Проблемы формирования гражданского общества в РФ

Взаимодействие гражданского общества с государственной властью связано, с поиском путей достижения политического и гражданского согласия, преодоления кризиса в отношениях между государством и обществом, необходимостью формирования более эффективного механизма взаимоотношений законодательных и исполнительных органов власти, развития государственных и общественных начал в управлении.

В современной России одновременно идут два процесса - становления российской государственности и формирование гражданского общества. В целом, это создает благоприятные возможности для развития и укрепления демократических норм во всех сферах жизни. Вместе с тем, эти условия еще недостаточно используются для более полной демократизации государства.

Взаимодействие - достаточно емкое и сложное понятие, поэтому закономерно многообразие его определений.

Одни авторы трактуют его как процесс согласования и взаимного учета различных социальных интересов, другие - как взаимообусловленный процесс воздействия одних социальных групп на другие; третьи - как управляемый процесс реализации связей, который строится на базе общего и специфического в деятельности взаимодействующих с целью достижения нового качественного уровня; четвертые - как объединение усилий взаимодействующих сторон для решения того или иного вопроса, организацию совместных действий.

Взаимодействие власти и общества нужно не столько для того, чтобы общество, а, вернее, гражданские организации, высказывали свое мнение по государственным проблемам. Для того чтобы выразить различные мнения существуют СМИ. Кроме того, есть институты представительной демократии, об эффективности которых можно спорить, но именно они призваны выражать интересы гражданского общества нашего государства. Существуют много направлений деятельности гражданских организаций, в которых непосредственное участие государства не только не нужно, но и вредно.

Механизмы взаимодействия общества и власти, отличные от представительной демократии, нужны для решения тех проблем, которые ни общество, ни государство не могут решить самостоятельно. И дело не только в том, готово ли государство учитывать мнение общества. Государство, зачастую, не имеет необходимых интеллектуальных, информационных и иных ресурсов для решения тех, или иных проблем. Но эти ресурсы есть в обществе: в гражданских организациях, бизнесе, независимых СМИ. Привлечение этих ресурсов для решения значимых для общества проблем отвечает долгосрочным интересам государства в не меньшей степени, чем интересам общества.

Взаимоотношение общественных объединений с государственной властью это сложный двусторонний процесс. С одной стороны, предполагается воздействие государства на политические партии, движения, общественные организации через государственные учреждения, законодательные органы, экономическую сферу, с другой стороны - влияние общественных объединений на государство и его властные структуры путем обеспечения активного участия граждан в государственном управлении, их непосредственного влияния на законодательную и исполнительную власть, на хозяйственно-экономическую деятельность.

Прочность государственной власти во многом определяется способностью власти защищать интересы различных слоев общества, удерживать баланс общественных сил и обеспечивать прогрессивное развитие гражданских, демократических, самоуправленческих тенденций человеческого сообщества.

Если же государственная власть перестает работать на общество, ограничивает свою деятельность только обслуживанием отдельных групп, собственного аппарата, она, тем самым, способствует отчуждению граждан от государства и его институтов, создает условия для конфликта между обществом и властью.

Весьма обширный спектр общественных объединений требует к себе особого подхода в организации взаимодействия, так как они разноплановы по направлениям деятельности, мотивации интересов, реальных сил и возможностей, находятся в разных социокультурных сферах.

В зависимости от политической ориентации, поведения, степени активности субъектов могут существовать различные формы взаимодействия. Это может быть сотрудничество, когда партнеры по взаимодействию содействуют друг другу, активно способствуют достижению целей, или противоборство, когда партнеры противодействуют друг другу. Также существуют уклонение от взаимодействия, однонаправленное содействие, когда один из участников уклоняется от взаимодействия, а другой способствует достижению или индивидуальных целей другого, или совместных целей. К формам политического взаимодействия относят и однонаправленное взаимодействие, т. е. один из партнеров препятствует достижению целей другого, а второй уклоняется от взаимодействия с первым.

Одним из важных механизмов функционирования гражданского общества являются инициативы граждан - индивидуальные или групповые. Собственно говоря, граждане реализуют свое гражданство, то есть статус членства в гражданском обществе через независимое, активное и ответственное участие в общественном процессе - через включение граждан в управление обществом и государством.

Гражданское участие подразумевает под собой интересы всех слоев общества, которые должны быть представлены в политическом процессе и, несомненно, учитываться при принятии решений, а также вовлечение граждан в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов.

Одной из важнейших форм гражданского участия являются разнообразные гражданские инициативы. Так, например, даже в странах со стабильной демократической системой посредством гражданского участия может компенсироваться неэффективность системы представительства в обеспечении реализации общих интересов, равенства граждан и их доступа к влиянию на политический процесс. При этом важно отметить, что наряду с реальными формами гражданского участия, позволяющими говорить о гражданском контроле и партнерстве (общественные и экспертные советы, совместные рабочие группы и т. д.), власти часто прибегают к имитации гражданского участия, либо, в лучшем случае, к простому информированию граждан. Гражданское участие особенно важно при решении местных проблем, касающихся, например, ЖКХ, здравоохранения, состояния окружающей среды, школьного и дошкольного образования, уровня занятости и т. д., к рассмотрению которых политические лидеры и государственные чиновники иногда подходят, не имея детальной информации и не чувствуя конфликт «изнутри». В любом случае, рассредоточение власти происходит потому, что граждане берут на себя ответственность за принятие решений, а не из-за того, что носители власти решили поделиться ею.

Такая форма гражданского участия, как голосование на выборах, является одной из важных в демократическом обществе. В данном случае ярко проявляется гражданственность, как политическая позиция, которая характеризует сознательный интерес к общественно-политическим процессам. Существенно более эффективным может быть политическое участие в предвыборных кампаниях. Так, массовые акции в избирательный период могут привлечь внимание СМИ и повлиять на принятие политических решений. Однако после окончания акций сам процесс оформления решений и их исполнения часто уже просто некому контролировать. Поэтому опыт развитых демократий показывает, что гораздо большими возможностями влияния на принятие решений обладают деятельность на местном уровне (в собрании жителей микрорайона и попечительском совете школы, экологическом комитете и т. п.), письма и запросы своему депутату, рутинная и, как правило, малозаметная работа по лоббированию в законодательных органах. Очевидно при этом, что возможность реально воздействовать на принятие решений существенно увеличивается при личном общении с политиками, депутатами, министрами.

По мнению М. Р. Холмской «гражданское участие» подразумевает включение, или вовлечение, управляемых в управление (в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов), влияние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправление на «низовом» (местном) уровне Под гражданским участием понимается один из принципов гражданского общества, построенного на основе демократии. Речь идет о реальной возможности граждан публично высказывать свою позицию, консолидироваться с единомышленниками для обмена мнениями, пропаганды своих взглядов, оказания организованного влияния на органы власти, выдвижения своей кандидатуры на выборах и т. п.

Таким образом, под гражданским участием имеются в виду наименее политизированные формы политического участия, подразумевающие при этом не просто участие жителей, а участие именно граждан страны, то есть части населения с активистской политической культурой, или культурой участия.

С другой стороны, реальные формы организации избирательного процесса, ведения предвыборной агитации в странах, находящихся в стадии демократического транзита, в частности в современной России, убедительно свидетельствуют о развитии, в первую очередь, манипуляционных технологий. В большинстве случаев, на региональном и федеральном уровнях, именно эти технологии, рассчитанные на жителей с субъектной, подданнической политической культурой, оказываются наиболее успешными. Это дает основание некоторым исследователям характеризовать современную российскую демократию как манипуляционную демократию. Гражданское же, ответственное участие в избирательном процессе происходит, как правило, либо на местном уровне, когда возможны встречи и непосредственные контакты кандидата с большинством избирателей, либо в тех случаях, когда экстраординарные события приводят к урнам нестандартных избирателей (например, с ярко выраженной собственной позицией по вопросам текущей политики).

В развитой и эффективной форме гражданское участие проявляется на уровне открытого партнерства власти с гражданами, действенного представительства интересов граждан в органах власти, продуктивном гражданском контроле над властью. В этих случаях можно констатировать, что политическая власть децентрализуется и перераспределяется в процессе переговоров между гражданами и субъектами власти. Последние идут на то, чтобы поделиться прерогативами разработки и принятия решений, а, стало быть, и ответственностью. На основе взаимодействия политиков и граждан могут создаваться совместные политические комиссии, рабочие группы, группы для разрешения конфликтов. Но такое эффективное взаимодействие возможно лишь при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные «представители общественности», а объединенные в группы гражданской инициативы, гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную, техническую и финансовую базу.

Продуктивный диалог между гражданскими объединениями и политической властью может вести к тому, что граждане добиваются права участвовать в принятии решений по вопросам, имеющим важное общественное значение. Но получить такое право могут лишь те, кто действительно отстаивают значимые общественные, гражданские интересы, кто вступает в диалог с властью, вооруженный всей полнотой информации по интересующему и граждан, и власть вопросу, кто имеет по нему проект согласованного и реалистического решения. Тогда может действительно произойти продуктивное соединение государственных инициатив и гражданского участия. Понятно, что институционализация последнего требует предварительных, идущих снизу, законодательных инициатив, направленных на легитимацию участия граждан (в качестве независимых экспертов, представителей общественных организаций или различных сообществ) в различных общественно-политических процессах

Именно выборы, если они действительно организованы на демократических принципах, являются тем исключительным механизмом, который в массовом порядке и на уровне самой системы сдерживает насилие. Как бы ни критиковали всеобщее избирательное право, но именно оно представляет собой тот строгий политический инструмент, с помощью которого можно более или менее точно определить мнение большинства. Критики современной демократии указывают на то, что многие граждане потеряли веру в действенность выборов и отказываются от участия в голосовании, и, тем самым, их мнение никак не учитывается в ходе голосования. Тем не менее, выборы позволяют выявить политические позиции хотя бы тех, кто готов заявить о своем мнении, пусть даже молчащие иногда составляют в обществе большинство. Выборы предоставляют более или менее равные возможности в состязании программ политических партий.

Игнорирование механизма выборов, может быть, и страх перед его использованием привели к тому, что нарастающий в стране после августа 1991 г. политический кризис разразился в сентябре-октябре 1993 г. жесткими антиконституционными мерами. Возникший политический узел во внутривластном и гражданском противостоянии пришлось преодолевать с помощью грубого и жестокого насилия. В результате выборов 1993 г., радикальная оппозиция оказалась представленной в Государственной Думе. Она вошла во власть и готова была принять ответственность, если не за политику власти, то хотя бы за гражданский мир. В результате парламентских выборов 1995 г. и президентских выборов 1996 г. постсоветская политическая система подошла к стадии стабилизации. Акции гражданского протеста перестали носить откровенно конфронтационный и экстремистский характер. Исполнительная власть уже по-другому смотрела на акции гражданского протеста политических сил, представленных в парламенте страны, а вместе с тем, и на любые акции гражданского протеста.

В российском обществе механизмы конструктивной гражданской критики правительства и власти в целом, воздействия избирателей на своих представителей в органах власти, влияния на принятие политических решений складывались постепенно. Однако именно институт выборов сделал возможной в России «ярмарку» политических идей, как и относительно достоверных политических индикаторов политической ситуации и общественного мнения в стране. Предвыборные кампании, как необходимость и возможность для кандидатов завоевывать симпатии избирателей, «идти в народ», говорить на языке, понятном избирателям, давать понять избирателям, что их голос будет слышан, создают условия, когда граждане могут, пусть и в ограниченных пределах, воздействовать на политическую власть.

Смена условий и «правил» политической игры вынудила многих к самостоятельным переменам в своей жизни и создала реальные условия для инициативной политической активности. Это было обусловлено тем, что основные политические партии фактически уже слились с приоритетными группами интересов, с одной стороны, и с различными властными структурами государства, с другой. Одновременно, внутри самих политических партий элита отделяется от масс, что проявляется уже во время избирательных кампании.

Однако, за 15 лет реформ наше общество и власть все-таки так и не научилась «говорить» друг с другом. Власть, сколько не пытается, не может донести до общества суть осуществляемых преобразований, объяснить, зачем они нужны рядовому гражданину, как отразятся на его повседневной жизни. А общество не может внятно объяснить власти, чего от нее хочет, в том числе и потому, что многие общественные институты так и не смогли занять достойное место в государстве. В целях вовлечения широких кругов общества в реализацию государственной политики Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ был предложен проект создания Общественной палаты. Она, по мнению Президента РФ, должна стать площадкой для широкого диалога и обсуждения гражданских инициатив, «местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение».

4 апреля 2005 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ». Закон определяет основные правовые и организационные вопросы формирования и деятельности Общественной палаты РФ. Общественная палата РФ - независимый общественный институт. Он сможет осуществлять общественную экспертизу законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, а также проводить контроль над деятельностью исполнительной власти.

Важной функцией Палаты станет аккумуляция и обобщение общественных предложений, которые будут направляться на рассмотрение президента. Закон определяет правовые и организационные основы формирования и деятельности Общественной палаты РФ. Решения палаты будут носить рекомендательный характер. Закон определяет основные правовые и организационные вопросы формирования и деятельности Общественной палаты РФ.

Согласно документу, в состав Общественной палаты войдут граждане России, имеющие особые заслуги перед государством и обществом, а также представители общероссийских региональных и межрегиональных общественных объединений и некоммерческих организаций. Также предусматривается возможность привлечения к работе палаты общественных объединений, не вошедших в ее состав.

Численность палаты будет составлять 126 человек. Президент РФ утвердил кандидатуры первых 42 членов палаты которые в течение двух месяцев по конкурсному отбору будут принимать решения о приеме в палату еще 42 представителей от общероссийских общественных объединений. Затем уже 84 члена палаты в течение одного месяца принимают решение о приеме оставшихся 42 представителей от региональных и межрегиональных общественных объединений. Согласно закону, не позднее чем через месяц со дня формирования полного состава, палата должна провести первое заседание, на котором избрать свой совет и секретаря.

На Общественную палату будет возложено обеспечение согласования интересов граждан и государственных органов для решения наиболее важных экономических и социальных вопросов, вопросов в сфере безопасности, а также защиты демократических принципов организации гражданского общества. Эти задачи, как прописано в документе, будут решаться путем общественной экспертизы правовых актов органов власти, а также выдвижением гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение.

Для обеспечения деятельности палаты будет создан аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждением, а его руководитель будет назначаться на должность и освобождаться от должности правительством РФ по представлению совета палаты. Все расходы, связанные с деятельностью палаты, будут предусматриваться отдельной строкой в государственном бюджете. В состав Общественной палаты не могут входить политические партии, а также общественные объединения, которые были зарегистрированы менее чем за 1 год до дня истечения срока полномочий действующего состава Общественной палаты. Кроме того, членами палаты не могут стать Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, члены правительства РФ, судьи, а также лица, занимающие государственные должности. Кроме того, в палату не могут входить лица, признанные недееспособными, или имеющие непогашенную или не снятую судимость.

Общественная палата усилит представительность в общественно-политической системе различных слоев и групп общества. Властных функций у общественной палаты не будет. Следует подчеркнуть, что Общественная Палата не должна быть встроена в систему политической власти в России. Сила Общественной Палаты - не во властных полномочиях, а в авторитетном представительстве интересов разных общественных групп, разных институтов гражданского общества. При этом законопроекты, поступающие в Государственную Думу, должны разрабатываться на площадке Общественной Палаты, которая фактически будет включена в законотворческий процесс Она должна подвергать экспертизе все важнейшие законопроекты, поступающие в Государственную Думу. Функции Общественной Палаты будут шире, чем те функции, которые выполняют «круглые столы» и парламентские слушанья в Госдуме. Общественная Палата будет работать не только с парламентом, но и с исполнительными органами власти.

Важнейшей функцией Палаты является функция контроля. Контроль - это в первую очередь взаимодействие парламента, исполнительной власти, общества, разных групп и институтов гражданского общества. Чем интенсивнее это взаимодействие, тем больше шансов, что на выходе будет, например, эффективный законопроект.

К сожалению, в Федеральном законе «Об Общественной палате» не раскрыто другое важнейшее полномочие Палаты, а именно - право «давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам».

Анализ Федерального закона «Об Общественной палате» показывает, что законодатель использовал далеко не все из того позитивного, что предлагалось при его разработке, и сохранил в законе некоторые противоречия. Тем не менее, предоставленные в распоряжение Палаты механизмы и ресурсы, а также порядок ее формирования могут обеспечить ее эффективную работу по обеспечению диалога общества и власти, контроля объединений граждан над государственными органами, а в конечном итоге - развитие гражданского общества в России. Приведем слова академика Б. Н. Топорнина: «Гражданское общество должно быть в достаточной степени единым, или, как сейчас любят говорить, гомогенным. Такое общество исповедует одинаковые ценностные убеждения, составляющие своего рода его идеологическую базу. Но настоящее гражданское общество одновременно многоцветно. В нем не могут не быть разные слои и группы - социальные, профессиональные, региональные, этнические и др. Причем, у каждого слоя, каждой группы могут быть свои собственные интересы, свои цели. Гражданское общество хорошо тогда, когда такие интересы сопоставляются, сталкиваются, отстаиваются, но степень общности такова, что противоборство ведется в рамках единства общества, не разрушая его». Общественная палата как раз и должна стать тем образованием, которое могло бы объединить гражданское общество, соблюдая при этом интересы его различных групп и слоев. Однако это может произойти только в том случае, если члены Палаты действительно будут исходить из интересов общества, представлять и защищать их, ставить их превыше всего, в том числе и интересов государства. Поэтому судьба Общественной палаты во многом будет зависеть от тех, кто войдет в ее состав, от того, как они смогут организовать диалог с властью, с одной стороны, и представителями гражданского общества, не вошедшими в Палату, - с другой.

Значительное место в реализации взаимодействия государственной власти и гражданского общества, занимает: информационная открытость, практика обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также институт уполномоченного по правам человека.

Невозможно создать атмосферу взаимного доверия между обществом и властью, если по-прежнему граждане не будут понимать, где, как и почему рождаются те или иные государственные решения.

Немаловажной является информационная открытость для граждан, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в сфере информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления. Некоторые субъекты Российской Федерации опередили здесь федеральный центр. Например, Устав Архангельской области в число институтов непосредственной демократии включает обсуждение гражданами важных вопросов государственного значения (статья 16), а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 18). В Калининградской области принят Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области». В этом законе на региональном уровне предпринята попытка урегулировать отношения, возникающие при предоставлении информации органами государственной власти области.

В Ставропольском крае на основании Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию», 28 февраля 1994 г. было принято Постановление главы администрации Ставропольского края № 69 (в редакции Постановления Губернатора Ставропольского края от 11 декабря 2001 г. № 695), с целью расширения реальных возможностей граждан и их объединений активно участвовать в управлении государственными и общественными делами, содействовать развитию местного самоуправления, а также обеспечивать свободное получение гражданами информации о деятельности органов представительной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. Эффективным инструментом информационной открытости являются единые дни информирования населения. Практика их проведения получила свое развитие в Ставропольском крае. В целях улучшения подготовки и проведения единых дней информирования населения Ставропольского края Распоряжением Губернатора Ставропольского края от 2 июля 2001 г. № 462-р (в редакции Распоряжения Губернатора СК от 22 июня 2005 г. № 211 -р) образована рабочая комиссия по организации подготовки и проведения единых дней информирования населения Ставропольского края. Тематика дней информирования учитывает наиболее характерные обращения граждан, охватывает основные направления деятельности Губернатора Ставропольского края и Правительства края. Это вопросы социально-экономического развития региона, формирование бюджета Ставропольского края, работа по социальной защите населения, организация летнего отдыха детей, реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и многие другие. В 2004 г. докладчиками Ставропольского края проведено более 580 встреч в трудовых коллективах и по месту жительства с охватом населения свыше 40 тысяч человек. Все это позволяет снять многие вопросы социально-политической напряженности в регионе.

В совершенствовании работы с обращениями граждан важное место отводится электронным и печатным средствам массовой информации. С участием Губернатора края ежемесячно выходят телерадиопрограммы, пользующиеся большой популярностью у населения. В прямом эфире Губернатор не только информирует жителей о деятельности Правительства Ставропольского края и значимых событиях в общественно-политической жизни региона, но и отвечает на многие вопросы граждан.

Однако следует учитывать, что даже детально проработанные законы субъектов Российской Федерации не смогут обеспечить полноценного соблюдения прав граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не в последнюю очередь это связано с тем, что действие законов субъектов Федерации не может в полной мере распространяться на федеральные органы государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие федерального закона, в котором был бы в полной мере урегулирован порядок получения информации о решениях органов власти всех уровней. При этом законами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться дополнительные гарантии на получение информации о решениях органов публичной власти.

Задача создания информационной открытости в работе государственных органов, а также гарантий предоставления информации для граждан была поставлена Президентом Российской Федерации еще в 2002 г. в его послании Федеральному Собранию в качестве одного из приоритетных направлений законотворческой деятельности парламента Президент особо отметил необходимость принятия специального федерального закона с закреплением в нем четкого перечня информации, которую государственные органы обязаны сделать публично доступной, что стимулирует, по мнению главы государства, развитие гражданского общества и формирование цивилизованной предпринимательской среды.

Информационная открытость власти связана с проблемой информационной безопасности, что получило выражение в доктрине информационной безопасности РФ, которая была одобрена Правительством и утверждена указом Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Она раскрывает концепцию национальных интересов России в информационной сфере.

Информационная безопасность Российской Федерации - это состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.

Информационная сфера представляет собой совокупность субъектов информационной сферы, информации, информационной инфраструктуры, системы сбора, формирования, обработки, распространения и использования информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений.

Национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере определяются, прежде всего, исходя из следующего:

- информационная сфера играет ключевую роль в реализации многих конституционных прав и свобод граждан, в обеспечении возможности самореализации личности, духовном обновлении, политической и социальной стабильности общества, обеспечении функционирования государства и становится все более важным фактором развития экономики Российской Федерации и мировой экономики в целом;

- жизнедеятельность человеческого общества во все большей степени зависит от информационной сферы, которая, в связи с этим, все активней используется отдельными государствами, международными и национальными террористическими и преступными группами для оказания «силового» давления на государственную политику тех или иных стран.

Национальные интересы Российской Федерации в информационной сфере заключаются в соблюдении конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, в развитии современных телекоммуникационных технологий, в защите государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа.

Помимо национальной доктрины и федерального закона в сфере информационной открытости органов публичной власти, необходимо также скорейшее принятие федерального закона об обращениях в государственные органы и органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об обращениях граждан» был принят Государственной думой 3 декабря 1999 г. (повторно, после отклонения его Советом Федерации), но не был подписан Президентом Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать положения указа Президента Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г., с изменениями и дополнениями от 2 февраля 1988 г.). Однако многие нормы данного указа в настоящее время устарели и не могут обеспечить полноценного регулирования соответствующих отношений.

Роль института обращений граждан в органы власти огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие политических решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И, в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи между государственной властью и гражданским обществом, выражение реакции народа, масс на политические решения, принимаемые в государстве. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи чрезвычайно необходимы, и, в первую очередь, самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разрешения, и способствовать, таким образом, совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом.

Практика и опыт многих десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека (прежде всего самого себя), устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод и т. д. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновременно участвует и в управлении делами общества и государства, а точнее в деятельности по укреплению законности. Любой человек, обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обусловливают нарушение его прав и интересов и нуждаются в устранении. Таким образом, гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права, как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данном обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления общественных интересов.

К тому же, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения гражданина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М. Д. Загряцков, «воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) преобразует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государства» Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин, тем самым, выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в законную силу), либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица, не основанные на законе).

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законы, регулирующие право граждан на обращение. В их числе можно назвать закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области», закон г. Москвы «Об обращениях граждан», закон Чувашской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В Ставропольском крае наряду с традиционными формами и методами работы с обращениями граждан, Губернатор и Правительство Ставропольского края внедряют и совершенствуют новые методы, что способствует повышению эффективности этой работы в целом. Прежде всего, это «Телефон доверия Губернатора Ставропольского края», который работает круглосуточно, что позволяет жителям края сэкономить денежные средства, так как после 22 часов идет льготный тариф оплаты за услуги междугородней телефонной связи. Это позволяет гражданам обращаться в любое время.

Каждое заявление, поступающее от граждан, рассматривается Губернатором Ставропольского края в индивидуальном порядке и с его резолюцией направляется на рассмотрение в соответствующие структурные подразделения аппарата Правительства или министерства края, в зависимости от вопроса. В настоящее время «Телефоны доверия» работают во многих министерствах и ведомствах, территориальных, районных и городских администрациях края, так как эта работа стала высокоэффективной формой обратной связи власти с населением. Об этом свидетельствует постоянный ежегодный рост количества обращений, поступивших по «Телефону доверия». Так, в 2002 г. поступило 2010 обращений, в 2003 г. - 2960, в 2004 г. - 3046. В общем объеме почты заявления по «Телефону доверия» занимают 18 %.

На территории Ставропольского края получает развитие практика рабочих поездок Губернатора, заместителей председателя Правительства в районы края с охватом всех населенных пунктов и участием в них руководителей краевых министерств и ведомств. В 2004 г. такими поездками были охвачены все 26 районов Ставропольского края. По решению проблем, поднятых населением сел, станиц, хуторов даются протокольные поручения.

Стоит отметить, что в настоящее время происходит формирование нового, демократического подхода к работе с обращениями граждан. Сегодня защита прав граждан - уже не милость, а обязанность власти. И в этой связи, обращения должны перестать выглядеть «челобитными», они должны превратиться в форму, механизма взаимодействия равноправных партнёров. Поэтому становление новых принципов регулирования работы с обращениями граждан, становление новых форм диалоговых механизмов общества и власти есть важная часть становления самого демократического правового государства.

В своих выступлениях Президент Российской Федерации Путин В. В. неоднократно заявлял, что права и свободы человека должны определять смысл, содержание и деятельность всех ветвей власти и их должностных лиц. Известно, что в органы власти всех уровней ежегодно поступают сотни тысяч обращений граждан, в которых они сообщают о нарушении их прав и свобод, что в стране процветает коррупция, правовой беспредел. Эти обращения не только способ решения личных проблем заявителей, но и форма участия граждан в управлении государством.

Следует также учитывать, что невозможно добиться полноценного взаимодействия государственной власти и гражданского общества только путем принятия законодательных актов в субъектах Российской Федерации. Необходим контроль за исполнением таких законодательных актов в регионах. Основная роль здесь может принадлежать представительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, а также уполномоченному по правам человека в субъекте федерации.

Появление и развитие института Уполномоченного по правам человека в современной России на федеральном и региональном уровнях является ярким примером переноса государственного института, получившего свое развитие в других странах. Опыт зарубежных стран показал, что этот институт может стать важным фактором в развитии действительно публичной и открытой власти в процессе демократического транзита. Вместе с тем возможны и имитационные варианты его развития. Серьезный политологический анализ развития института Уполномоченного по правам человека в России и в ее регионах необходим и полезен для понимания и самого процесса политических изменений. В ряде субъектов Российской Федерации уже законодательно введена такая должность. В федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (статья 5) предусмотрена возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации в соответствии с конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. При этом ряд норм этого закона изменен в соответствии с системой организации государственной власти в соответствующих субъектах РФ. Вместе с тем, следует отметить, что целый ряд положений, содержащихся в Федеральном конституционном законе, не могут механическим образом воспроизводиться в региональных законах. У федерального законодателя совершенно иные полномочия по определению статуса и порядка деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, нежели аналогичные полномочия в отношении региональных уполномоченных у законодательных органов субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации. На наш взгляд, недостаточный учет этих обстоятельств составляет наиболее слабое место в законах субъектов Российской Федерации об уполномоченных по правам человека.

В качестве примера можно привести закон Ставропольского края «Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае». Согласно пункту «б» статьи 14 данного закона, уполномоченный вправе обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Данное положение предполагает, что уполномоченный должен будет дать уголовно-правовую квалификацию действиям указанных должностных лиц. Однако неясно, каким образом уполномоченный будет устанавливать тот факт, что за выявленные нарушения предусмотрена уголовная ответственность. Для этого необходимо установить наличие умысла путем проведения следственных действий, что не входит в компетенцию уполномоченного, равно как и квалификация деяний в качестве уголовно наказуемых.

В то же время в пределах полномочий субъектов Российской Федерации возможно предоставление дополнительных прав уполномоченному. Например, целесообразно предоставить региональному уполномоченному право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Федерации (например, в Республике Татарстан) за уполномоченным закрепляется такое право. Таким образом, включение уполномоченного в число субъектов права законодательной инициативы позволяет более полно гарантировать права и свободы человека и гражданина в субъекте Российской Федерации.

Также уполномоченный по правам человека может стать связующим звеном между государственной властью и формирующимися структурами гражданского общества, так как правовое положение Уполномоченного в государственном механизме таково, что он находится не так далеко от власти, чтобы не понимать принимаемых ею, порой непопулярных, решений, и в тоже время находится достаточно далеко от нее, чтобы не быть связанным ее сиюминутными интересами, а, следовательно, быть беспристрастным посредником в споре граждан, структур гражданского общества и государственных структур. Ценность института Уполномоченного в том, что он независим, доступен людям, не связан с судебной и правоохранительной системами ведомственными и корпоративными связями, обладает парламентской легитимностью в виде отдельного закона о его полномочиях, не дорог по содержанию, а главное, что настроен по своему статусу только на защиту прав и свобод человека и делает это бесплатно.

Он логично вписывается в существующую правовую систему государства, выполняя роль индикатора объективно существующих в деятельности любой системы издержек и ошибок. Сам факт, что решения государственного или правоохранительного органа могут быть оспорены Уполномоченным, либо преданы гласности заставит их ответственно подходить к их принятию, нести за них ответственность. Никто не должен обладать монополией на истину, быть вне контроля от общества, тем более правоохранительные органы.

В таких условиях Уполномоченный, по сути единственный в субъекте федерации государственный орган, который на основании рассмотренных им обращений граждан может дать компетентную и объективную оценку деятельности территориальных структур федеральных органов власти о соблюдении ими законности, а также прав и свобод граждан.

В заключении отметим, что, развивая систему «власть - гражданское общество», органы государственной власти повышают эффективность осуществления своих властных функций и, вместе с тем, способствуют реализации потенциала свободной личности, ее потребностей в социальном действии. Расширяются условия для удовлетворения разнообразных экономических, профессиональных, этнических, региональных, демографических, религиозных и иных интересов граждан. Складывается атмосфера доверия и сотрудничества между ними и системой государственной власти. В совокупности это обеспечивает высокую жизнестойкость государства и общества, усиливает стимулы саморазвития страны.

Проблема взаимодействия государственной власти и гражданского общества - ключевая в процессе государственного строительства. В свою очередь, нельзя не учитывать того, что отношения власти и гражданского общества сложны. Власть находится как бы вне гражданского общества и в то же время, она является своего рода системой сдержек и противовесов. Текущая ситуация характеризуется тем, что гражданский сектор нужен власти как легитимация самой власти, как элемент управления социумом. Отношения же гражданского общества к государству иное: оно понимается больше как прямая заинтересованность в институционализации горизонтальных и вертикальных взаимных связей.

Автор: Федорова Е.А.