Международное сотрудничество России в сфере трубопроводного транспорта
В сфере межгосударственных отношений магистрального трубопроводного транспорта А.И. Перчик выделяет три главных организационно-правовых проблемы:
- регулирование экспортных и импортных потоков, т. е. перекачка из одной страны в другую;
- регулирование транзитных потоков, т. е. перекачка из одной страны в другую через территорию третьей страны (территории третьих стран);
- гармонизация отечественного законодательства в сфере магистрального трубопроводного транспорта с законодательством сопредельных государств и нормами международного права.
На наш взгляд, необходимо добавить регулирование строительства и дальнейшей эксплуатации трансграничных трубопроводов.
Строительство трансграничного трубопровода, так или иначе, затрагивает интересы нескольких государств. Как отмечает С.З. Жизнин, роль и интересы государства в ходе строительства трансграничного трубопровода в значительной степени определяются той функцией, которую это государство выполняет в проекте в целом, и местом этого государства в трубопроводной цепочке. В зависимости от того является государство экспортером сырья, транзитной страной или импортером сырья, его интересы и цели участия в проекте, будут различны. Однако, несмотря на различие конкретных целей, заинтересованность участвующих государств, в строительстве трансграничного трубопровода и поддержка со стороны каждого из них являются необходимыми условиями осуществления проекта.
В ряде случаев государство от собственного имени или через государственную компанию принимает непосредственное участие в проекте. Так, проект строительства трубопровода для экспорта сырой нефти из Казахстана предусматривает участие государственной трубопроводной компании страны. В тех случаях, отмечает К. Шмиттгофф, когда государство само не участвует в строительстве, участникам проекта необходимо обеспечить поддержку с его стороны, поскольку данное государство обладает суверенитетом и юрисдикцией в отношении территории, по которой пролегает трубопровод.
Государства, участвующие в строительстве трансграничного трубопровода, путем заключения рамочного межправительственного соглашения решают ряд задач общего характера, направленных как на обеспечение более эффективного осуществления проекта, так и на защиту своих интересов. Как указывает В. Загашвили, для России своевременность участия в этих проектах означает возможность существенно активизировать внешнеэкономическую деятельность нефтегазовой промышленности и повысить эффективность ее функционирования, оздоровить ситуацию в отраслях ТЭК и в экономике в целом. Это тем более важно при существенных изменениях условий выхода России на европейский энергетический рынок в связи с развалом СССР, когда все западные экспортно-сдаточные пункты магистральных нефтепроводов, мощные морские нефтеэкспортные терминалы оказались за ее пределами.
Межгосударственные соглашения также преследуют цель обеспечить более высокий уровень защиты для проекта, изолировав его от негативного воздействия существующих между странами-участницами соглашения территориальных споров и военных конфликтов. Такие соглашения определяют маршрут, исполнителей работ, решают общие вопросы финансирования и соотношение прав участников. Подготовка межгосударственных соглашений представляет сферу особых интересов инвесторов, которые активно участвуют в этом процессе и по возможности влияют на него. Используя заинтересованность государств, в реализации проекта, инвесторы стремятся максимально смягчить для себя национальный режим. Законной основой для такого смягчения может быть создание международно-правовых обязательств для данного государства, имеющих высшую юридическую силу по сравнению с национальным законодательством. Эти обязательства в первую очередь регулируют вопросы налогообложения, изъятий из норм национального валютного права, норм, регулирующих экспортно-импортные операции и др. При этом следует иметь в виду, что обязательства сторон не должны противоречить конституционным принципам стран-участниц межгосударственного соглашения.
Соглашения с принимающим государством конкретизируют положения и раскрывают принципы, закрепленные в межгосударственных соглашениях. Согласованные формы соглашений с принимающим государством нередко являются приложениями к Межгосударственным соглашениям. Положения соглашений с принимающим государством касаются ряда общих вопросов, а также вопросов собственности, порядка и источников финансирования, договорной политики, экологической безопасности, валютного контроля, мер тарифного регулирования и других.
Наконец, в отношении вопросов, не урегулированных межправительственными соглашениями и соглашениями с принимающим государством, применяется национальное право участвующих в экспорте государств, в рамках их юрисдикции. Основным источником правового регулирования отношений государств, по которым проходит маршрут трубопровода, между собой и с другими участниками проекта являются общие нормы международного права - межправительственные соглашения и конвенции.
Одной из первых можно назвать Барселонскую конвенцию о свободе транзита 1921 г., которая была ратифицирована почти всеми государствами Европы. По мнению А.Н. Голомолзина, она заложила основы системы и провозгласила основополагающие принципы правового регулирования транзита - принципы бездискриминационного доступа и государственного регулирования тарифов на перекачку продукции. В 1947 г. Генеральное соглашение о тарифах и торговле добавило в статье V к принципам Конвенции положение о применении режима наибольшего благоприятствования к транзиту и освободило от таможенных пошлин транзитные товары.
Транзит, по определению, представляет собой перемещение товара через территорию одного или нескольких государств, когда переход через такую территорию является лишь частью полного пути; и по своей природе он требует международной кооперации. В прошлом транзитные проблемы регулировались в основном контрактами между участниками рынка, а межгосударственные соглашения играли весьма скромную роль. Контракты по транзиту являлись коммерческими сделками, независимо от того, частные это компании или государственные организации. На практике такие контракты иногда подкреплялись соглашениями между заинтересованными странами или соответствующими принципами международного права. Требуемый режим транзита не может быть основан только на двухсторонних соглашениях между странами, он должен определяться на многосторонней основе, такой как Хартия и Договор.
В 1991 г. в Европейской Энергетической хартии, подписанной 52 странами, но не носящей обязательного юридического характера, к перечисленным выше принципам были добавлены положения о необходимости содействия транзиту и о создании новых его мощностей. Основная цель этого документа - формирование благоприятных политических условий для взаимовыгодного сотрудничества в области энергетики. Таким образом, в рамках международного сотрудничества Энергетическая хартия нацелена на решение двух основных задач:
- повышение эффективности производства и транспортировки энергоносителей, а также надежности их поставок потребителю;
- развитие европейского рынка энергоносителей на основе рыночных принципов.
Наконец, для придания вышеуказанным намерениям обязательной юридической силы 17 декабря 1994 г. был подписан Договор к Энергетической хартии (ДЭХ), в котором были зафиксированы новые положения, обосновывающие особый, устанавливаемый для транзита, режим, юридически обязательный для стран-подписантов ДЭХ. Базой для разработки Договора явилась Европейская Энергетическая Хартия - декларация, не имеющая юридически обязательного характера, но создавшая политическую базу для формирования единого цивилизованного энергетического пространства. Из стран, подписавших Хартию, как указывают И.Г. Солярский и Д.А. Обреимова, только Канада и США остались вне рамок Договора. Для Канады это обусловлено несоответствием некоторых положений Договора позициям, которые занимают отдельные канадские провинции. Что касается США, то, по мнению С.З. Жизнина, основной причиной является нежелание отменить печально известную дискриминирующую поправку Джексона-Вэника, которая явно противоречит самой идее Договора. Следует отметить, что основными элементами Договора являются:
- повышение надежности поставок энергетических материалов и продуктов, а также эффективности производства, переработки, транспортировки, распределения и использования энергии и энергоресурсов;
- содействие в рамках государственного суверенитета и суверенных прав на энергетические ресурсы развитию эффективного международного энергетического рынка на основе не дискриминационного принципа и ориентации на рыночные принципы ценообразования;
- защита прямых иностранных инвестиций в энергетику, согласно международным стандартам, обязательный арбитраж по решению спорных вопросов об инвестициях;
- свободная торговля энергоресурсами, энергетическими продуктами и оборудованием, относящимся к энергетике, основанная на правилах ВТО;
- улучшение информированности в законодательной и правовой базе, путем обязательной публикации всех относящихся к делу законов, административных и судебных правил;
- фундаментальные правила для свободного энергетического транзита. Положения ДЭХ по транзиту сформулированы в статье 7 Договора. Согласно этой статье:
- не должно быть никаких различий для транзита энергоресурсов в отношении происхождения, места назначения или владельца энергоресурсов;
- правительства должны благоприятствовать транзиту и не должны препятствовать строительству новых транзитных мощностей там, где существующих недостаточно;
- правительства не должны навязывать беспричинные задержки, ограничения или изменения транзита;
- правительства должны создать подходящие конкурентные правила, гарантирующие доступ к транзитным системам новых участников на транспарентных (прозрачных) и не дискриминирующих условиях;
- в спорных вопросах, возникающих по существующему транзитному потоку, транзит не должен сокращаться или останавливаться.
Очень важным представляется требование Договора, в соответствии с которым договаривающиеся стороны должны предоставлять транзитным энергоресурсам не менее благоприятный режим, чем тот, который предоставляется энергоресурсам, исходящим с собственной территории или проходящим через нее. То же относится и к тарифам, которые не должны быть дискриминационными и не должны основываться на различиях в происхождении энергоресурсов.
При реализации этого принципа сразу стало бы ясно, что бывшие республики СССР, а ныне независимые государства, при транзите, например, российской нефти через свою территорию, не обеспечивают не дискриминационного режима транзита.
Еще одно важное положение, следующее из требований статьи Договора о транзите, состоит в том, что если транзит невозможно осуществить на коммерческих условиях с помощью имеющихся сетей, то договаривающиеся стороны не должны препятствовать созданию новых мощностей для транзита. Однако окончательное решение о строительстве новых сооружений для транзита остается за страной, через которую он осуществляется. Решение должно быть принято после получения доказательств о том, что новое строительство не будет угрожать надежности и эффективности существующих энергетических сетей.
Таким образом, положения ДЭХ по транзиту выходят далеко за чисто операционные рамки и предусматривают более широкое сотрудничество по транспортным вопросам, включая инвестиционные процессы.
Транзитная статья ДЭХ в определенной степени способствует решению перечисленных выше проблем. В то же время практика свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки правовых рамок международного транзита. В связи с этим, а также в целях надежного, бесперебойного и беспрепятственного транзита, открытого и недискриминационного доступа к транзитным мощностям, быстрого и эффективного разрешения транзитных споров было решено разработать Протокол по транзиту (Протокол) к Энергетической хартии, в котором бы были развиты положения ст. 7 ДЭХ, а также использованы некоторые другие положения Договора. Переговоры по нему ведутся уже несколько лет в формате рабочей группы, в которой участвуют представители около 50 государств, руководство Секретариата Энергетической хартии и представители Европейских сообществ (ЕС). Переговоры проходят достаточно сложно, отмечает С.З. Жизнин, и, прежде всего потому, что вопрос транзита энергии является жизненно важным для большинства принимающих в них участие государств.
В настоящее время остаются нерешенными такие вопросы, как получение доступа к свободным наличным транзитным мощностям, экологические последствия хозяйственной деятельности в области транзита, право первого отказа от использования транзитных мощностей, а также приоритет положений международного морского права над положениями Протокола в отношении подводных электрических кабелей и трубопроводов, находящихся вне территориальных вод.
Другая серьезная проблема возникла на переговорах в связи с предложением Евросоюза включить в проект Протокола положение, в соответствии с которым на страны, входящие в региональную организацию экономической интеграции (такую как ЕС), не распространяется действие многих положении Протокола. И, наконец, ЕС делает особые акценты на необходимости торговли транзитными мощностями. В результате чего будут затронуты стратегические интересы государства из-за необоснованной аукционной продажи мощностей с взвинчиванием цен.
Открытым остается и вопрос о формировании транзитных тарифов. До сих пор не удалось сформировать механизм установления тарифов, не допускающий недобросовестной конкуренции и злоупотреблений.
Наиболее острые дискуссии разгораются вокруг применения механизма согласительного урегулирования в случае возникновения спора сторон в сфере транзита. Одна из главных целей Протокола - создание четкого и действующего механизма разрешения транзитных споров. Как справедливо указывает И.С. Зыкин, в основу процедуры был положен механизм рассмотрения споров ВТО, однако в процессе переговоров механизм трансформировался в довольно сложную примирительную процедуру, сочетающую элементы арбитража и согласительного урегулирования. Особое место в процедуре рассмотрения транзитных споров отводится мировому посреднику, назначаемому генеральным секретарем Энергетической хартии, который может принимать решения, касающиеся прерывания транзита и установления временных тарифов.
Договор вступил в силу 16 апреля 1998 г., на сегодняшний день его ратифицировали 37 стран мира. На заседании Государственной Думы 5 июня 1998 г. планировалось провести слушания по вопросу ратификации Договора Россией, однако до сих пор его обсуждение ограничилось лишь рассмотрением в Думских комитетах. Тем не менее, хотелось бы верить, что преодолеть разногласия и выработать приемлемый для всех сторон документ удастся, и, помимо упрочения престижа нашей страны как энергетической державы, ратификация ДЭХ и Протокола по транзиту принесет и такие выгоды, как:
- возможность пользоваться национальным режимом и режимом наибольшего благоприятствования при торговле энергетическими материалами и продуктами со странами-участницами ДЭХ;
- улучшение инвестиционной привлекательности России (Договор закрепляет определенные гарантии для инвесторов, что не только будет способствовать привлечению капитала в отечественную топливно-энергетическую отрасль, но и позволит России осуществлять инвестиции за рубежом на равных с зарубежными инвесторами);
- дополнительная возможность решать инвестиционные и транзитные споры на международном уровне.
Однако с момента ратификации ДЭХ и Протокола о транзите у России почти автоматически возникла проблема адаптации законодательства к условиям этих международных договоров, и особенно в отношении транзитных операций. И если правовой режим транзита через другие страны четко регламентирован положениями статьи о транзите в ДЭХ, то аналогичный режим пропуска через собственно российскую территорию пока еще сформирован нечетко. В целях его упорядочивания и уточнения в Государственную Думу был в свое время внесен проект Закона «О магистральном трубопроводном транспорте», в котором почти полностью отсутствуют положения о режиме транзита по российским магистральным трубопроводам. Значит, нужна срочная доработка законопроекта, прежде всего, с целью подведения юридической базы под ратификацию ДЭХ и Протокола.
В заключение хотелось бы отметить, что ратификация Россией ДЭХ и Протокола о транзите, принятие на их основе соответствующих федеральных законов о трубопроводном транспорте - все это, несомненно, позволило повысить эффективность работы российского ТЭК, обеспечить большую надежность экспортных потоков, а значит, и дополнительные поступления валюты от транзитных услуг.
Рассмотрим еще один аспект взаимоотношений в сфере международной торговли нефти - создание Международных Организаций стран - экспортеров нефти и участие в них России.
Наиболее известна Международная Организация стран - экспортеров нефти (ОПЕК), созданная в сентябре 1960 г. на конференции в Багдаде. Одной из основных причин создания этой организации, как указывает С.З Жизнин, явилось стремление нефтедобывающих стран совместно защищать свои экономические интересы. По сути, ОПЕК положила начало межгосударственному регулированию в энергетической сфере применительно к мировому нефтяному рынку. В качестве основных целей организации декларируются: координация и унификация политики; определение наилучших способов защиты индивидуальных и общих интересов; поиск путей и средств стабилизации цен на мировом рынке; обеспечение эффективного и регулярного снабжения стран-потребителей и достаточных доходов от инвестиций в нефтяную промышленность.
Что касается механизмов регулирования мирового рынка нефти, отмечает С.З. Жизнин, то оно осуществляется путем установления суммарного лимита добычи нефти, то оно осуществляется путем установления суммарного лимита добычи нефти для стран-членов ОПЕК, корректировки этого лимита с учетом положения на мировом рынке, распределения общего лимита между странами-членами организации и контроля за соблюдением квот. Обычно такие квоты устанавливаются в ходе регулярных или внеочередных конференций министров нефти стран ОПЕК.
Помимо ОПЕК, с 1988г. существует ИЛЕК - группа стран - независимых экспортеров нефти, которая, однако, так и не была оформлена как самостоятельная организация и до середины 90-х годов проводила свои совещания поочередно в странах-участницах. На этих форумах рассматриваются вопросы состояния и перспектив мирового нефтяного рынка, диалога между нефтедобывающими странами и потребителями, проблемы окружающей среды. ОПЕК поддерживает контакты с другими международными организациями, а также со странами, не входящими в ее состав. До середины 90-х годов технические эксперты ОПЕК и ИПЕК периодически встречались для обмена мнениями по проблемам мирового рынка.
Представители стран ОПЕК, и независимых экспортеров нефти высоко оценивают участие России в качестве наблюдателя в конференциях организации, а также другие формы сотрудничества, включая двусторонние контакты. При этом со стороны стран ОПЕК отмечается целесообразность более активного участия России в совместных мероприятиях. Оценивая перспективы сотрудничества с ОПЕК, А. Малютин считает необходимым учитывать два обстоятельства. С одной стороны, Россия стремится стать полноправным членом «восьмерки», государства которой являются крупнейшими в мире потребителями энергетических ресурсов и объединены в рамках Международного энергетического агентства с целью обеспечения коллективной энергетической безопасности Запада. Страны-члены МЭА заинтересованы в обеспечении стабильных и гарантированных импортных поставок нефти по разумно низким ценам. Как известно, Россия развивает сотрудничество с МЭА. С другой стороны, экспорт энергоносителей продолжает оставаться главным источником валютных поступлений в страну, что вынуждает Россию искать свое место в ряду со странами-экспортерами этого вида сырья. Интересы этих стран сводятся к обеспечению стабильных и гарантированных валютных поступлений от экспорта их нефти на мировые рынки по разумно высоким ценам. Очевидно, что Россия, входящая в обе группы государств, заинтересована в сохранении стабильности и предсказуемости рынков нефти на основе баланса интересов.
Таким образом, судя по практике контактов России и ОПЕК, можно говорить о сложившейся форме сотрудничества, устраивающей обе стороны. В соответствии с ней Россия, участвуя в сессиях ОПЕК в качестве наблюдателя, имеет возможность эффективно действовать в интересах поддержания позитивных (для соблюдения национальных интересов) тенденций на мировых рынках нефти. Поэтому в ближайший период обсуждение вопроса о вступлении России в ОПЕК вряд ли целесообразно.
В текущем десятилетии мировой энергетический сектор столкнулся с большими проблемами. Помимо основной тенденции к реструктуризации и усилению рыночных отношений, продолжается и, возможно, возрастает зависимость импортируемой энергии для большого количества потребителей от появления новых энергопроизводителей во вновь возникших национальных государствах. Большие объемы энергоресурсов пересекают все больше границ от мест производства до потребительских рынков. Политический и коммерческий риск и неопределенность такого транзита должны быть сведены к минимуму. В сфере экспорта и транспортировки растет международная конкуренция. В этих условиях возникает необходимость выработать оптимизированную экспортную стратегию.
Многочисленные исследования, проводимые международными организациями и национальными коллективами ученых, в том числе в России, свидетельствуют о том, что при всей важности и значимости энергосбережения рост энергопотребления и, следовательно, производства энергии в мире неизбежен, по крайней мере, на ближайшие 25-30 лет. Этому выводу полностью соответствует наметившаяся тенденция сокращения разрыва в уровнях жизни населения в развивающихся и развитых странах.
Энергетическая стратегия исходит из того, что внешнеэкономическое сотрудничество может стать важным дополнительным фактором стабилизации положения в ТЭК страны и его дальнейшего эффективного развития, одновременно обеспечивая России важную роль в удовлетворении потребностей в энергоресурсах большинства европейских стран и ряда других регионов мира. Стратегической целью такого сотрудничества в процессе транспортировки нефти, как указывает вице-президент Транснефти, является изменение структуры присутствия России на зарубежных энергетических рынках и созданию необходимых условий по привлечению в рациональных масштабах и на взаимовыгодных условиях зарубежных инвестиций для развития российского трубопроводного транспорта.
Для достижения этой цели необходимо:
- продвижение на новые зарубежные энергетические рынки;
- совершенствование контрактно-договорной базы межгосударственных отношений;
- создание стабильной законодательно-правовой среды, привлекательной для экономических интересов зарубежных инвесторов на приемлемых для России условиях;
- обеспечение эффективной защиты внешнеэкономических интересов
России путем создания действенного валютного, экспортного, таможенного контроля, разумной налоговой политики и др.
Итак, анализируя вышесказанное, можно сделать некоторые выводы:
1. Во всех странах мира трубопроводный транспорт находится под контролем государства и является источником дохода бюджета, наряду с нефтедобывающей отраслью.
2. Основные принципы правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта (и на международном уровне, и внутри той или иной страны) связано с его спецификой, как естественной монополии и как транспорта, обладающего ограниченными объемами. Как следствие - это необходимость государственного контроля за равнодоступностью и за разумными тарифами. В международных отношениях - это заключение различных концессионных соглашений на строительство новых трубопроводов, модернизацию имеющихся, а также подписание различных международных конвенций, направленных на регламентацию транзита. Наличие в России разветвленной системы нефте- и газопроводов, при условии либерализации доступа к ним иностранных поставщиков энергоресурсов, принесет ей и политические выгоды - лишит сторонников поиска «обходных путей» таких аргументов, как ненадежность транзита через ее территорию. При этом будет возможно применять и пока еще недостаточно используемые у нас обменные операции по нефти и газу.
3. Что касается управления за рубежом нефтегазовым комплексом и, в том числе, трубопроводным транспортом, то этим в основном занимаются специализированные государственные структуры: министерства или самостоятельные департаменты.
Анализ зарубежного законодательства последних десятилетий показывает, что все чаще многие функции управления нефтегазовым комплексом передаются специализированным публичным (а иногда и частным) корпорациями, специально создаваемыми для разрешения множества не только управленческих, но и коммерческих проблем, не свойственных государственному аппарату управления. Примером тому являются Бразильская «Петробраз», Индонезийская «Петрамина» и др. Они наделяются государством специальной правоспособностью и властными полномочиями в области управления, в том числе трубопроводным транспортом. Эти публичные корпорации, в отличие от юридических лиц частного права, создаются в разрешительном или распорядительном порядке. Такие системы позволяют избавиться от выступления государства в качестве гражданско-правовой стороны и ответчика, и непосредственно вмешиваться в имущественные отношения с последующей ответственностью, а позволяют лишь выступать в роли суверена или арбитра в случае спора.
В России аналогичные функции выполняет специально созданная акционерная компания Транснефть.
Автор: Закиева О.Г.