Понятие и содержание административного процесса (статья)
До начала 60-х годов 20 века в российской, а затем и в советской административно-правовой науке вообще отсутствовали основательно разработанные общетеоретические концепции административного процесса. В научной и учебной литературе по административному праву административный процесс, как правило, не рассматривался в качестве самостоятельной научной проблемы. Вопросы административного процесса не исследовались в комплексе. Предметом изучения были лишь отдельные виды административных производств, такие как, производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, производство по делам об административных правонарушениях, производство по рассмотрению споров государственными арбитражами, дисциплинарное производство. В частности, в учебниках по административному праву, изданных в 40-50 и в начале 60 годов под редакцией Я.Н. Уманского, В.В. Власова и С.С. Студеникина и других авторов имеются отдельные главы, посвященные анализу действовавшего в тот период советского законодательства, регулировавшего названные выше виды административных производств. Однако в учебной литературе указанного периода не анализировались научно-теоретические проблемы административных производств. В учебниках давалось лишь краткое изложение действовавших нормативных актов, содержавших административно-процессуальные нормы. Вместе с тем в научной литературе конца 40-х годов была сделана попытка сформулировать саму проблему административного процесса и определить возможные подходы к определению его понятия. Так, в частности, И.И. Евтихиев в своей докторской диссертации на тему « Виды и формы административной деятельности», подготовленной еще в 1948 году сформулировал перед административно-правовой наукой задачу определения понятия, объеме и основных черт советского административного процесса. Он указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле слова, как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения. С.С. Студеникин в своей статье «Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права» указал на существование административного процесса, который, по его мнению, представляет собой совокупность процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. В начале 60-х годов в журналах «Советское государство и право», «Правоведение», в других научных работах делаются попытки ставить и решать проблемы административного процесса. Анализом проблем административного процесса в указанный период занимались, в частности, такие ученые административисты, как А.Е. Лунев, Г.И. Петров, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.И. Попова. В этот же период возникают и первые научные дискуссии по вопросу о сущности административного процесса. В частности, в 1963 году в Институте государства и права академии наук СССР состоялось обсуждение научного доклада Н.Г. Салищевой по проблемам административного процесса. В ходе этой дискуссии четко обозначились два основных подхода к пониманию сущности и содержания административного процесса, а именно, узкий и широкий. Сторонники узкого или юрисдикционного подхода, в числе которых были основной докладчик Н.Г. Салищева и поддержавшие ее М.И. Пискотин, А.А. Мельников, В.С. Тадевосян, рассматривали административный процесс как деятельность органов государственного управления по разрешению административных споров и применению мер административного принуждения, прежде всего административной ответственности. Позиция представителей широкого подхода, в частности, А.Е.Лунева, Ц.А. Ямпольской сводилась к тому, что административный процесс представляет собой деятельность органов государственного управления по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в области исполнительной и распорядительной деятельности, а не только споров и дел об административном принуждении. Состоявшаяся научная дискуссия способствовала более глубокому изучению и осмыслению в административно-правовой науке проблем административного процесса, систематизации знаний по этим вопросам.
Обобщая изложенные в литературе подходы к пониманию административного процесса, как юрисдикционной деятельности органов государственного управления, необходимо отметить наиболее существенные, на наш взгляд, постулаты этой концепции.
1. В рамках административного процесса осуществляется применение не регулятивных, а охранительных норм, определяющих меры государственной защиты нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов организаций, а также соответствующих мер государственного принуждения.
2. Содержание административного процесса по аналогии с гражданским и уголовным образуют следующие виды деятельности в сфере государственного управления:
а) рассмотрение споров, возникающих между участниками административных правоотношений
б) рассмотрение жалоб граждан и организаций в административном порядке
в) рассмотрение дел о применении мер административного принуждения, в том числе административных взысканий.
3. Указанные виды деятельности, составляющие содержание административного процесса осуществляются, как правило, органами государственного управления (исполнительной власти), а в случаях, предусмотренных законодательством - судами (судьями).
4. Все иные виды деятельности, осуществляемые органами государственного управления, в частности внутриаппаратная, а также внешневластная деятельность по разрешению индивидуальных дел, не связанных с применением мер административного принуждения (о предоставлении жилой площади, об отводе земли, о приеме в учебные заведения и т.п.), не являются административным процессом. Каждый из этих видов деятельности по разрешению органами государственного управления индивидуальных юридических дел как внутреннего так и внешнего характера обозначаются понятием «административное производство».
Теоретической основой для формирования и развития юрисдикционной концепции административного процесса явилось существовавшее в общей теории права советского периода представление о юридическом процессе как деятельности, исключительно правоохранительной, осуществляемой в рамках судопроизводства, то есть гражданского и уголовного процессов. При этом в теории права не учитывалось то обстоятельство, что помимо судопроизводства, осуществляемого в форме гражданского и уголовного процессов, существует еще и государственное управление, реализация которого также требует необходимых процессуальных форм, существенно отличающихся от судебных. Именно на это обстоятельство обратили внимание ученые-административисты, не разделяющие узкого, юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса. Как уже отмечалось выше, в начале 60-х годов, в противовес юрисдикционной концепции административного процесса в административно-правовой науке стала формироваться теория широкого понимания административного процесса, как деятельности органов государственного управления по разрешению любых категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере управления. В частности, В.И. Попова уже в 1962 году указывала на то, что « нельзя сводить административный процесс только к нормам, регулирующим порядок привлечения к административной ответственности. Административный процесс, писала она, более широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм. И если нормы материального административного права регулируют содержание исполнительной и распорядительной деятельности, то нормы административно-процессуального права закрепляют процессуальные формы, порядок, способы и методы осуществления этой деятельности». Вместе с тем необходимо отметить, что до конца 60-х годов в науке административного права не существовало стройной, аргументированной теории административного процесса в широком его понимании. Такая теория впервые была разработана В.Д. Сорокиным, который в 1968 году опубликовал монографию «Проблемы административного процесса». В течение последующих нескольких лет В.Д. Сорокиным был опубликован ряд научных работ, в которых обосновывалась концепция расширительного понимания сущности административного процесса. Основные положения этой концепции сводились к следующему.
1. Правосудие как одна из форм деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов. Государственное управление, которое наряду с правосудием также является одним из видов государственной деятельности осуществляется посредством административного процесса. Таким образом подчеркивается прямая связь административного процесса с государственным управлением, проводится разграничение процессуальных форм осуществления правосудия и исполнительно-распорядительной деятельности.
2. Административный процесс является правовой формой реализации материальных норм административного и некоторых других отраслей права, осуществляемой посредством деятельности исполнительно-распорядительных органов.
3. По своей сути административный процесс представляет собой урегулированный правом порядок(процедуру) разрешения индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления и одновременно деятельность исполнительно-распорядительных, а в предусмотренных законом случаях и иных компетентных органов, в том числе судов по разрешению таких дел, в ходе которой возникают административно-процессуальные отношения.
4. Административный процесс в целом состоит из отдельных видов административных производств, которые выделяются в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел, разрешаемых компетентными органами в сфере государственного управления. В частности, В.Д. Сорокин выделяет в структуре административного процесса 6 видов административных производств: по принятию нормативных актов государственного управления, по организационным делам в аппарате государственного управления, по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, по административным жалобам и спорам, по делам о поощрениях в сфере государственного управления, по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Таким образом, в качестве административного процесса рассматривается не только внешневластная правоприменительная деятельность органов государственного управления, но также и внутриаппаратная, организационная и нормотворческая деятельность этих органов.
5. Административный процесс- это деятельность, которая регулируется специальными административно-процессуальными нормами.
Предложенная В.Д. Сорокиным концепция широкого понимания административного процесса была поддержана многими известными учеными-юристами, занимавшимися проблемами юридического и в том числе административного процесса, в частности такими как В.М. Горшенев, А.П. Коренев, Ю.М.Козлов, Е.В. Додин, В.А. Юсупов, Б.М. Лазарев, Д.Н.Бахрах, О.К.Застрожная, В.А. Лория, И.В. Панова, П.И. Кононов.
В последнее десятилетие в науке административного права возоблодала и получила дальнейшее развитие концепция широкого понимания административного процесса.
Обозначим основные наиболее общие положения этой концепции, выработанные современной административно-правовой наукой.
1. Административный процесс понимается прежде всего как государственно-властная деятельность.
2. Административный процесс- это государственно-властная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти
(государственного управления), а в некоторых случаях и судьями.
3. Административный процесс- это государственно-властная деятельность по разрешению всех категорий индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления.
4. Административный процесс- это государственно-властная деятельность, урегулировавнная специальными административно-процессуальными нормами.
В то же время и среди сторонников указанной концепции существуют некоторые различия в понимании сущности административного процесса.
Эти различия сводятся главным образом к следующему.
1. Некоторые ученые-административисты рассматривают административный процесс не как саму деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления, а как урегулированный административно-процессуальными нормами порядок такой деятельности. Данную позицию занимают, в частности, В.Д. Сорокин и Ю.В. Кивич.
2. В административно-правовой науке дискутируется вопрос о том, следует ли включать в содержание административного процесса административное судопроизводство. Большинство ученых, как отмечалось выше, под административным процессом понимают только деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел. Однако, существует и другая точка зрения, согласно которой в содержание административного процесса помимо административной деятельности входит еще и деятельность судов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих из административных правоотношений, то есть административное судопроизводство. Ю.Н. Старилов вообще считает, что административный процесс- это административное судопроизводство, то есть деятельность судов по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений. Деятельность же органов исполнительной власти (органов государственного управления) по разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, он называет управленческим процессом.
3. Среди ученых-административистов имеются определенные различия по вопросу о том, следует ли включать в содержание административного процесса деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) по подготовке и принятию нормативных актов управления. В частности, такие ученые, как В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, И.В. Панова полагают, что административное нормотворчество является составной частью административного процесса. Другие исследователи проблем административного процесса, например, А.П. Коренев, В.А. Лория, П.И. Кононов под административным процессом понимают лишь правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления).
4.В теории административного процесса имеется также дискуссионный вопрос о том, должна ли включаться в содержание этого процесса вся правоприменительная деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) как внутренней, так и внешней направленности, либо только внешняя правоприменительная деятельность указанных органов, осуществляемая в отношении не находящихся в их организационном или служебном подчинении физических и юридических лиц. Сторонники первого подхода к решению данного вопроса включают в содержание административного процесса не только внешневластную деятельность органов государственного управления, но и внутриаппаратную деятельность этих органов, в частности, деятельность по комплектованию кадров в этих органах, по разрешению дел о дисциплинарных правонарушениях (дисциплинарное производство), о поощрениях государственных служащих (поощрительное производство). Сторонники второго подхода к решению указанного вопроса полагают, что понятием «административный процесс» охватывается только внешневластная деятельность органов государственного управления, осуществляемая в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц, организационно не подчиненных этим органам.
Обобщая изложенные выше научные подходы к пониманию сущности и содержания административного процесса, предложим свою позицию по рассматриваемой проблеме.
В целом можно поддержать выработанную административно-правовой наукой концепцию широкого понимания административного процесса, однако считает необходимым внести некоторые коррективы в эту концепцию, которые, с его точки зрения, позволят более точно и правильно определить место и роль рассматриваемого процесса в механизме государственно-властной деятельности и соответственно в еще большей степени конкретизировать правовые нормы, регулирующие порядок его осуществления.
Административный процесс, с нашей точки зрения, представляет собой властную правоприменительную регулятивную (организационно-управленческую) и правоохранительную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных органов, за исключением судов, органов местного самоуправления и публичных должностных лиц, а также государственных и муниципальных учреждений (административных органов) по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел в соответствии с правовой процедурой, предусмотренной административно-процессуальными нормами.
Исходя из указанного понимания административного процесса, рассмотрим признаки (особенности) этого вида юридического процесса.
1. Административный процесс-это властная правоприменительная регулятивная (организационно-управленческая) и правоохранительная деятельность. Это означает, что, во-первых, административный процесс- это только правоприменительная деятельность, в содержание которой не включается правотворчество (законотворчество), а, во-вторых, эта правоприменительная деятельность по своему содержанию может быть регулятивной (организационно-управленческой) или правоохранительной.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления не может быть признана административным процессом, поскольку в ходе ее осуществления принимаются (издаются) нормативные правовые акты, а не разрешаются на основе таких актов индивидуальные юридические дела. Принятие (издание) компетентным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления конкретного нормативного правового акта не является разрешением индивидуального юридического дела. Разрешение индивидуальных юридических дел- это деятельность компетентных государственных органов и органов местного самоуправления, публичных должностных лиц по применение правовых норм в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц в тех или иных конкретных жизненных ситуациях.
Организационно-управленческая деятельность соответствующих органов, учреждений и должностных лиц может иметь как внутреннюю, так и внешнюю направленность.
Внутренняя регулятивная (организационно-управленческая) деятельность направлена на решение текущих вопросов организации функционирования соответствующего органа, в частности, вопросов приема граждан на государственную или муниципальную службу, прохождения сотрудниками службы, их поощрения, организации делопроизводства и т.п.
Внешняя регулятивная (организационно-управленческая) деятельность направлена на решение вопросов, возникающих в ходе реализации соответствующими органами и должностными лицами своей внешней компетенции и внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно иных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц посредством оказания на них властного регулирующего воздействия. В ходе этой деятельности решаются вопросы предоставления указанным лицам и органам каких-либо прав, возложения на них каких-либо обязанностей, применения в отношении их мер публичного поощрения.
Правоохранительная деятельность соответствующих органов и должностных лиц также может иметь внутреннюю и внешнюю направленность.
Внутренняя правоохранительная деятельность направлена на выявление, пресечение и предупреждение нарушений служебной дисциплины в самих государственных органах и органах местного самоуправления и обеспечение привлечения виновных сотрудников этих органов к дисциплинарной и материальной ответственности посредством оказания на них властного принудительного воздействия.
Внешняя правоохранительная деятельность направлена на выявление, пресечение и предупреждение административных правонарушений, совершаемых физическими и юридическими лицами, а также на обеспечение исполнения этими лицами возложенных на них законодательством публичных обязанностей посредством оказания на указанных лиц властного принудительного воздействия.
2. Рассматриваемая в качестве административного процесса властная регулятивная (организационно-управленческая) и правоохранительная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, за исключением судов, государственными учреждениями, исполнительными органами местного самоуправления, а также государственными должностными лицами и должностными лицами местного самоуправления. В качестве субъектов, осуществляющих властную деятельность в рамках административного процесса, выступают органы исполнительной власти, в частности, органы внутренних дел, налоговые, антимонопольные и таможенные органы, разрешающие контрольно- надзорные дела и дела об административных правонарушениях, иные государственные органы, например, Счетная Палата РФ, органы прокуратуры, разрешающие надзорные дела, избирательные комиссии, разрешающие регистрационные и контрольно- надзорные дела, органы местного самоуправления - местные администрации, разрешающие дела о предоставлении физическим и юридическим лицам земельных участков, жилых и нежилых помещений, государственные учреждения, например, учреждения юстиции, разрешающие регистрационные дела, Центральный банк РФ, разрешающий лицензионные и контрольно-надзорные дела, государственные должностные лица, например, Президент РФ, разрешающий дела о гражданстве РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, разрешающий дела по жалобам граждан на нарушения их прав и свобод.
Все перечисленные органы, учреждения, а также должностные лица могут быть условно обозначены теримином «административными органы». Данный термин был предложен П.И. Кононовым для условного обозначения всех властных субъектов, участвующих в административном процессе, и является, с нашей точки зрения, удачным и приемлемым в нормативных правовых актах, регулирующих этот вид процесса.
Не является, по нашему мнению, административным процессом властная правоохранительная деятельность судов (судей) по разрешению подведомственных им дел, возникающих из административных правоотношений, в том числе и дел об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что деятельность судов (судей) по разрешению индивидуальных дел, возникающих из административных правоотношений, то есть административное судопроизводство, является частью самостоятельного вида юридического процесса - судебного процесса. Судебная же деятельность существенно отличается от административной деятельности как по содержанию и целям ее осуществления, так и по правовым процедурам, в рамках которых она осуществляется. Эти отличия достаточно хорошо видны, в частности, при сравнении деятельности административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях, регулируемой Кодексом РФ об административных правонарушениях, с такой же деятельностью арбитражных судов, регулируемой Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
3. В качесте административного процесса должна рассматриваться только такая правоприменительная регулятивная или правоохранительная деятельность административных органов, которая осуществляется этими органами в ходе разрешения подведомственных им в соответствии с действующим законодательством индивидуальных юридических (административных) дел. Под индивидуальным юридическим (административным) делом в теории административного процесса понимается вопрос, возникающий на основе материальных норм административного и других отраслей права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом. В качестве таких вопросов, требующих разрешения соответствующими административными органами, могут выступать, например, государственная регистрация юридического лица, транспортного средства, выдача лицензии или разрешения, привлечение лица к административной ответственности и т.п. С указанным пониманием сущности индивидуальных административных дел можно согласиться. В этой связи административным процессом является лишь индивидуализированная властная деятельность соответствующего административного органа, то есть деятельность, осуществляемая им в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица с целью разрешения, возникшего у этого лица вопроса. Неиндивидуализированная властная деятельность административного органа, осуществляемая в отношении неопределенного конкретно круга физических или юридических лиц, не может рассматриваться в качестве административного процесса. К такого рода деятельности относится, например, деятельность подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и дорожно-патрульной службы ГИБДД по осуществлению сплошного административного наблюдения за поведением граждан в общественных местах и на дорогах.
4. Разрешение индивидуальных административных дел в рамках административного процесса осуществляется комепетентными административными органами в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами. Такой урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разрешения индивидуальных административных дел называется административной процедурой. Можо поддержать точку зрения тех ученых-административистов, которые рассматривают административный процесс как деятельность административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, а административную процедуру- как урегулированный нормами права процессуальный порядок осуществления этой деятельности. Административная процедура, то есть урегулированный административно-процессуальными нормами порядок осуществления административного процесса (разрешения индивидуального административного дела), с нашей точки зрения,включает в себя установление стадий процесса, определение вида и содержания юридически значимых действий, совершаемых административным органом на каждой из этих стадий, последовательности и сроков их совершения, установление официально-документальных форм, то есть вида и наименования документов, фиксирующих совершение указанных действий и их результаты, требований к их реквизитам, содержанию и срокам составления.
В административно-правовой науке разработаны наиболее общие требования к процедуре осуществления административного процесса. В частности, в литературе выделено несколько наиболее общих стадий административного процесса, в рамках которых разрешаются любые категории индивидуальных административных дел. К числу таких стадий относят:
а) возбуждение административного дела;
б) рассмотрение административного дела;
в) принятие по административному делу решения;
г) обжалование и опротестование (пересмотр) решения;
д) исполнение принятого по административному делу решения.
Соглашаясь в целом с предлагаемой в литературе схемой стадий административного процесса, отметим, что при реальном разрешении некоторых категорий индивидуальных административных дел, возможно отклонение от этой общей теоретическойсхемы, в частности, могут появляться дополнительные стадии, например, стадия подготовки дела к рассмотрению, стадия административного расследования. В то же время в реальном административном процессе могут отсутствовать некоторые стадии из числа названных выше, например, стадия обжалования (пересмотра) принятого по делу решения, а в некоторых случаях и стадия исполнения решения.
В зависимости от вида (категории) и соответственно специфики разрешаемых в рамках административного процесса индивидуальных административных дел действующим законодательством устанавливаются и особенности процедуры их разрешения.
Таково наше понимание сущности и содержания административного процесса как категории административного права.
Автор: Сандалов Л.В.