Юридическая природа нормативных правовых актов органов внутренних дел России
Нормативные правовые акты ОВД являются юридическим средством правового регулирования деятельности органов внутренних дел. С помощью данных актов ОВД:
Во-первых, реализуются задачи, функции и компетенция Министерства как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Нормативными правовыми актами определяются наиболее общие, типовые правила поведения в порученной управленческой сфере всех ее участников, т.е. задается определенная, рассчитанная на непрерывность единая программа управления.
Акты ОВД России входят в арсенал средств государственного руководства административно-политической сферой, в них воплощаются конкретные формы и методы государственного управления сферой внутренних дел, осуществляется государственное регулирование наиболее важных областей жизнедеятельности общества.
По своей сути нормативный акт ОВД России представляет собой юридический вариант управленческого решения государства. При помощи его издания орган исполнительной власти решает конкретный управленческий вопрос, который возникает в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций государственного управления в сфере внутренних дел в пределах своей компетенции.
Во-вторых, определяются конкретные задачи, права и обязанности (полномочия и ответственность), участников управленческих общественных отношений. Эта функция нормотворчества ОВД России выражается в издании различного вида ведомственных норм (правил), касающихся функционирования руководимых им подразделений и служб, отдельных категорий работников, выработке стиля и методов работы системы ОВД России, разработке правил формирования персонала органов внутренних дел, решении вопросов, связанных с реализацией служебных отношений, обеспечении оперативного устранения недостатков в работе, поддержании трудовой, финансовой, служебной дисциплины.
Своими актами ОВД России определяет компетенцию собственных структурных подразделений Министерства (департаментов, главных управлений по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВДРО МВД России, научно-исследовательские и образовательные учреждения и другие организации МВД России).
Нормативными актами ОВД России регламентируется порядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям их деятельности (осуществление лицензионно-разрешительной работы, обеспечение безопасности дорожного движения, пожарной безопасности и др.).
В-третьих, в предусмотренных законом случаях осуществляется правовое регулирование деятельности неподведомственных предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности, общественных объединений и поведения граждан.
В-четвертых, формируются основные положения взаимодействия между различными элементами правоохранительной системы государства.
В-пятых, устанавливаются в необходимых и определенных случаях ограничения и запреты, специальные обязанности или предоставляются специальные полномочия субъектам права.
В-шестых, осуществляются правоохранительные функции управленческого характера (например, установление определенного правового режима) и предусматриваются юридические гарантии охраны установленного в области внутренних дел порядка отношений.
В-седьмых, детализируются, конкретизируются и организационно обеспечиваются нормы высшей юридической силы в целях более эффективного действия законов в конкретном виде деятельности.
Для определения юридической природы нормативно-правовых актов ОВД необходимо выделить их наиболее существенные признаки и дать им характеристику.
А). Нормативный акт ОВД России обладает государственно-властным характером, носит обязательный характер для тех, кому адресован, и имеет юридическую природу. Он принимается по поручению государства, является средством властного воздействия. Властность актов обусловлена самой природой государственного управления, характером взаимоотношений между ОВД России (субъектом управления - органом исполнительной власти) и управляемым объектом, которые определяются как отношения власти - подчинения. МВД России выступает от имени государства и в его интересах, поэтому действует властно. Нормативные акты ОВД России могут издаваться как в отношении подчиненных, так и не подчиненных непосредственно объектов. Поэтому такой акт - прежде всего юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. В нем находит свое выражение властная природа исполнительной власти государства. Особенность правового характера нормативного акта ОВД России проявляется в том, что в нем содержится государственно-властное юридическое решение управленческих вопросов в сфере внутренних дел. Властный характер актов ОВД России находит свое отражение в таких формулировках, как «приказываю», «установить», «обязать» и т.п.
Б). Нормативный правовой акт ОВД России подзаконен. Подзаконность акта ОВД России означает, что по юридической силе он ниже закона и предписания вышестоящего органа управления, и должен соответствовать по содержанию, форме, порядку издания установленным требованиям.
Акты ОВД России должны приниматься в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами вышестоящих органов государственной власти, актами субъектов Федерации, изданными вне пределов ведения России и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, они также не могут противоречь вступившим в законную силу решениям органов правосудия.
Подзаконность также означает соответствие правовых актов нижестоящих органов внутренних дел нормативно-правовым предписаниям федерального Министерства внутренних дел.
В то же время подзаконность нормативных правовых актов ОВД России не означает их «меньшую» юридическую обязательность для участников правоотношений. Напротив, они обладают необходимой юридической силой.
В). Нормативный правовой акт ОВД России издается в одностороннем рядке и носит императивный характер. Только одна сторона в управлении может принять юридически-властное официальное решение. Акты могут приниматься не только без согласия, но и вопреки желанию лиц, которым они адресованы. Это обусловлено тем, что законодателем решение соответствующих вопросов отнесено к компетенции МВД России, являющегося официальной инстанцией, правомочной властно и самостоятельно решать вопросы в сфере внутренних дел. Качество односторонности акта сохраняется и при издании его несколькими органами исполнительной власти. В этом случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке. Поэтому все нормативные правовые акты МВД Россини - акты односторонние.
Одновременно следует иметь в виду следующее обстоятельство. В последние годы в российском праве и управленческой практике МВД России появился новый вид актов, касающихся договорных связей, которые возникают между отдельными субъектами управления, в том числе и с участием МВД России. Такие акты получили наименование административно-правовых договоров (соглашений). Имеются в виду: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий меду Российской Федерацией и ее субъектами (в том числе и по линии МВД России); договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности (в том числе и в сфере внутренних дел); договоры (контракты) о приеме на государственную службу (в том числе в органы внутренних дел) и др.
Сущность и содержание таких актов нуждаются в специальном изучении и осмыслении, поскольку договорные связи основываются на равенстве сторон (участников), а природа исполнительной власти предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений.
Властностью и односторонностью традиционно характеризуется сущность конкретных методов управляющего воздействия, которые находят свое отражение в актах ОВД России. Это - административные методы, властные способы решения определенных вопросов в сфере внутренних дел.
Г). Нормативные акты ОВД России обязательны для исполнения. Они должны восприниматься как обязательные их адресатами или непосредственными исполнителями. Адресаты и исполнители не вправе оценивать их обязательность, отказаться от их выполнения, выполнить такие акты только частично или выборочно. Следует отметить обязательность акта и для самого МВД России. Министерство может отменить или изменить свои акты, но до тех пор, пока акт не изменен или не отменен в установленном порядке, он имеет обязательное для этого органа значение. Исполнение нормативного акта ОВД России обеспечивается силой государственного принуждения. Юридическая сила акта ОВД России, как акта, созданного волей людей, состоит в том, что он носит государственно-властный характер. Его исполнение гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства. В случае несоблюдения содержащихся в акте ОВД России императивных правовых предписаний наступают юридические последствия для виновной стороны в виде, как правило, дисциплинарной или административной ответственности.
Д). Нормативные правовые акты ОВД России имеют волевой характер. Это проявляется в том, что в них, во-первых, проводится в жизнь воля государства, закрепленная и выраженная в законе, на исполнение которого направлены акты Министерства, и, во-вторых, выражается воля федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Е). Нормативный правовой акт ОВД России всегда направлен на создание определенного правового результата. Акт ОВД России всегда устанавливает, изменяет или отменяет обязательные правила поведения, нормы права, относящиеся к широкому кругу лиц и рассчитанные на многократное применение. Он регулирует абстрактные общественные отношения, т.е. создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений.
Таким образом, речь идет о нормативности акта. «Сердцевину» правового регулирования, указывал Г.В. Атаманчук, составляет нормативный аспект - разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установление) норм (правил) поведения людей.
Ж). С точки зрения внешнего выражения содержания все нормативные правовые акты ОВД издаются в виде письменного юридического документа. Трудно себе представить возможность издания ОВД правил поведения иным способом (устным или конклюдентным), тем более, что акты ОВД России необходимо доводить до сведения исполнителей, а многие из них вообще не могут вступить в силу без государственной регистрации и опубликования в печати. Но установить своим письменным нормативным актом порядок применения устных распоряжений или конклюдентных знаков ОВД могут.
З). Нормативно-правовой акт принимается ОВД России по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, или в случае делегирования ему нормотворческих полномочий. При этом рассматриваемый акт издается только уполномоченным субъектом и в порядке, установленном действующим законодательством либо подзаконными актами вышестоящих органов государственной власти.
И). Нормативный правовой акт ОВД России издается с соблюдением определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие предписания такого рода установлены Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 1009. В соответствии с правительственным постановлением федеральные органы исполнительной власти разработали и ввели в действие ведомственные документы по этому вопросу. Так, например, в МВД России нормотворческую работу регламентируют Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484.
Анализируя признаки и свойства нормативных правовых актов ОВД, мы не могли не отметить, что акты ОВД России в массиве актов федеральных органов исполнительной власти занимают особое место. Такое утверждение базируется на следующих положениях:
Во-первых, основной сферой деятельности органов внутренних дел являются публичные отношения. Именно это обстоятельство обусловливает особую роль нормативных актов ОВД в функционировании системы МВД России. Органы внутренних дел являются составной частью исполнительной власти, регулятором которой выступают не только правовые нормы законов, но и подзаконных актов.
Их значение обусловлено необходимостью единообразного, соответствующего «духу» законов и времени, управления внутренними делами на всей территории Российской Федерации, включающего обеспечение правопорядка и законности в стране, охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, предприятий, учреждений, организаций и др. формирований. Иными словами, это проявляется в функциональном назначении актов ОВД, направленных, как известно, на обеспечение приоритетных положений Основного Закона государства.
Во-вторых, нормативные правовые акты ОВД России призваны обеспечить не только охрану, но и реализацию прав и свобод человека и гражданина, особенно в правоотношениях, когда сторонами выступают гражданин и орган внутренних дел. Подчеркнем здесь значение охранительной функции органов внутренних дел закрепленных в Конституции РФ прав и законных интересов человека и гражданина.
Одним из главных направлений совершенствования нормативной основы является необходимость правового закрепления правил всестороннего обеспечения повседневного выполнения работниками органов внутренних дел задач не только по защите прав и свобод человека и гражданина, но и по эффективной реализации практически всех основных конституционных положений, определяющих правовой статус человека и гражданина, а также установления персональной ответственности работников органов внутренних за это.
В-третьих, нормативные правовые акты ОВД России осуществляют правовое регулирование не только основного, но и самого объемного направления работы органов внутренних дел - защиту прав и свобод человека и гражданина; охрану общественного порядка; производство по делам об административных правонарушениях; профилактику правонарушений; охрану имущества на основе договоров; осуществление лицензионно-разрешителыюй системы; охрану, содержание и конвоирование подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; обеспечение безопасности дорожного движения; обеспечение пожарной безопасности и т.д.
На основании изложенного предлагается следующее определение нормативного правового акта ОВД России.
Нормативный правовой акт органов внутренних дел России - это акт-документ, носящий государственно-властный характер, изданный с соблюдением установленной процедуры правомочным лицом в одностороннем порядке, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы в рамках нормотворческой компетенции ОВД, относящийся к широкому кругу лиц и рассчитанный на многократное применение в сфере внутренних дел.
Автор: Урумов А.В.