центров.

- для территорий муниципальных районов со средней (высокой) плотностью населения:

- межселенные территории отсутствуют;

- вся территория района должна состоять из территорий поселений, входящих в состав муниципального района;

- сельские поселения могут создаваться вокруг сельского населенного пункта с числом жителей более 1000 (3000) человек и с включением близлежащих сельских населенных пунктов с числом жителей менее 1000 (3000) человек;

- образование городских поселений происходит на базе одного города или одного посёлка на территории, в состав которой входят сельские населённые пункты, которые не могут быть муниципальными образованиями;

- применяется требование о транспортной доступности до административного центра муниципального района;

- к городским и сельским поселениям применяется требование о пешеходной доступности до административных центров.

Однако, если следовать «букве» Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, то становится очевидным условность сформулированных рекомендаций. Статьи указанного Федерального закона, посвященные этим критериям, содержат союзы «и (или)», словосочетание «как правило», и в целом не содержат конкретных параметров плотности или доступности. Причиной этому является, как доказано нами выше, невозможность на федеральном уровне предусмотреть единые критерии установления границ и состава территорий муниципальных образований для всех субъектов Российской Федерации. Учет особенностей местных условий проживания и жизнедеятельности населения при осуществлении местного самоуправления является незыблемой прерогативой законодателей субъектов Российской Федерации.

Было бы целесообразно принятие в дальнейшем законов субъектов Российской Федерации, подробно регламентирующих требования, которыми руководствуется региональный законодатель при установлении и изменении границ и состава территории муниципальных образований. Причем в основу этих требований должна быть положена не «политическая воля», а соображения целесообразности и эффективности с позиций достижений отраслевых наук, в том числе муниципальной экономики и муниципального менеджмента.

II. Изменение границ муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Процедура изменения границ муниципального образования предполагает две основных разновидности территориальных изменений:

1. изменение границ муниципальных районов;

2. изменение границ поселений.

Обратим внимание, что законодатель необоснованно не оговаривает специально изменение границ городских округов. Представляется, что в этом случае не могут применяться «в чистом виде» правила изменения границ поселений, поскольку в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года городской округ хотя и является городским поселением, но не входит в состав муниципального района.

1. Изменение границ муниципальных районов.

1.1. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов.

Эта процедура предполагает две разновидности территориальных изменений:

- переход поселений от одного муниципального района к территории другого муниципального района;

- переход населенных пунктов от одного муниципального района к другому.

И в первом и во втором случае требуются решения представительных органов местного самоуправления обоих районов, как того, из которого осуществляется выход, так и того, в который осуществляется вхождение.

Выскажем предположение, что мнение муниципального района, из которого осуществляется выход, как правило, не должно учитываться. В ситуации, когда поселение или населенный пункт настаивают на переходе, а муниципальный район, в составе которого они находятся, против этого учесть мнение района - значит заставить жителей поселения или населенного пункта участвовать в решении тех вопросов, интереса в которых они не видят. Для того чтобы констатировать, что жители района уже не составляют единый субъект местных интересов, достаточно осознания этого частью населения района, общего осознания для этого не требуется. И, наоборот, при включении поселения или населенного пункта в состав другого муниципального района, требуется согласие не только жителей переходящей территории, но и жителей муниципального района, к которому происходит присоединение.

И здесь возникает ряд вопросов: Какова должна быть форма выражения мнения населения района - референдум или решение представительного органа местного самоуправления? На каком уровне следует ее применять - на уровне поселений или на уровне муниципального района? Поскольку территории поселений и населенных пунктов входят в муниципальный район не непосредственно, а через муниципальные образования низового уровня - поселения, мнение населения по поводу вхождения этих территорий необходимо выявлять не на уровне всего муниципального района, а на уровне поселений, входящих в состав муниципального района. Так как подобные территориальные изменения не затрагивают границ самих поселений, формой выявления мнения населения должно быть решение представительного органа местного самоуправления. Это правило должно действовать как при присоединении поселений, так и при присоединении населенных пунктов. Но поскольку при присоединении населенных пунктов подлежат изменению наряду с границами муниципальных районов еще и границы поселений, в состав которых эти населенные пункты переходят, мнение населения этих поселений должно быть выявлено путем голосования или на сходе граждан. При изменении границ поселений необходимо установить, составляет ли новое сообщество единый субъект местных интересов, осознают ли жители свое единство. Адекватной формой для этого является голосование или сход граждан, которые позволяют всем жителям непосредственно высказать свое мнение. По этим же соображениям мнение населенного пункта, подлежащего переходу, также должно быть выявлено путем голосования или на сходе. Что же касается формы выявления мнения населения поселения, чья территория переходит от одного района к другому, то, на наш взгляд, ею может быть решение представительного органа местного самоуправления поселения. Так как при таком территориальном изменении границы поселения остаются неизменными и следует решить вопрос об отнесении его жителей к субъекту местных интересов второго порядка, то есть вопрос, значимость которого меньше, чем если бы решался вопрос об отнесении к первичному субъекту местных интересов, его решение вполне может быть доверено органу народного представительства. Кроме того, форма решения этого вопроса для переходящего поселения не должна отличаться от того, как решается он поселениями муниципального района, в который производится вхождение. Ведь для всех этих поселений суть территориального изменения одна и та же.

1.2. Изменение границ муниципальных районов, не влекущее отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Такого рода территориальные изменения никак не отражаются на составе жителей, составляющих территориальные общности, все субъекты местных интересов остаются неизменными. Здесь важно установить, какими жители видят пределы распространения своих местных интересов. Поскольку значимость таких территориальных изменений для населения значительно меньше, чем когда решается вопрос об изменении субъекта местных интересов, прибегать к формам непосредственной демократии не стоит.

2. Изменение границ поселений.

2.1. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав поселений населенных пунктов тс территориям других поселений.

Содержание этой процедуры аналогично изменению границ муниципальных районов, влекущему отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов. То есть мнение поселения, из которого осуществляется выход населенного пункта, не должно учитываться. Ведь, для того чтобы констатировать, что население поселения не составляет единого субъекта местных интересов, достаточно, чтобы хотя бы часть его это осознала. А мнение населенного пункта, равно как и мнение поселения, в состав которого входит населенный пункт, подлежит выявлению путем голосования или на сходе граждан. Формы выявления мнения населения для этих территорий одинаковы, так как для них суть территориальных изменений одинакова -образование нового субъекта местных интересов. Причем это первичный субъект, поэтому следует применять форму непосредственной, а не представительной демократии.

2.2. Изменение границ поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других поселений осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений.

3. Преобразование муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований предполагает реализацию следующих разновидностей процедур:

- разделение муниципальных образований;

- объединение муниципальных образований;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

3.1. Разделение муниципальных образований.

Разделение муниципального района. Причиной, обусловливающей необходимость такого территориального изменения, является усиление одного из поселений, не являющегося административным центром муниципального района. Усиление проявляется через тяготение к нему расположенных поблизости поселений. При этом сохраняется тяготение ряда других поселений к прежнему центру муниципального района. То есть в рамках муниципального района начинают существовать два центра - формальный и неформальный - и соответствующие им два коллектива поселений. При наличии этих условий система органов местного самоуправления района перестает соответствовать размещению субъекта местных интересов. Система органов предполагает наличие в рамках района одного субъекта местных интересов. А в действительности их два. Представительный орган муниципального района, порядок формирования и формы деятельности которого не учитывают наличия двух социальных общностей, не может быть субъектом, который призван отражать волю населения при решении вопроса о разделении района. Кроме того, принцип мажоритарности, заложенный в основу деятельности представительного органа, допускает игнорирование мнения меньшинства. А таким меньшинством может оказаться группа поселений, тяготеющих к новому центру. В результате значительная часть жителей муниципального района, не желающая сообща решать вопросы местного значения с оставшейся частью жителей из-за разницы их интересов, будет вынуждена все же это делать.

В этой ситуации, когда, по сути, происходит образование не двух новых территориальных общностей, а только одной, выделившейся из территориальной общности, не прекращающей своего существования, по соображениям, изложенным ранее, следует выявлять мнение населения не всего района, а только той его части, на базе которой предполагается образование нового района. Причем мнение населения должно выявляться на уровне поселений. Каждое поселение выделяющегося района должно подтвердить, что оно осознает свое единство с новой социальной общностью. Если хотя бы одно из поселений против разделения, территориальные изменения следует отложить до тех пор, пока это поселение не осознает в них необходимости. Сохранение прежнего, привычного для всех состояния, несмотря на то что большинство поселений осознало несоответствие его сложившейся системе расселения субъектов местных интересов, будет менее вредным, чем установление нового территориального деления вопреки воле какого-то из поселений. Ведь в последнем случае основа для проявления самоуправления будет подорвана - в рамках муниципального образования будут объединены жители, часть из которых будет считать, что решает свое дело, а часть - что решает чужое дело. Таким образом, при разделении муниципального района следует использовать конструкцию, аналогичную той, что используется при отнесении отдельных поселений одного района к территории другого района. То есть разделение района должно быть возможным при согласии населения каждого из поселений той части района, на базе которой предполагается образование нового района, выраженном представительным органом местного самоуправления. А для того чтобы название территориального изменения не вводило в заблуждение относительно его содержания, представляется возможным его именовать не разделением, а выделением муниципального района.

Разделение поселения происходит при сходных причинах, что и разделение муниципального района. Такое территориальное изменение возможно в случае, когда поселение состоит не из одного, а из нескольких населенных пунктов, по крайней мере из двух, и один из них усиливается настолько, что вполне может самостоятельно, без помощи соседей решить все свои местные задачи. Это может быть и группа населенных пунктов. Для осуществления разделения поселения необходимо получить согласие только тех населенных пунктов, которые выделяются в отдельное поселение. А поскольку в этом случае решается вопрос о составе первичного субъекта местных интересов, формой выявления мнения населения должны быть голосование или сход граждан. Этот вид территориальных изменений также можно переименовать, назвав выделением поселения.

3.2. Объединение муниципальных образований.

При объединении муниципальных районов в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года требуются решения представительных органов местного самоуправления обоих районов. При использовании этой формы выражения мнения населения возможно игнорирование мнения населения целых поселений. А поскольку муниципальный район - это не только вид территориального коллектива, а еще и союз первичных территориальных коллективов, признать допустимым такое игнорирование нельзя. Каждое из поселений должно подтвердить осознание единства своих интересов с интересами жителей поселений, входящих в состав соседнего муниципального района. Поскольку при этом не затрагиваются вопросы границ поселений, формой выражения мнения населения этих поселений должно быть решение представительного органа местного самоуправления поселения. То есть для осуществления этих территориальных изменений нужно получить одобрение представительных органов всех поселений, входящих в состав объединяющихся районов.

При объединении поселений в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года необходимо получить выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения каждого из поселений. Для каждого из объединяющихся поселений нужно решить вопрос, имеет ли оно общие интересы с соседним поселением, составляют ли они вместе единый субъект местных интересов. Поскольку изменению подвергается территория первичного территориального коллектива, формой выявления мнения населения должно быть голосование или сход граждан.

3.3. Территориальные изменения, связанные как с наделением, так и с лишением городского поселения статуса городского округа, в соответствии с законом предполагают применение одинаковых процедур, как если бы эти изменения были совершенно идентичными. Однако это далеко не так. Последствия этих территориальных изменений для системы муниципально-территориального деления различны. В первом случае происходит образование нового муниципального образования второго уровня, а во втором - упразднение муниципального образования второго уровня за счет включения его территории в состав другого муниципального образования второго уровня. Следовательно, в первом случае согласие городского поселения, желающего повысить свой статус до статуса городского округа, обязательно, а согласие населения, проживающего на территории, оставшейся в составе муниципального района, вовсе не должно требоваться. При этом адекватной формой выражения мнения населения поселения служит голосование. Хотя границы поселения остаются неизменными, его положение в системе муниципальных образований меняется существенно. С одной стороны, оно становится независимым, а с другой стороны, объем вопросов местного значения, которые оно должно решать, значительно увеличивается. То есть жители должны осознать сужение сферы распространения отдельных своих интересов до границ поселения и как следствие - должны осознать преобразование субъекта местных интересов. По этому вопросу население должно высказаться непосредственно. А в том случае, когда происходит включение территории городского поселения в состав муниципального района, поселение должно осознать изменение сферы распространения отдельных своих интересов и единство своих интересов с жителями района. Первая составляющая этого осознания, служащая необходимой предпосылкой территориальных изменений, обусловливает такую форму выявления мнения населения, как голосование. Единство интересов должно быть осознано и жителями района. То есть обе стороны должны осознать свое единство. Мнение муниципального района должно быть выражено посредством выявления мнения каждого из поселений, входящих в его состав. Причины этого те же, что и при применении такой процедуры, как отнесение поселения, находящегося в составе одного района, к территории другого района.

Таким образом, рассмотрев все предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года процедуры, опосредующие изменения территории муниципальных образований, можно сделать вывод, что они нуждаются в уточнении и, прежде всего, с целью обеспечения гарантий учета мнения населения, что станет важным шагом в направлении совершенствования института территориальной организации местного самоуправления.

Здесь мы должны учитывать и опыт зарубежных стран, в превалирующем большинстве которых вопросы изменения границ муниципальных образований, их преобразования решаются законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов и населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципальных образований и населения. Так, в Германии защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается, в частности, деятельностью конституционных судов федеральных земель. Основной закон Германии (ст. 28) гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. Она не содержит гарантию неприкосновенности отдельно взятой общины. Однако практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель требует для роспуска какой-либо общины на основании законов земель об изменении административно-территориального деления наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение интересов общественного блага, что одновременно означает нарушение Конституции, налицо, если: а) не имело места своевременное и достаточное заслушивание мнения соответствующей общины; б) земельный орган законодательной власти недостаточно полно выяснил существо дела или при принятии решения исходил из неверного толкования обстоятельств дела по существенным вопросам; в) решение земельного органа законодательной власти о новом административно-территориальном делении имело очевидные недостатки с точки зрения оценки и понимания существа вопроса; г) оценки земельного органа законодательной власти и его прогнозы относительно будущего развития соответствующей общины совершенно очевидно неверны или однозначно опровержимы; д) цели изменения административно-территориального деления однозначно не оправданы в сравнении с прежним состоянием; е) цели изменения административно-территориального деления, очевидно, неприемлемы или очевидно, что меры по достижению этих целей не являются необходимыми; ж) в результате изменения административно-территориального деления, осуществленного земельным органом законодательной власти, ухудшается положение жителей и вновь образованных общин, что не оправдывается преимуществами от этих законодательных мер (сопоставление затрат и результатов).

Кроме того, для повышения эффективности работы законодательных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этом направлении необходимо активнее привлекать специалистов в различных научных областях и сферах к участию в законотворческой деятельности. Примером эффективного взаимодействия законодателей и научной региональной элиты является функционирование в структуре законодательного органа Ставропольского края - Государственной Думы Ставропольского края Научного экспертно-аналитического консультативного Совета.

Совет действует в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Государственной Думы Ставропольского края № 81-111 от 28 марта 2002 года. Согласно данному Положению Совет является общественным, совещательным органом при Государственной Думе Ставропольского края, созданным в целях научно-экспертного и научно-аналитического обеспечения ее нормотворческой деятельности (п.1). Основной задачей Совета является содействие Государственной Думе Ставропольского края в подготовке проектов нормативных правовых актов, принимаемых Государственной Думой Ставропольского края, в прогнозировании и анализе эффективности их действия, в реализации права законодательной инициативы по внесению законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (п.4). Основными функциями Совета являются разработка проектов законодательных актов Ставропольского края; проведение научного анализа и комплексной научной экспертизы проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы Ставропольского края; проведение научной экспертизы проектов федеральных законов, направляемых в Государственную Думу Ставропольского края; проведение научного аналитического мониторинга и оценка эффективности реализации действующего законодательства Ставропольского края; подготовка предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства Ставропольского края и приоритетным направлениям законотворческого процесса Государственной Думы Ставропольского края; подготовка научно - аналитических и методических материалов по вопросам нормотворчества. Совет формируется из числа ученых и специалистов - представителей научных, образовательных и иных учреждений и организаций. В Совете представлены ученые из ведущих вузов Ставропольского края. Состав Совета включает в себя 89 ученых, из которых 32 - доктора наук, 45 - кандидатов наук.

Автор: Иванникова И.А.