Принципы федерализма
Вопрос о принципах федерализма представляет несомненную важность для правовой науки и практики. Именно в принципах федерализма наиболее ярко отражена его сущность во всем множестве составляющих его сторон и закономерностей. Разработка данной проблематики позволяет выявить особенности советского федерализма, а также определить характерные черты современного его состояния и перспективы его развития.
Становление, развитие и закрепление принципов федерализма является процессом, обусловленным общественными отношениями и материальными условиями жизни.
Знаменщиков Р.В. выводит следующее понятие принципов федерализма: «Принципы федерализма - это исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансировании интересов. Они определяют сущность и содержание федеративного устройства того или иного государства».
По мнению Т.М. Пряхиной: «Конституционную «прописку» получают принципы, которые обладают нормативным содержанием, создают права и обязанности участников государственно-правовых отношений и могут быть гарантированы в судебном порядке».
Составители издания «Федерализм: энциклопедический словарь» полагают, что в основе федерализма лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территорий членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.п.); субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц.
В социально-политическом отношении принципы федерализма внутренне связаны с философией естественного права и теорией конституционализма, с формированием гражданского общества и рождением института нации как согражданства населения разных этнических групп, объединенных данной государственностью.
Известный советский исследователь данной проблемы С.М. Равин в конце 50-х годов XX века в качестве основополагающих принципов советского федерализма называл три принципа: 1) принцип национально-государственного устройства, который включал в себя право наций на самоопределение, свободное государственное устройство, мирное сосуществование наций, интернационализм и государственное единство социалистических наций. 2) принцип суверенитета, подразумевавший самостоятельность и независимость советских наций. 3) принцип демократического централизма, по которому составная часть федерации обладает определенной необходимой самостоятельностью на своей территории, но в то же время ее деятельность подлежит руководству центра. В последующих работах Равин С.М. существенно расширил список принципов федерализма. В частности, в более поздней работе данного автора назывались следующие принципы федерализма: 1) договорные начала федерации; 2) добровольный характер объединения равноправных советских республик; 3) самостоятельная государственная организация советских республик (система собственных государственных органов); 4) единство органов государственного управления; 5) добровольная передача союзными республиками части своих прав Союзу для более оптимального осуществления их интересов; 6) принцип автономности; 7) принцип территориального верховенства; 8) приоритет общесоюзного законодательства; 9) принцип единства института гражданства; 10) принцип влияния республик на общефедеральные решения; 11) принцип разграничения компетенции между Союзом и республиками с закреплением за последними права сецессии.Правовыми основаниями принципа советского федерализма Равин С.М. считал:
1. Советское государственное устройство имеет федеративную форму.
В рамках советской федерации осуществляется широкий круг государственно-правовых отношений.
2. Советская федеральная система характеризуется множеством субъектов, каждый из которых также является национально-государственным образованием, что порождает специфические правоотношения, связанные с их определенным правовым положением.
3. Советская федеральная система основана на принципах суверенитета и демократического централизма. Тем самым обеспечивается государственная и правовая самостоятельность федерации в целом и ее субъектов, и существование стройной системы советского национально-государственного устройства, включающего в себя и систему административно-территориального устройства.
4. Советское гражданство неразрывно связано с организацией советского федерализма, так как это одновременно гражданство Союза ССР, гражданство одной из союзных республик, а иногда еще - одной из автономных республик. Отсюда отчетливое выражение принципа федерализма и во всех тех случаях государственно-правовых отношений, в которых участвуют и советские граждане.
По мнению данного автора, даже эти, кратко очерченные правовые основания принципа федерализма подчеркивают его выдающееся значение в советском государственном праве. Признание принципа советского федерализма в полном объеме специфическим для советского государственного права означает вместе с тем, что каждая отрасль советского права имеет определенную федеральную «окраску», поскольку любая из отраслей советского права есть право федерального государства и поэтому естественно и неизбежно должна воплощать и закреплять в соответствии со своим характером те или иные стороны советского федерализма. В советском государственном праве воплощаются полностью все его стороны, выражается и закрепляется организация федерального строя в целом. Каждая отрасль советского права, выражая определенные моменты советского федерализма, опирается при этом на государственно-правовой принцип федерализма. Характерной особенностью советского государственного права, подытоживает Равин, является специфическое значение для него принципа советского федерализма, придающего советскому государственному праву федеральный характер.
Златопольский Д.Л. считал возможным отнесение к числу принципов федерализма следующих: построение федерации на базе Советов; построение федерации по национальному признаку; объединение союзных республик на добровольных началах; равноправие объединившихся в федерацию субъектов; демократический централизм.
Паркосадзе В.В. выделял следующие принципы советского федерализма: 1. Диктатура пролетариата как основа создания всех форм советского государственного устройства. 2. Национальный по основе построения и интернациональный по своему содержанию характер советской федерации. 3. Добровольность объединения субъектов федерации. 4. Равноправие членов федерации. 5. Единство суверенитета союзных республик и суверенитета СССР. 6. Принцип демократического централизма.
Известный советский ученый Лепешкин А.И. называет следующие принципы федерализма: 1) добровольность объединения в федерацию ее субъектов; 2) равноправие объединившихся в федерацию субъектов; 3) национально-территориальный принцип (характер) советской федерации; 4) единство интернационального и национального в советской федерации; 5) демократический централизм как организационная основа советской федерации. Данные принципы, по мнению Лепешкина, в своей совокупности раскрывают качественное содержание советской федерации всех видов и поэтому могут быть названы принципами советского социалистического федерализма.
Национально-территориальный принцип обосновывал целесообразность федерации как своеобразную форму решения национального вопроса. Субъектами федерации предполагались исключительно национальные территории. Все республики, возникшие поначалу на основе территориального, а не национального принципа, были ликвидированы и национально-территориальный принцип стал главенствующим при построении федеративного государства.
Под таким принципом федерализма как право наций на самоопределение понималось ничем не ограниченное право каждого народа решить в той или иной форме вопрос о своем национальном существовании и его формах. Исходя из этого принципа, народ мог самостоятельно решить - создавать ему государство или нет, если создавать - в какой форме, в каких связях с другими государствами. Право на самоопределение рассматривалось не только, и даже не столько как право на отделение, но и как право на объединение с другими народами.
Принцип добровольности объединения предполагал добровольное вступление в состав членов федерации, добровольное нахождение в федерации и право выхода из нее.
Весьма любопытным представляется такой специфический принцип федерализма как демократический централизм, суть которого заключалась в балансе между общегосударственными интересами и интересами субъектов федерации. При коммунистическом режиме демократический централизм являлся базовым принципом построения и деятельности государства, построения органов власти всех уровней и всех существующих организаций. Фактически демократический централизм являлся бюрократическим централизмом. В государственном аппарате СССР он сводился к тому, что, во-первых, органы государственной власти и государственного управления образовывали единую систему, построенную на основе строжайшего подчинения нижестоящих органов руководству и контролю вышестоящих, и, во-вторых, акты вышестоящих органов были обязательны для нижестоящих. Принцип демократического централизма был перенесен также на территориальное устройство страны и стал организационным принципом построения советской федерации.
Однако отсутствие в СССР необходимого для подлинного федерализма рассредоточения государственной власти по вертикали не позволяет говорить о «советской федерации», построенной на основе демократического централизма, как об аутентичной федерации.
Принцип равноправия понимался несколько односторонне как равенство наций при определении формы своей автономии, хотя в идеале равноправие должно было быть и при дальнейшем сосуществовании субъектов в рамках федерации. Лепешкин же считал, что степень самостоятельности субъектов федерации различна и зависит от формы национальной государственности. Хотя он же, чуть ранее писал в отношении РСФСР, что все субъекты советской федерации пользуются равными правами независимо от величины территории, численности населения, экономического потенциала и других различии. Но налицо несоответствие - не может быть равных прав и разницы в компетенции, большая степень компетенции субъекта по сравнению с другими подразумевает и большие права.
Если проанализировать взгляды современных ученых на проблематику принципов федерализма, то можно сделать заключение о множестве интерпретаций понятия «принцип федерализма», их составе и классификации.
К числу принципов, составляющих принцип федерализма, в правовой литературе наиболее часто относятся: равноправие субъектов федерации; суверенитет федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами; единство государственной власти; равноправие и самоопределение народов; верховенство федерального законодательства; единство социальной и экономической систем; единство правовой системы; добровольность объединения субъектов. Но перечень принципов федерализма не ограничивается приведенными выше. Например, Л.М. Карапетян к основным принципам федерализма относит: принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; недопустимость изменения границ без их согласия; общая территория и гражданство; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.
Вызывает особое сомнение такой принцип как принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации. Любое государство, независимо от того федеративное или унитарное оно по форме государственного устройства, имеет свою конституцию. У субъектов же федерации отнюдь не в обязательном порядке принимается Конституция. В качестве примера можно привести Российскую Федерацию, где конституции принимаются только республиками, находящимися в составе РФ. В свою очередь, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеют свой устав. Подобная ситуация была и в РСФСР, в которой автономные республики имели свои Конституции, а автономные области - Положения. Можно констатировать спорность данной точки зрения, в результате чего рассматриваемый принцип в указанной интерпретации не представляется возможным отнести к определяющим принципам федерализма. Кроме того, нельзя утверждать, что в основе рассматриваемого явления всегда лежит принцип однопорядкового (симметричного) конституционного статуса субъектов федерации. Асимметрия субъектов фактически закреплена в Конституции РФ. При формально провозглашенном равенстве субъектов статус одних закреплен как статус государства с собственной Конституцией, а других - просто субъекта со свои уставом (не Конституцией). Выходит, что одни субъекты равнее других. Даже в самих названиях прослеживается дифференциация. Подтверждением данной точки зрения может являться мнение такого авторитетного специалиста как Умновой И.А., которая считает, что «в силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федерации».
Умнова И.А. считает, что конституционно определенные принципы составляют идеологическую основу федерализма.» Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне. И.А. Умнова делает заключение о том, что конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Между ними существует тесная взаимосвязь. Их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.
Точно такой же перечень принципов федерализма, как и Умновой И.А., сформировал Д. Тэпс. Но в его позиции есть одно отличие - он предлагает дополнить состав принципов федерализма принципом унитаризма. По мнению Тэпса, было бы логичным ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма, так как, по его мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму. В обоснование данного мнения он приводит следующие доводы: «Эти два начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства. Как показывает опыт Советского Союза и России, ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве. Гармония федеративного и унитарного начал обеспечивается разделением предметов ведения между центром и субъектами федерации. Принцип унитаризма не должен носить латентный характер, чтобы не давать повода для двусмысленных толкований и поиска мнимых противоречий в конституции». В качестве возражения Д. Тэпсу, по аналогии, можно привести мнение Захарова А.Л., который считает, что принцип федерализма чужд, нехарактерен для унитарного государства.
На наш взгляд, включение в перечень принципов федерализма принципа унитаризма нецелесообразно по следующим основаниям:
1. Эти два принципа являются полной противоположностью, независимы друг от друга, представляют каждый в отдельности комплексное, целостное явление. При таких условиях, одно явление не может включать в виде части другое.
2. Целостность федеративного государства может и должна обеспечиваться определенной степенью централизации и децентрализации в вопросах распределения сфер ведения и компетенции между федерацией и субъектами. Определенная степень централизации и децентрализации органичным образом вписывается в систему принципов федерализма, не порождая такого явного противоречия, возникающего при включении в перечень принципов федерализма принципа унитаризма. Федерализм есть оптимальное сочетание централизации и децентрализации. По мнению Горбачева И.Г., в федеративной системе централизация и децентрализация дополняют друг друга, а не поглощают одна другую. Политико-управленческая проблема заключается в том, чтобы найти адекватные историческому времени формы их сочетания.
3. Угрозу дезинтеграции федеративного государства создает не отсутствие принципа унитаризма, а чрезмерная децентрализация в отношениях центра и регионов. Подобное происходит в период так называемого «деволюционного» федерализма, когда связи между центром и регионами ослаблены.
4. Именно наличие принципа унитаризма субъекты будут рассматривать как попытку преобразования федерации в унитарное государство с постоянным усечением их объема прав и полномочий, что как раз и повлечет за собой сепаратистские тенденции.
5. Сам по себе федерализм есть договорный отказ от унитаризма. Абдулатипов Р.Г. и Болтенкова Л.Ф. дополнительно, в качестве составляющих принципа федерализма, называют следующее: определение государственности как федеративной; самостоятельность субъектов в осуществлении принадлежащих им полномочий; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами и др.Как считает Ярыгина Ю.В., существует пять исходных принципов федерализма: запрет на сецессию, т.е. отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность; запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов; единство основ государственного строя и др.
По мнению данного автора, принципы федерализма противостоят административному единообразию, характерному для унитарного государства, а не единству государственной власти.
На наш взгляд, исходя из перечисленного, возникает противоречие. В числе принципов, приведенных Абдулатиповым Р.Г. и Болтенковой Л.Ф., указан такой принцип как право выбора субъектом своей политической организации. Тогда как у Ярыгиной Ю.В. и Коржихиной Т.П. содержится принцип запрета на односторонне изменение статуса субъекта, так как это задевает интересы других субъектов. Первый принцип по большей части имеет смысл на этапе образования федерации. Возникают сомнения в необходимости второго принципа. В современной Конституции РФ все субъекты прописаны, их статус определен, исходя из этого, может быть сделан вывод о невозможности одностороннего изменения субъектом своего статуса без изменения Конституции.
Достаточно оригинальной точки зрения придерживается Пахомов В.Г., согласно которой принципами федерализма выступают автономия, участие, взаимодополняемость и значимость регионов. Суть выделенных им принципов раскрывается следующим образом: Принцип автономии подразумевает гарантированное конституцией самоуправление входящих в федерацию образований, регионов или провинций. Благодаря принципу участия они оказываются вовлеченными в процесс управления страной в целом. Исходя из принципа взаимодополняемости (или точной адекватности), каждый коллектив, каждый уровень структур обладает полномочиями, достаточными для решения проблем, которые либо в силу своей природы, либо в силу своей значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне. На наш взгляд, данный перечень не дает должной характеристики принципу федерализма и не раскрывает полностью его содержание.
В своем диссертационном исследовании Савин В.И. выводит ряд принципов федерализма, являющихся, на его взгляд, универсальными и могущих служить устранению противоречий межрегионального характера в федеративном государстве. Из предложенных вызывает особое сомнение принцип этнотерриториальной солидарности, выражающийся, по мнению данного автора, в добровольном перераспределении финансов и других материальных ресурсов от благополучных к бедным регионам реформирующегося государства, чем «обеспечивается общий уровень экономического развития и качества жизни для всех граждан» федерируемого государственно-политического образования и благодаря чему преодолеваются асимметрия в хозяйственном состоянии субъектов федерации и автономий.
В качестве возражения необходимо заметить, что подобное возможно и реализуется точно так же в унитарных государствах с той лишь разницей, что перераспределение идет между административно-территориальными единицами унитарного государства, а не между субъектами федерации. На основании этого, позиционирование данного принципа как характерной и отличительной черты федерализма, на наш взгляд, является неверным.
Ряд авторов выделяет такой принцип федерализма как государственная целостность. Можно констатировать, что относительно данного вопроса развернулась заочная полемика. Так, например, Умнова И.А. заостряет внимание на том, что существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. По ее мнению, этимологическое толкование дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.
В свою очередь, Федощева Н.И. выражает несогласие с такой позицией: «так как раскрывая содержание любого из перечисленных принципов федеративного устройства, видна их тесная взаимосвязь между собой. Если же ей следовать, то так под сомнение можно поставить существование ряда других принципов». По ее мнению, государственная целостность предусматривает: территориальную целостность; единство конституционной системы; закрепление общих принципов организации политической системы членов федерации; определяет единое правовое пространство; приоритет федерального права по отношению к законам субъекта федерации в сфере, оговоренной в конституции; единство прав и свобод граждан в каждом субъекте и федерации в целом; согласованность действий и взаимозависимость федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации.
На наш взгляд, позиция Умновой И.А. по данному вопросу является более взвешенной и обоснованной. Действительно, в предлагаемый принцип государственной целостности включается масса вполне самодостаточных и весомых принципов, которые целесообразнее рассматривать каждый по отдельности как характеризующий те или иные качественные стороны федерализма. Принцип государственной целостности является обычным обобщением ряда принципов федерализма, становится слишком громоздким, сложным для анализа, в результате чего могут не найти своего должного отражения многие существенные черты федерализма.
Исследователь федерализма Устинов А.А. считает что принципами, «тремя китами», которые должны быть положены в основу построения всей системы федеративных отношений, являются следующие:
1. принцип компромисса - без постоянной процедуры согласования интересов, нахождения компромиссов федеративное правление невозможно.
2. принцип консерватизма - необходимо постоянство в распределении полномочий и сфер ведения. Недопустимо постоянно изменять сферы полномочий федеративных органов, с одной стороны, и органов субъектов федерации, с другой.
3. принцип законности - без тщательного соблюдения законов поддержание стабильности в государстве невозможно.
Данное теоретическое предположение, несомненно, представляет интерес для обсуждения. На наш взгляд, наибольшее значение может представлять второй принцип - принцип консерватизма, как наименее опасный для федеративных отношений. В реализации данного принципа большое значение имеет то, с какой тщательностью и определенностью были регламентированы отношения центра и регионов на начальном этапе построения федерации. Если данные отношения характеризовались максимальной степенью проработанности и сбалансированности интересов - то принцип консерватизма будет в дальнейшем только содействовать сохранению и нормальному функционированию федеративного государственного организма, не отрицая при этом возможности определенной модернизации. Если же федерация формировалась с малой степенью правовой определенности порядка и характера взаимоотношений (как, например, РСФСР в 1918 г.) - принцип консерватизма, естественно, не самое лучшее руководящее начало в развитии федерации.
Принцип компромисса сам по себе не несет негатива. Но в Российской Федерации, в период деволюционного федерализма 90-х годов XX века, этот принцип принял характер торга между субъектами и федерацией. Принцип компромисса так же необходим, сколь и опасен. При ненадлежащем его применении на практике он несет в себе угрозу создания асимметричной федерации. Необходим постоянный контроль при поисках компромисса с отдельными субъектами, так как, в конечном счете, это может нарушить принцип равноправия субъектов. Компромисс в идеале должен заключаться в совместном решении всех без исключения субъектов и федерации в целом.
Принцип законности, по нашему мнению, не является определяющим признаком именно федерализма. Этот принцип применим ко всем сферам общественной, политической и государственной жизни. Он изначально подразумевается в отношении всех явлений и не требует дополнительного, специального выделения в качестве характерного принципа федерализма.
В коллективном труде «Основы национальных и федеративных отношений» определены, для сравнения, основные принципы образования и функционирования зарубежных федераций вне зависимости от их особенностей, а именно: равноправие частей федерации; демократизм и плюрализм во взаимоотношениях ее частей между собой и с гражданами; широкая возможность последних активно участвовать в региональных и федеральных политических процессах; принцип конституционности, означающий строгое соблюдение федерацией и ее частями обычных и конституционных законов.
Как верно отметил Конев Ф.Ф., федерация является формой реализации принципов федерализма. Данное положение вполне объяснимо, так как федерация и федерализм соотносятся как форма и содержание.
Зачастую, даже не возникнув в результате объединения, а существуя веками, государство начинает применять принципы федерализма. В результате эволюционным путем меняется внутренняя сущность государства.
Совокупность принципов не только должна обеспечивать целостность территории на тот или иной срок, но и обеспечивать сохранение единства в интересах повышения эффективности управления, социально-политической стабильности государства и его составляющих, реализации интересов социальных групп, слоев и другое.
Итак, можно сделать вывод о том, что принцип федерализма сложен по своей природе, представляет в свою очередь совокупность основополагающих, четко определенных и взаимосвязанных принципов.
Нецелесообразно отнесение к числу принципов федерализма принципа унитаризма, как это предлагается некоторыми авторами. Эти два принципа являются полной противоположностью, независимы друг от друга, представляют каждый в отдельности комплексное, целостное явление. При таких условиях, одно явление не может включать в виде части другое. Целостность федеративного государства может и должна обеспечиваться определенной степенью централизации и децентрализации. Угрозу дезинтеграции федеративного государства создает не отсутствие принципа унитаризма, а чрезмерная децентрализация в отношениях центра и регионов. Именно наличие принципа унитаризма субъекты будут рассматривать как попытку преобразования федерации в унитарное государство с постоянным усечением их объема прав и полномочий, что как раз и повлечет за собой сепаратистские тенденции. Сам по себе федерализм есть договорный отказ от унитаризма.
Также не имеет смысла выделение отдельными авторами такого принципа федерализма как добровольность перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным (принцип этнотерриториальной солидарности). Относительно этого спорного принципа необходимо заметить, что подобное возможно и реализуется точно так же в унитарных государствах с той лишь разницей, что перераспределение идет между административно-территориальными единицами унитарного государства, а не между субъектами федерации. На основании этого, позиционирование данного принципа как характерной и отличительной черты федерализма, на наш взгляд, является неверным.
По нашему мнению, в предлагаемый некоторыми исследователями принцип государственной целостности включается масса вполне самодостаточных и весомых принципов федерализма, которые целесообразнее рассматривать каждый по отдельности как характеризующие те или иные качественные стороны федерализма. Принцип государственной целостности является обычным обобщением ряда принципов федерализма, становится слишком громоздким, сложным для анализа, в результате чего могут не найти своего должного отражения многие существенные черты федерализма.
Относительно таких обсуждаемых в науке принципов федерализма как консерватизм, компромисс и законность необходимо отметить следующее:
1. Принцип консерватизма наиболее применим в федерации, характеризующейся максимально возможной проработанностью и сбалансированностью федеративных отношений;
2. Принцип компромисса не должен нести в себе угрозу принципу равноправия субъектов и не приобретать характер торга между центром и субъектами;
3. Принцип законности не является определяющим принципом именно федерализма как государственно-правового явления. Этот принцип применим ко всем сферам общественной, политической и государственной жизни. Он изначально подразумевается в отношении всех явлений и не требует дополнительного, специального выделения в качестве характерного принципа федерализма.
На наш взгляд, к числу наиболее существенных и определяющих принципов федерализма как особого государственно-правового явления можно отнести:
1. Принцип суверенитета федерации;
2. Принцип добровольности объединения субъектов;
3. Принцип единства государственной власти;
4. Принцип равноправия субъектов;
5. Принцип единства правового и экономического пространства;
6. Принцип разграничения предметов ведения и государственно-властных полномочий между федерацией и субъектами;
7. Принцип равноправия народов и их права на самоопределение.
Необходимо дать характеристику данным принципам, отражающую их сущность, качественные характеристики и особенности.
Принцип суверенитета федерации. Данный принцип является одним из основополагающих принципов федерализма. Сам термин суверенитет происходит от французского Souverainete - верховная власть. Левин И.Д. выделял политический суверенитет, источником и носителем которого является народ, и юридический суверенитет, который представляет собой высшую власть органов государства, зафиксированную в законе, регулируемую правом и, следовательно, осуществляемую в правовых формах. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти, проявляющейся как внутри государства, так и за его пределами. Суверенитет определяется как «свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права»; верховенство и независимость, то есть такие суверенные свойства государственной власти, которые выражают ее политико-правовую сущность и проявляются в соответствующих формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государства; верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам; верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополия на принуждение в рамках государственных правомочий, а также независимость государства в рамках международного правопорядка.
Понятия «верховенство во внутренних делах страны и независимость во внешних» означает не только право на независимость и свободу от посягательств извне и изнутри, но и право управлять, принимать решения, осуществлять все функции верховной власти вплоть до принуждения на всей территории государства. Такой суверенитет включает политические, экономические и правовые аспекты и реализуется в функциях государства, закрепленных в правовых нормах. «Правовой основой государственного суверенитета являются конституция, декларации, общепризнанные принципы международного права».
Суверенитет вне государства выражается в суверенном равенстве государств, его способности вступать в различные отношения и союзы с другими государствами, территориальной целостности государства, ее неприкосновенности и принципе невмешательства во внутренние дела суверенного государства.
Значимость и универсальность суверенитета состоят в том, что государству всецело и исключительно принадлежит верховная власть над всеми другими конкретными формами и проявлениями власти на всей территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства. Суверенная власть не зависит от какой-либо иной власти, наоборот, все остальные власти зависят от нее, берут свою легитимность от нее. Государство может быть только суверенным, так как суверенитет - его основополагающий критерий. Если нет суверенитета, то нет и государства. Суверенитет определяет само бытие государства. Он призван обеспечить унификацию, единение, самоопределение и функционирование властной системы и служит критерием различения государства от догосударственного состояния и других форм самоорганизации людей.
В рамках данного исследования представляет интерес проблема суверенитета в контексте федеративного государства. Все теории суверенитета в федеративном государстве можно подразделить на три группы: первая группа признает суверенитет принадлежностью и федерации и членов федерации, взятых в совокупности, т.е. делит суверенитет между двумя носителями; вторая - признает суверенитет за субъектами федерации; третья - лишь за федеративным государством.
Согласно первой, суверенитет подлежит разделению между федеральной властью и властью субъектов. Данной теории придерживались известные федералисты Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, А. Токвиль. Федеративное государство рассматривалось ими как особая форма разделения суверенитета. Суть подобного разделения - власть федерации распространяется на строго определенные сферы деятельности, в остальном субъекты обладают полной самостоятельностью и суверенитетом. А. Токвиль отмечал, что американцы в процессе создания своего государства разделили суверенитет так, что сохранили самоуправление в отношении внутренних вопросов каждого штата, но интересы нации в целом оказались в ведении союза. По мнению первого комментатора конституции США Дж. Тэкера, «суверенитет союза - это эманация суверенитета штатов, а не пламя, пожравшее их или пропасть, поглотившая их. Каждый из них является государством все еще суверенным, все еще независимым и все еще свободным, если того потребуют обстоятельства принять на себя выполнение своих функций как таковых, в самых неограниченных размерах». Это так называемая теория разделения суверенитета (или двойственного суверенитета - dual souvereignty).
Известный специалист в вопросах федерализма И.И. Исхаков считает, что существование государства возможно только в том случае, если оно обладает суверенитетом. Это, по его мнению, позволяет сделать вывод о том, что субъекты федерации в качестве государственных образований обладают определенной долей суверенитета. Иначе говоря, федеративный центр делит суверенитет со своими субъектами. Кроме того, данный автор считает, что существующая политико-правовая практика и доктринальные толкования позволяют сделать вывод, что в федеративных системах государственный суверенитет, как производное от суверенитета народа, не принадлежит отдельно ни федеративному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом, а значит, реализуется как на федеральном уровне, так и на уровне республик в составе России - субъектов федерации. Похожую позицию выражает, например, Арановский К.В., утверждающий, что «сложная политическая природа федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. Собственной государственностью, суверенитетом обладают как федерация, так и ее члены».
Левин И.Д., в свою очередь, считал, что политический суверенитет (т.е. суверенитет народа) неразделим, а вот осуществление юридического (т.е. государственного) суверенитета может быть формально распределено между несколькими органами. При этом отношение того или иного органа к юридическому суверенитету может иметь форму: 1) обладания суверенитетом, 2) частичного обладания суверенитетом, 3) подконтрольного осуществления суверенных прав.
Федощева Н.И. относительно данной проблематики также склоняется к позиции о делимости суверенитета: «Таким образом, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства Представляется, что применительно к составным частям федерации речь может идти лишь об ограниченном суверенитете. Именно ограниченным суверенитетом обладают республики в составе России».
Конев Ф.Ф. в своем исследовании делает похожие выводы «в современной конституционной модели российского федерализма обеспечивается единый нераздельный политический (политико-правовой) суверенитет многонационального народа России и сложносоставной юридический суверенитет, организационно распределенный между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Проблему суверенитета Волков П.В. справедливо считает очень сложной для теории и практики федерации, считая при этом, что суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной власти и власти субъектов федерации. Данный вывод он делает с учетом того, что основой государственного суверенитета служит народный суверенитет или одновременно соединенный с народным национальный суверенитет, в результате чего общегосударственный суверенитет федеративного государства имеет двойной источник: воля всего населения федеративного государства и воля населения отдельных политико-территориальных образований, которые соединены в общий союз.
Подобные доводы представляются достаточно спорными, учитывая тот факт, что в целом масса населения федеративного союза состоит из суммы масс населения субъектов. В данном случае воля не может быть разной. Если население субъекта решило войти в федеративный союз - значит такова его воля и другой в этом случае не дано.
Вторую группу воззрений на суверенитет федеративного государства могут составить воззрения М. Зейделя и Дж. Кэлхуна, согласно которым суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Выдвигалась идея о том, что федерация получает от членов федерации суверенитет на время, в течение которого они находятся в федерации.
Приверженцы третьей группы также стоят на позиции неделимости суверенитета, но в противоположность теории второй группы они утверждают, что суверенитет принадлежит только федерации, а государства-члены представляют собой несуверенные государства. Наиболее известным и последовательным представителем этой теории является Г. Еллинек. Рассматривая суверенитет как способность государства к исключительно правовому самоопределению, он полагал, что суверенитет не может быть разделен, увеличен или уменьшен. Можно разделить компетенцию, но не суверенитет. Суверенитет, по Г. Еллинеку, принадлежит федеративному государству, но членов федерации он рассматривает как государства на том основании, что они самоопределяются в пределах, установленных их государственному ведению. Г. Еллинек совершенно обосновано активно возражал против теории делимости суверенитета: «Суверенитет логически представляет превосходную степень; он не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однородные величины того же вида. Поэтому может существовать рядом друг с другом много суверенных государств, но отнюдь не в качестве носителей одной и той же государственной власти. Не существует, поэтому, раздельного фрагментарного, уменьшенного, ограниченного, относительного суверенитета».
И.А. Умнова также придерживается позиции, согласно которой государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права федерации и ее составных частей. Приобретение государственного суверенитета субъектом федерации означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией при сохранении политических связей.
Сторонники деления суверенитета считают, что суверенитет существует на двух государственно-властных уровнях. Т.е., в ведение федерального центра для наделения его суверенитетом, передаются основополагающие для любого государства полномочия в области обороны, внешней политики, денежного обращения, безопасности и др. Полномочия по всем вопросам, не переданным федеральному правительству, остаются за субъектами федерации. Но в данном случае необходимо возразить - суверенитет представляет собой целостное, законченное явление, могущее существовать лишь при полном наборе наиболее существенных, составляющих его элементов. О каком суверенитете может идти речь, когда большая часть этих элементов (причем как раз именно наиболее определяющих) передается федерации. На наш взгляд, в данном случае можно говорить только о суверенитете федерации в целом.
Точка зрения о принадлежности суверенитета федерации в целом также импонирует ряду авторов. Например, Радченко В.И. выражает следующее мнение - «Суверенитет» субъектов РФ как государственных образований, исключен Конституцией и не укладывается в рамки международного права. Пределы их автономии определяются не международным, а внутригосударственным правом. Они не могут быть субъектами международного права, содержащееся же в Конституции РФ определение некоторых субъектов как государств имеет особый смысл и не означает их международной правосубъектности. Другие авторы также делают вывод -»Анализ правового статуса республик в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что они не обладают государственным суверенитетом»; «Суверенитет не может быть разделенным. Термин «суверенное государство» по отношению к субъектам Российской Федерации не применим».
В числе качественных важнейших характеристик государственного суверенитета Валяровский Ф.И. называет независимость, верховенство и самостоятельность носителя суверенитета в решении вопросов своей жизнедеятельности; неотчуждаемость; единство. Исходя из этого, данный автор также делает вывод о неделимости федерации и ее суверенитета. По его мнению, «специфика суверенитета в условиях федеративного государства состоит в том, что субъекты федерации, обладая государственной властью в пределах своей компетенции, не обладают при этом суверенитетом. Суверенитет принадлежит исключительно всему федеративному государству». Чобан А.А. также выражает мнение, согласно которому «существование двух суверенных государств на одной территории практически невозможно и противоестественно».
Подобная позиция поддерживается Становой М.О., относительно вопроса о делимости суверенитета она высказывается следующим образом: «В одном государстве не может быть двух суверенитетов (двух верховных властей). Дуализм (концепция двойного, делимого и т.п. суверенитета в одном государстве) ведет к коллизионному противостоянию с перманентной угрозой вооруженной борьбы. Суверенитет (право на верховную власть) неделим и не является условной, абстрактной категорией».
Филиппов Н.К. в своем докторском исследовании отметил, что «некоторые республики, провозгласив себя суверенными государствами, не только вступили в противоречие с действующей Конституцией, но и приняли теоретически неверное конституционное решение». Данный диссертант рассматривает суверенитет как независимость государственной власти, то есть ее свободу от юридически установленного контроля со стороны другой государственной власти или какой-либо сильной властной организации внутри или вне страны. В этом смысле республики как государства, составляющие федеративный союз, не могут быть суверенными, поскольку над ними осуществляется федеральный властный контроль в интересах всей федерации. В то же время республики полностью самостоятельны в решении собственных дел. Похожую идею выражает и Мюллерсон Р.А.: «Если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет - не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями».
Если исходить из наличия суверенитета у субъектов федерации - это создает трудности в различных сферах общественной и государственной деятельности. В частности, Квачева П.И. подчеркивает, что «признание принципа суверенитета РФ и суверенитета субъектов создает определенные правовые противоречия в реализации ими своей законодательной инициативы, прежде всего в определении степени, границ суверенитета субъектов РФ, определении уровней иерархии при прохождении законопроектов».
Очень интересное мнение высказал Пахомов В.Г. Проблему суверенитета он рассматривает исходя из исторической уникальности Российской Федерации, которая заключается в том, что она сначала провозглашается федерацией, а затем следует ее формирование. В результате ряд национальностей и народностей получили возможность создать свои национальные государства или автономные образования лишь после провозглашения РСФСР. Это означает, что республики, входящие в состав Российской Федерации, не являются ее учредителями, а напротив, Российская Федерация создала все формы национальной государственности в ее составе. Иными словами, их учредительная власть является производной от федеральной власти, а провозглашение суверенитета республиками в составе РФ в одностороннем порядке представляет собой нарушение государственного суверенитета России.
В свое время, исследуя проблемы суверенитета в зарубежных федеративных государствах, Александренко Г.В. отмечал, что субъекты буржуазной федерации не являются государствами, а представляют из себя государствоподобные образования, которые занимают промежуточное место между обычным государством и провинцией или областью унитарного государства. От государства эти образования отличаются отсутствием суверенитета, а от унитарного - наличием ряда полномочий, которые отсутствуют у административно-территориальных образований. По его мнению, отсутствие суверенитета у членов буржуазной федерации и сосредоточение полноты суверенитета в федеральных органах служит основным критерием отграничения федерации от конфедерации. Ряд авторов также считает, что приобретение государственного суверенитета субъектом федерации, по сути, означает переход к конфедеративным отношениям.
Автор настоящего исследования выражает согласие с учеными, которые отрицают возможность деления государственного суверенитета, выступая за разделение лишь прав федерации и ее составных частей. В целом, хотелось бы отметить, что, безусловно, понятие суверенитета в федеративном государстве сложно и многогранно. Суть этой проблемы точно выражена в одной короткой фразе: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства».
Несмотря на это, автор данного исследования считает, что суверенитетом в федеративном государстве обладает лишь федерация в целом, отрицая наличие полноценного суверенитета у субъектов федерации. Так как суверенитет является обязательным признаком любого государства, с учетом того, что без суверенитета нет полноценного государства, нельзя утверждать, что составные части федерации являются государствами. Они представляют из себя нечто среднее между государством и административно-территориальной единицей, не являясь ни тем, ни другим. Субъект федерации можно называть «государствоподобным образованием». Несмотря на некоторое неблагозвучие данного термина, он ни в коем случае не несет в себе какого-либо негативного оттенка, а лишь призван более точно определить форму и сущность субъекта федерации. Государствоподобное образование обладает достаточно широкими полномочиями, отличающими его от обычных административно-территориальных единиц унитарного государства, обладает определенными чертами государства, но не может считаться таковым в силу отсутствия у него полного верховенства и независимости власти, т.е. полновесного суверенитета.
Суверенитет представляет из себя неделимое целое, характеризующееся верховенством, единством, неотчуждаемостью, независимостью. Единственным носителем суверенитета является народ, соответственно, и сам суверенитет может быть только один. Исходя из этого, не может существовать двух суверенитетов в рамках одного государства. Члены федерации передают большинство прав и полномочий, определяющих суть суверенитета, федерации в целом. Без этих делегированных полномочий нельзя считать суверенитет субъектов полным. А если суверенитет не представляет из себя монолитного, законченного явления, характеризующегося необходимым набором существенных элементов - значит, он отсутствует как таковой у субъектов, принимая форму единого и неделимого суверенитета федерации.
Принцип добровольности объединения субъектов федерации. Федерация может формироваться не только путем объединения независимых государств в единую федерацию (тип формирования «снизу»), но и посредством реорганизации, преобразования унитарного государства в федеративное на основе добровольного выделения из него административно-территориальных частей в качестве субъектов вновь создаваемой государственности (тип формирования «сверху»). В обоих случаях необходимо соблюдение данного принципа.
Образованная федерация будет являться устойчивым государством лишь в случае неукоснительного соблюдения условия о добровольности ее формирования. Добровольность заключается в достижении согласия при обязательном отсутствии какого-либо принуждения. Согласие должно быть закреплено в учредительных актах государства, которыми, как правило, являются федеративный договор (соглашение) и конституция. В зависимости от формы закрепления федеративных отношений и приоритета этих законодательных актов, федерации могут быть договорными, конституционными, конституционно-договорными. Современная Российская Федерации по форме образования является конституционной, так как Федеративный договор был подписан позже образования РФ. Абдулатипов Р.Г., верно считает, что «Федеративный договор не является ни договором об образовании российского государства, ибо оно сложилось и существует столетия, ни договором о преобразовании государства в федерацию». Ряд авторов также разделяет это мнение.
Вся история федеративной России с 1918 г., сначала РСФСР, затем РФ, была оформлена в виде конституционной федерации. Кроме того, нормы Конституции имеют приоритет над положениями Федеративного договора. Например, Румянцев О.Г. в отношении современной Российской Федерации подчеркивает, что Федеративный договор является вторичным по отношению к Конституции, которая является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к. Федеративному договору, который по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию.
Существует мнение, согласно которому отрицается обязательность добровольного создания федеративного союза. Например, Чиркин В.Е. считает соответствующими требованиям федерализма объединение государств и территорий в единое государство с применением военной силы или на основе прямого давления на враждующие стороны международных организаций. Данное мнение представляется не совсем верным, так как не отвечает сущностному, гуманистическому содержанию федерализма.
Принцип добровольности объединения субъектов федерации служит гарантом устойчивости федеративного образования, соблюдения прав его составляющих частей и подлежит четкому закреплению в Основном законе.
Принцип единства государственной власти. Государственная власть в федеративном государстве принадлежит как федерации, так и субъектам. В свою очередь, в целом государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную. В федеративном государстве единство системы государственной власти базируется на сочетании субординации, децентрализации и кооперации. Особенностью федерализма является то, что помимо горизонтального разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, предусмотрено и вертикальное разделение государственной власти между различными уровнями власти - федеральным, субъектов федерации и местных органов власти. В частности, Волков П.В. отмечает, что «складывающиеся в государстве-федерации публично-властные отношения имеют горизонтальную и вертикальную направленность». Федеральная власть обладает верховенством на всей территории государства, распространяется на все его население. Власть же субъектов федерации или местных органов характеризуется территориальной ограниченностью.
Вертикальное разделение уровней государственной власти в федеративном государстве не исключает положенный в основу государственной власти принцип ее единства. Единство государственной власти проистекает, во-первых, из ее социального единства, во-вторых, из единства принципиальных целей, направлений и форм деятельности и, в-третьих, из организационно-правового единства федерального уровня власти и уровня власти субъектов федерации.
Так, например, Кухтик С.Н. подчеркивает, что органы государственной власти федерации и органы государственной власти ее субъектов организуются и действуют как самостоятельные уровни целостной системы, основанной на общих принципах функционирования и обеспеченной совокупностью организационно-правовых гарантий.
Миронов В.П. обращает внимание на то, что субъекты федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между федерацией и её субъектами федеративные отношения не построить.
Государственная власть находит свое выражение в деятельности государственных органов, организаций и учреждений, регулирующих общественные отношения. По мнению Чиркина В.Е., государственная власть есть власть, реализуемая в обществе в целом органами государства от имени политической власти народа. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого высшего органа и системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть.
Единство государственной власти означает такую сложившуюся систему правоотношений органов государственной власти, которая позволяет функционировать этой системе как единому целому. К отличительным чертам единой государственной власти можно отнести установление четкой структуры государственных органов, единообразие в их наименовании, полномочиях и функциях в первую очередь на федеральном уровне. На уровне же субъектов допустимы определенные вариации в построении системы органов государственной власти самих субъектов, с обязательным соблюдением определенных общих принципов. Это позволит сочетать единство государственной власти наряду с учетом региональных особенностей.
Единство системы государственной власти выражается в определенной степени структурном единообразии. Т.е., органы власти субъектов основываются в своем построении и деятельности на определенный набор базовых, установленных центром основополагающих начал. В тоже время, по верному замечанию Кухтика С.Н., выступая важным правовым ориентиром, принцип разделения властей не должен быть препятствием для многообразия форм организации государственной власти в субъектах федерации и вариантов устройства системы органов на данном уровне. Широта и подвижность этого принципа при сохранении его сущности позволяет субъектам федерации проявить самостоятельность в данной сфере государственного строительства и ее конституционно-правовом регулировании.
Схожую точку зрения выражает и Сурков Д.Л., считающий, что единство государственной власти предполагает единство целей и направлений деятельности всех государственных органов, а не одинаковые модели ее осуществления.
Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия этих органов, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.
Необходимо заметить, что понятие единства государственной власти не в полной мере характеризуется лишь единством системы органов государственной власти, так как государственную власть может осуществлять и народ посредством прямого волеизъявления (например, референдум).
К принципам государственной власти, позволяющим обеспечить ее единство, некоторые исследователи относят: неотделимость власти от народа; легальность и публичность ее осуществления; обеспечение легитимности осуществляемой власти; сбалансированность элементов внутренней структуры государственной власти и др.
По мнению Умновой И.А., требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно только для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых и в федеративных государствах.
Верный вывод делает Умнова И. А., утверждая, что организация государственной власти должна строиться на основе целесообразного единообразия систем государственной власти федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и взаимоответственности, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля.
Морозова О.Г. отмечает еще ряд актуальных вопросов единства государственной власти. Речь идет о том, что обоснование необходимости единства государственной власти должно прочно опираться на систему ее конкретных основ, без чего невозможно не только гармоничное единство отдельных разновидностей государственной власти, но даже определение их состава.
Отдельные авторы приходят к выводу о необходимости ориентации на прогрессивные модели, реализующие принцип единства государственной власти на более высоком уровне. Так Пономарев В.А. считает, что правоотношения федерации с ее субъектами базируются на принципах федерализма, а отношения субъекта федерации с его муниципальными образованиями строятся на принципах децентрализованного унитарного государства.
Единство государственной власти в условиях федеративного государства является необходимым условием ее существования и функционирования, должно иметь в своей основе четкие правовые гарантии и исходные начала. В тоже время, с учетом того, что единство государственной власти является составной частью принципа федерализма, необходим учет региональных особенностей при формировании органов государственной власти субъектов федерации и реализации ими властных полномочий.
Принцип равноправия субъектов. В самом общем виде, равноправие субъектов выражается в обладании равными правами в сфере взаимоотношений с федеральным центром. Это так называемая идеальная модель принципа равноправия при построении федерации, что на практике, как правило, крайне тяжело соблюсти. Рассмотрение данного принципа происходит на основе взаимоотношений субъектов с явлением несколько иного порядка - федеральным центром, который в определенной степени является отправной точкой.
Но встречаются интересные и одновременно неоднозначные мнения, согласно которым «основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения».
Суть этой концепции заключается в рассмотрении федерации наравне с субъектами в качестве такого же участника взаимоотношений. Мы считаем целесообразным рассматривать принцип равноправия субъектов через призму их отношений с федеральным центром исходя из того, что федерация не может считаться явлением одного порядка со своими субъектами.
Неизменно, рассмотрение принципа равноправия сопровождает такое явление как асимметрия, характеризующаяся неравенством прав субъектов. Асимметрия и неравноправие порою закладываются в само наименование субъектов. Подобная ситуация была в конституциях РСФСР, когда наряду с республиками существовали автономные области. Как верно подметил В.Г. Пахомов: «В мире федераций нет формулы - разные по государственно-правовой природе субъекты имеют равный статус. Российская конституционная формула построена на логической ошибке, ее асимметричность несет известный негативный потенциал».
Точно такая же ситуация наблюдается в современной Конституции РФ. Несмотря на то, что в ч. 1 ст. 5 Конституции устанавливается равноправие всех субъектов Федерации, здесь же, в ч. 2 данной статьи, сказано «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». В то время, как край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Изначально закладывается юридическое неравенство сторон. Получается, что при формально провозглашенном равенстве субъектов статус одних закреплен как статус государства с собственной Конституцией, а других - просто субъекта со своим уставом (не Конституцией). Выходит, что одни субъекты «равнее» других. Даже в самих названиях прослеживается дифференциация. Республики именуются «национально-государственными образованиями», т.е. подразумевается наличие национального суверенитета и элементов государственности. Тогда как, например, области и края считаются «административно-территориальными единицами», что придаёт им оттенок частей единого унитарного государства, а не равноправного члена федерации.
Вполне понятно, что упоминание в скобках термина «государство» по отношению к республикам, явилось уступкой со стороны слабого федерального центра в связи с нарастанием сепаратистских тенденций в национальных регионах страны. Ситуация весьма схожа с политикой большевиков после октябрьской революции 1917 года, когда предпринимались попытки привлечь на свою сторону национальные районы страны путем предоставления широких прав вплоть до самостоятельности и отделения. Подобным образом правительство того времени пыталось остановить развал страны. Вероятно, подобными же мотивами руководствовались и современные лидеры при составлении Конституции в 1993 году.
Асимметрия и неравноправие субъектов возникает также как следствие договорной политики между центром и регионами. Федеральный центр порой просто не может не идти на компромисс с рядом «привилегированных» субъектов. Эта группа субъектов обладает солидным экономическим, культурным, природным потенциалом, в результате чего имеет возможность «торговаться» с центром относительно размера своей компетенции.
Практика заключения двухсторонних договоров между федеральным правительством и субъектами федерации подрывает, по мнению многих авторов, как принцип равноправия субъектов, так и принцип федерализма в целом. Как правило, такие договоры наделяют субъекты Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами и другими экономическими и политическими привилегиями. Озиев Т.Т. определяет конституционно-правовой договор как нормативный правовой акт, закрепляющий свободное, добровольное и согласованное волеизъявление субъектов федеративных отношений по поводу федеративных отношений.
Как верно замечает Карапетян Л.М., неравноправный статус субъектов федерации нельзя устанавливать на базе договорного отказа от фундаментальных положений конституции федеративного государства. Федеральные органы правомерны заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но в строгих рамках федеральной конституции.
Существует и противоположная точка зрения, согласно которой, конституционно-правовые договоры признаются плодотворными, поскольку их целью является содействие идее федерализма, укреплению и развитию реальных федеративных отношений, гармонии между многообразием и единством.
Проблема асимметрии при рассмотрении принципа равноправия субъектов имеет важное значение. С одной стороны асимметрия субъектов федерации представляется отрицательным моментом в федеративных отношениях. Многие ученые считают, что асимметричная федерация не жизнеспособна, так как субъекты в ней особенно настойчиво борются за привилегии. Лоторев Е.Н. считает, что асимметрия конституционно-правового статуса субъектов Федерации «есть явление негативное; явление, которое должно быть сведено к минимуму». По мнению Золотаревой М.В., асимметрия свидетельствует о неустойчивости федерации, наличии привилегированных субъектов и неадекватном регулировании правовых основ их статуса. Центр вынужден постоянно лавировать между ними, пытаясь сохранить свои полномочия и доходы, стараясь идти на компромисс со «строптивыми» субъектами, при этом не предоставляя им особых прав по сравнению с другими. Эскалация таких отношений представляет угрозу стабильности и целостности государства. Но, например, Пахомов В.Г. считает, что это была вынужденная мера, как реакция на особенности переживаемого периода. В условиях реальной угрозы распада России – политически необходимая.
В то же время Российская федерация огромная страна с исключительным этническим, культурным и экономическим многообразием регионов. И это дает благодатную почву для развития дифференциации регионов, их асимметрии. Субъекты РФ принципиально отличаются друг от друга и их искусственное выравнивание может привести к сепаратистским тенденциям, обострению конфликтов, что может привести к разрушению федерации. В тоже время трудно согласиться с мнением Пахомова В.Г., в таком случае считающего более логичным предусмотреть в Конституции уже на стадии ее разработки положение об обладании республиками большим объемом прав. В данном случае нивелируется сама суть принципа равноправия субъектов как одного из важных элементов принципа федерализма.
Асимметричная федерация - не самое простое и устойчивое государственное устройство, многое в нем со временем потребует совершенствования. Но эта модель позволяет решать проблемы не посредством насильственных конфликтов, а мирным, эволюционным путем, обеспечивающим целостность и безопасность России.
Поэтому важной задачей правительства является построение федеративных отношений таким образом, чтобы, не ликвидируя естественные различия между субъектами, объединить их в единое государство, выражающее их общую волю.
Заслуживает внимание позиция И.А. Умновой, которая считает, что суть принципа равноправия субъектов федерации заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве. Данное мнение основывается на проведении различий между понятиями «равноправие» и «равный статус». Но, например, Лысенко В.Н. возражает против подобной позиции: «Если же Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус».
Так, по И.А. Умновой, равноправие - это равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность). Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территорий для признания ее субъектом федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии дополнительных условий. Иными словами, равноправие субъектов федерации есть создание режима их равных правовых возможностей.
В свою очередь, равный статус означает обладание субъектами федерации в реальности одинаковым объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий по параметрам их экономического, политического, социального развития.
Как понимается, на практике это будет выглядеть следующим образом: скажем, в отличие от других субъектов, ряд регионов обладает какой-либо особенностью. Если один из этих регионов, с санкции федерации, пожелает ею воспользоваться - это не будет являться нарушением принципа равноправия по отношению к субъектам, которые в силу объективных причин, а именно отсутствия данной особенности, в любом случае не могут ею воспользоваться. Но в ситуации, когда иным регионам, также обладающим данной особенностью и пожелавшим ею воспользоваться, будет отказано со стороны федерации в праве пользования ею на тех же условиях - это уже будет являться нарушением принципа равноправия. Т.е. в данном изложении принцип равноправия будет претворяться в жизнь с поправкой на дифференциацию субъектов, обусловленных этническим, культурным, географическим факторами.
Интересно высказывание Мухаметшина Ф.Х., суть которого сводится к идее равноправия республики с федеральным центром, а не с другими республиками и областями. Подобное мнение о равенстве субъектов не только между собой, но и с федерацией в целом может указывать не на федерацию, а конфедерацию. В работе Князева Г.А. выделяется весьма схожий принцип, характеризующий как раз конфедерацию - «принцип эквивалентности», т.е. юридического равенства субъектов конфедерации между собой и с конфедеративным центром.
В ответ на высказывание Мухамедшина Ф.Х., Карапетян, заявляет, что симметричный конституционный статус и равноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными краеугольными принципами образования и функционирования федеративного государства, они не могут быть предметом торгов и компромиссов.
В качестве одного из шагов по преодолению асимметрии субъектов федерации, Самигуллин В.К. предлагает рассмотреть вопрос о всестороннем научном обсуждении необходимости модельной конституции республики в составе РФ, которая не должна значительно отличаться от модельного устава края, области, города федерального значения. По мнению данного автора, не исключено, что в условиях известной деконцентрации государственной власти и децентрализации законодательного регулирования общественных отношений такая конституция может оказаться одной из высокозначимых конституционноправовых форм, способствующих обеспечению юридического равноправия субъектов.
Принцип равноправия важен для стабильного, поступательного развития федеративного государства, является гарантией соблюдения прав субъектов, способствует укреплению и стабильности федерации.
Принцип единства правового и экономического пространства. Данный принцип также является весьма важным для нормального функционирования федеративного государства. Он находит свое выражение в верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства, в прямом действии Конституции на территории всей федерации. Единство экономического пространства федерации выражается в установлении единой валюты, запрете ограничения конкуренции, недопустимости создания преград при передвижении товаров, услуг, ценностей и пр. внутри территории государства. Также не допускается создание каких-либо таможенных барьеров, пошлин сборов и т.п., могущих служить препятствием свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств. Все это призвано обеспечить наличие единого внутрифедеративного рынка, укрепить экономические связи между регионами, ослабить дезинтеграционные процессы, имеющие место в федеративных отношениях. Как известно, наличие сильных экономических связей сближает даже независимые государства, как скажем современные Россия и Беларусь, которые в результате этого постоянно испытывают тенденции к сближению. И напротив, наличие каких-либо экономических преград между субъектами федерации будет постоянно провоцировать центробежные силы, провоцируя тем самым слабость и неустойчивость федерации.
Субъекты федерации имеют свою собственную правовую систему, обладают возможностью издавать законы, принимать свои собственные конституции и уставы. Но при всем при этом должно выполняться одно непременное условие - законы субъектов не должны вступать в противоречие с федеральным законодательством. В этом плане верно высказывание Краснослободцевой Н.К. - «правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные конфликты, разрушать единую систему законодательства». Данное требование в 90-х годах XX века в Российской Федерации, на этапе деволюционного федерализма, зачастую нарушалось субъектами. Федеральному центру стоило немалых трудов привести законодательство субъектов в соответствие с общефедеральным.
В то же время правотворческая деятельность субъектов федерации имеет ряд ограничений, обеспечивающих единство совокупного правового пространства: 1) правовые акты, принимаемые на территории федерации, в том числе акты государствоподобных образований, не должны противоречить Конституции; 2) по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральное законодательство и подзаконные акты имеют приоритет перед законодательством и подзаконными правовыми актами субъектов РФ; 3) имеется ряд сфер (областей), в которых субъектам РФ правотворческая деятельность запрещена. В этих случаях правовые акты федеральных органов государственной власти действуют на всей территории России без их детализации; 4) региональное правотворчество имеет территориальные пределы действия, очерченные соответствующей территорией государствоподобного образования. Таким образом, правовое пространство РФ учитывает особенности государствоподобных образований, предоставляя им самостоятельно решать отдельные вопросы с учетом разнообразных локальных факторов. Оно является единым правовым пространством, несмотря на наличие двух взаимодополняющих уровня: уровень РФ и уровень субъектов РФ.
В исследовании Барцица И.Н. признается, что если в правовом пространстве унитарного государства размещается одна правовая система, то правовое пространство федеративного государства включает в себя не одну, а несколько (по числу субъектов федерации) правовых систем. Данный исследователь обоснованно утверждает, что при всем стремлении к единству правовой системы страны необходимо осознание того непреложного факта, что наряду с федеральной, общенациональной правовой системой складываются во многом автономные и отличные друг от друга правовые системы субъектов.
Единство конституционно-правового пространства определяется утверждением верховенства конституции и законов, проводимого последовательно и без помех. В едином конституционно-правовом пространстве должны существовать правовые нормы, единые по своему характеру, призванные реализовывать единую правовую политику.
В целях упрочения единства правового и экономического пространства, руководствуясь необходимостью сохранения общественного согласия и упрочения основ федерализма, Шумков Д.В. считает необходимым: «осуществлять процесс развития федерации исключительно в рамках существующих конституционных механизмов; обеспечить верховенство федерального права, устранить противоречия в нормативных правовых актах РФ и ее субъектов». М. Глигич-Золотарева в обобщенном виде определяет единство правового и экономического пространства как общность связующих субъекты Федерации и саму Федерацию интересов и «правил игры», подразумевающая повышение роли правовых инструментов регулирования общественных отношений в целом и Конституции в частности. По мнению Ибрагимовой Л.И., формирование единого правового пространства должно сочетаться с четким разграничением полномочий и ответственности федеральной и региональной структур власти. Принцип единства правового и экономического пространства призван обеспечить определенную степень централизации и унификации государственно-правовой деятельности, необходимую для предотвращения правового нигилизма и центробежных тенденций внутри федерации.
Принцип разграничения предметов ведения и государственно-властных полномочий между федерацией и субъектами.
Данный принцип имеет несомненную важность для рассмотрения принципа федерализма и является одним из его базовых элементов. Последовательная реализация этого принципа гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без этого нет федерации.
Следует согласиться с мнением Миронова В.П., который считает, что: «Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы».В первую очередь необходимо отразить проблему соотношения вышеуказанного принципа с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. По мнению ученых, последний принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве -об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали. Василенков П.Т. также считает, что «Государственная власть и органы ее осуществляющие - два неотделимых одно от другого понятия. Поэтому, изучая государственные органы, нельзя их отрывать от государственной власти. Все органы государства в той или иной форме и мере осуществляют государственную власть». Данная позиция представляется абсолютно верной, так как властные полномочия в любом случае будут осуществляться через определенную систему государственных органов, что отражает их вторичный характер, и, исходя из этого, в настоящей работе будет рассматриваться более общий принцип - разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения. Наличие предметов ведения, безусловно, предполагает и наличие определенных полномочий, необходимых для разрешения вопросов, относящихся к предметам ведения федерации или субъектов. Понятие «полномочие» рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие, организаторские функции. Иначе говоря, полномочие - это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекта (органа или должностного лица) принимать решения, совершать действия по конкретным вопросам управления.
По мнению Умновой И.А. и Миронова В.П. компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, - отмечает Карапетян, - отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами может закрепляться как в конституционном, так и в договорном порядке. Конституционный порядок в основном применяется при формировании федерации, тогда как договорный призван стать регулятором изменяющихся реалий.
Как правило, разграничение предметов ведения происходит следующим образом: 1) устанавливается перечень вопросов, в решении которых исключительной компетенцией обладает только федерация. Субъекты федерации не вправе вторгаться в эту сферу и осуществлять какое-либо регулирование; 2) Устанавливается перечень вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения федерации и субъектов. При этом, субъекты могут принимать законодательные акты только в случае отсутствия подобного федерального акт, или же федерация устанавливает общие принципы и положения, в остальном, при решении данных вопросов, субъектам предоставляется самостоятельность. 3) Предметы ведения, по которым субъекты федерации вправе принимать решения самостоятельно. При этом законодательный акт субъекта обладает приоритетом над федеральным.
Особенностью данного деления является то, что на практике, как правило, имеют законодательное закрепление первые два пункта, в то время как по всем остальным вопросам, не отнесенным к числу первых двух, субъекты вправе проводить регулирование. На основании этого, третью группу называют иногда «остаточной».
В литературе встречается мнение, согласно которому предлагается вообще исключить категорию совместных предметов ведения, обратившись к дуалистическому принципу, выделив две сферы предметов ведения: исключительные предметы ведения Федерации и исключительные предметы ведения её субъектов. Другие предлагают ещё более радикальное решение, которое заключается в возврате к модели унитарного государства с широкой самостоятельностью и автономией территориальных и национально-территориальных единиц. Оценивая эти предложения, Миронов В.П. отмечает, что они не лишены крайностей и приходит к выводу о том, что чёткое и полное разграничение всех предметов ведения на федеральные и субъектов федерации невозможно, в силу того, что имеются сферы деятельности, в которых требуются сотрудничество и солидарная ответственность Федерации и её субъектов при решении определённых социально значимых государственных задач.
Формирование предметов совместного ведения федерации и ее субъектов имеет позитивное значение для развития федеративной государственности, поскольку позволяет повысить эффективность и демократичность осуществления государственной власти в стране. Эффективность российской федеративной государственности обеспечивается, с одной стороны, освобождением федерального законодателя от необходимости законодательно урегулировать особенности субъектов федерации, а с другой стороны, повышением ответственности субъектов за принимаемое законодательство. Эффективность обеспечивается также наделением федерального законодателя правом устанавливать осоновополагающие моменты правового регулирования предметов совместного ведения для всей территории федерации и верховенством федерального законодательства над законодательством субъектов в данной сфере.
Отдельные авторы считают, что предметы совместного ведения объективно заключают в себе противоречие, поскольку, по их мнению, реализация полномочий в означенных сферах предполагает, с одной стороны, разграничение этих полномочий между органами государственной власти двух уровней, а с другой - взаимодействие этих органов и кооперацию усилий в целях эффективного решения задач. Названное противоречие обуславливает закрепление особых правовых форм разграничения и реализации полномочий по предметам совместного ведения, а также особые принципы, на которых базируется ответственность органов государственной власти РФ и ее субъектов.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами дает четкий ответ на вопрос о том, к какому уровню вертикальной государственной власти должна быть отнесена данная проблема, что в свою очередь будет способствовать более слаженному функционированию государства. При этом, данный принцип призван обеспечить как можно более эффективное и оперативное принятие решений, при условии соблюдения необходимой степени сочетания децентрализации и централизации.
Принцип равноправия народов и их право на самоопределение.В советское время, по верному замечанию Умновой И.А., была изначально допущена подмена понятий права народов на самоопределение внутри России понятием права наций на самоопределение вплоть до отделения и создания самостоятельного государства. Поэтому в данный момент нам приходится иметь дело с неким симбиозом понятий. Данный принцип был провозглашен еще при создании первого российского федеративного образования - РСФСР. Под правом наций на самоопределение понимается одно из основных суверенных прав каждой нации, право на отделение и образование самостоятельного национального государства. Это означает право каждой нации самой, свободным волеизъявлением ее большинства, без вмешательства извне определять характер и форму своего государства, его конституцию, свои взаимоотношения с другими государствами; свободное установление нацией различных форм отношений с другими народами на основе добровольного объединения в федеративное государство или создания автономии, а также правомочность отделения, образования независимого государства, внутреннего устройства (право определять общественный строй, форму правления и т.д.). Необходимо разобраться в терминологии «нация» и «народ». Понятие нации можно определить как: общность со сложившимся устойчивым самосознанием своей идентичности (общность исторической судьбы, психологии и характера, приверженность национальным материальным и духовным ценностям, национальной символике, национальные чувства), а также (преимущественно на этапе формирования) территориально-языковым и экономическом единством, которое в дальнейшем под влиянием интеграционных и миграционных процессов проявляет себя неоднозначно, нередко утрачивая свое определяющее значение, хотя и не исчезает. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию - субъект федерации, - не есть какая-то однородная в этническом или национальном отношении общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способна нести бремя субъекта федерации. Ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Народ как общность может быть многонациональным.
Следует согласиться с мотивированным разделением Умновой И.А. права наций на самоопределение и права народов на самоопределение. Исходя из понимания нации как общности граждан, объединяемых государством, единство которого они олицетворяют, формой самоопределения для нее является формирование суверенного государства, в том числе путем отделения от другого суверенного государства. Отношения в данном случае будут носить международно-правовой характер. Самоопределение народа в такой форме может быть осуществлено лишь в случае, если народ будет признан на международной уровне одновременно как нация, имеющая право на суверенную государственность.
Однако основное функциональное значение принципа самоопределения народов связано с его рассмотрением как способа политико-территориальной организации общности людей во внутригосударственных отношениях. В этом случае самоопределение реализуется путем образования субъекта федерации, территории местного самоуправления, использования различных форм национально-культурной автономии, но исключает создание суверенного государства. Стешенко Л.А. видит возможность названия этого принципа как «самоопределение территории», который обозначает самоопределение людей, проживающих на этой территории.
Лоторев Е.Н. считает возможным утверждать, что принцип права народов на самоопределение должен пониматься как право каждого жителя субъекта федерации независимо от его этнической принадлежности. В этом случае субъектом данного права будет являться не какой-либо один этнос, а весь полиэтнический народ субъекта федерации.
У отдельных авторов рассматривается возможность признания права наций на самоопределение как более характерной для многонационального государства, чем право народов на самоопределение.
Самоопределение - это, прежде всего, проблема развития, и если нация и народ развиваются благополучно, следует признать, что они пользуются правом народов на самоопределение вне связи с тем, является ли эта нация независимой или народ независимым, т.е. находящимся в составе другого государства. Это, прежде всего, предполагает возможность для каждого представителя данного народа, представителя населения, живущего на данной территории, высказать свою волю. Следует иметь ввиду, что это право осуществляется в разных формах: в форме унитарного государства с автономиями, федерации, конфедеративного устройства или в форме политической независимости, т.е. суверенного, независимого государства.
В тоже время принцип права народов на самоопределение не должен угрожать государственной целостности и единству государства. Декларация о принципах международного права указывает, что самоопределение не должно трактоваться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов». Т.е., реализация права на самоопределение не должна угрожать целостности государства. Данную точку зрения также выражает Бабурин С.Н., считающий, что «никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства». Схожих позиций придерживается Тишков В., рассматривающий самоопределение, особенно для этнических групп, прежде всего как право на участие в более широком общественно-политическом процессе.
Отдельные авторы указывают на мирное сосуществование двух принципов. Так, например, Власов Д.В. обосновывает положение, согласно которому принцип права наций на самоопределение не противоречит принципу территориальной целостности государства. В своей работе он доказывает, что принцип территориальной целостности касается, прежде всего, межгосударственных отношений, а самоопределение наций - сугубо внутригосударственных связей.
Абдулатипов Р.Г. считает, что у нас этот принцип оказался «замкнутым на политико-территориальном самоопределении с «правом выхода». Таким образом, народы изначально были дезориентированы и отторгнуты от поисков иных форм самоопределения в целях сохранения своей общности, культуры, традиций и быта. Идея национально-территориального самоуправления в многонациональном регионе и государстве чаще всего оборачивается трагедией, ибо при этом не учитывается право других рядом и вместе живущих народов. Одновременно пренебрегают и правом многонационального государства на суверенитет, уничтожают привычные культурно-хозяйственные связи.
Кроме того, что народы обладают правом на самоопределение, в основе их существования лежит принцип равноправия. В федерации не должна иметь место какая-либо иерархия народов, наделение одного из них особыми правами в ущерб другим народам. Равноправие должно выражаться в существовании равных возможностей народов при реализации своего статуса и дальнейшего развития. Равноправие народов заключается также и в равных возможностях по реализации права на самоопределение.
Итак, принцип равноправия и самоопределения народов является важным гарантом их прогрессивного развития и мирного существования, позволяющий одновременно сохранять единство и целостность федерации.
Выводы. Из вышесказанного можно судить о составляющих принципах федерализма. Все они отражают важные стороны правоотношений и имеют несомненное значение в науке конституционного права. Данная статья была призвана описать данные принципы, дать им характеристику, отметить отдельные особенности, осветить точки зрения различных авторов по отдельным спорным вопросам, а также высказать по ним свое мнение.
Некоторые авторы верно отмечают, что идеи и принципы федерализма прижились на российской почве, но при практической реализации принципа федерализма важно избежать его проявлений крайностей - жесткого унитаризма, раздробленности и абсолютизации региональных особенностей.
Можно утверждать, что федерализм является принципом российского права и в этом качестве его можно определить как совокупность основополагающих, руководящих идей, определяющих сущность, основные черты и закономерности права, направление и приоритеты его развития, обусловливающих образование, эволюцию и функционирование федеративного российского государства. В то же время, являясь сложносоставным по своей природе, федерализм как правовой принцип, в свою очередь также включает в себя определенный перечень основополагающих, четко определенных и взаимосвязанных принципов, а именно суверенитет федерации; добровольность объединения субъектов; единство государственной власти; равноправие субъектов; единство правового и экономического пространства; разграничение предметов ведения и государственно-властных полномочий между федерацией и субъектами; равноправие народов и их право на самоопределение.
В отношении суверенитета необходимо особо отметить, что в федеративном государстве им обладает лишь федерация в целом. Так как суверенитет является обязательным признаком любого государства, нельзя утверждать, что составные части федерации являются государствами. Субъект федерации можно называть термином «государствоподобное образование». Государствоподобное образование обладает достаточно широкими полномочиями, отличающими его от обычных административно-территориальных единиц унитарного государства, обладает определенными чертами государства, но не может считаться таковым в силу отсутствия у него верховенства и независимости власти, т.е. полновесного суверенитета. Суверенитет представляет из себя неделимое целое, характеризующееся верховенством, единством, неотчуждаемостью, независимостью. Единственным носителем суверенитета является народ, соответственно, и сам суверенитет может быть только один. Исходя из этого, не может существовать двух суверенитетов в рамках одного государства. Члены федерации передают большинство прав и полномочий, определяющих суть суверенитета, федерации в целом. Без этих делегированных полномочий нельзя считать суверенитет субъектов полным. А если он не представляет из себя монолитного, законченного явления, характеризующегося необходимым набором существенных элементов - значит, отсутствует как таковой у субъектов, принимая форму единого и неделимого суверенитета федерации.
Соблюдение принципа добровольности объединения субъектов федерации необходимо независимо от того, как формируется федерация (путем объединения независимых государств в единую федерацию - тип формирования «снизу» или посредством реорганизации, преобразования унитарного государства в федеративное на основе добровольного выделения из него административно-территориальных частей в качестве субъектов вновь создаваемой государственности - тип формирования «сверху»). Он отражает договорную природу федерализма, характеризующуюся категорическим неприятием насилия, что служит гарантом устойчивости федеративного образования. Добровольность заключается в достижении согласия при обязательном отсутствии какого-либо принуждения. Согласие должно быть закреплено в учредительных актах государства, которыми могут являться учредительный (федеративный) договор и (или) конституция.
Единство государственной власти в условиях федерации является необходимым условием ее существования и функционирования, должно иметь в своей основе четкие правовые основы и исходные начала. В тоже время, с учетом того, что единство государственной власти является составной частью принципа федерализма, необходим учет региональных особенностей при формировании органов государственной власти субъектов федерации и реализации ими властных полномочий.
Принцип равноправия субъектов важен для стабильного, бесконфликтного и поступательного развития федеративного государства, обеспечивает субъектам обладание равными правами, а также равную способность и возможность их реализации. При формальном провозглашении, данный принцип зачастую связан с таким явлением как «асимметрия», выражающемся в юридическом и фактическом неравенстве прав субъектов.
Принцип единства правового и экономического пространства призван обеспечить определенную степень централизации и унификации государственно-правовой деятельности, единство внутрифедеративного организма, что необходимо для предотвращения правового нигилизма, центробежных тенденций и анархизации как возможного негативного явления, связанного с неверным и извращенным пониманием и применением принципа федерализма.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами позволяет разделить сферы их правомочий, дает четкий ответ на вопрос о том, к какому уровню вертикальной государственной власти должна быть отнесена данная проблема, что в свою очередь способствует более слаженному функционированию государства. При этом, данный принцип призван обеспечить как можно более эффективное и оперативное принятие решений, при условии соблюдения необходимой степени сочетания децентрализации и централизации.
Принцип равноправия и самоопределения народов является важным средством обеспечения их прогрессивного развития и мирного существования, позволяющим одновременно сохранять единство и целостность федерации.
Нецелесообразно отнесение к числу принципов федерализма отдельных, предлагаемых некоторыми авторами, принципов, таких как унитаризм; добровольность перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным (принцип этнотерриториальной солидарности); государственная целостность; законность.
Принцип федерализма закреплен в законодательстве и реализуется на практике по историческим меркам сравнительно недавно, соответственно, необходима его дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование практики применения.
Автор: Хованских А.Ю.