Правовой аспект казачьего самоуправления в Ставропольской губернии
Казачьего населения реформа коснулась в урезанном виде, так как казачье войско сохранило сословный характер. Всеобщая воинская повинность в казачьих войсках существовала и до реформы. Теперь только несколько урезан был срок службы: часть службы казаки проводили в казачьих войсках, а затем переходили в резерв, во время которого жили дома, но являлись время от времени на сборы.
По окончании Кавказской войны обстановкой, сложившейся в крае, диктовалась необходимость коренной перестройки служебного, хозяйственного и общественного быта казачества. В связи с этим «Положение о поземельном устройстве станиц», принятое 21 апреля 1869 г., имело важное значение. Правительство еще раз подчеркивало свое настойчивое желание сохранить за казачеством на Кавказе его привилегированное положение, главным признаком которого является земельный пай, вполне достаточный для полного материального обеспечения каждой семьи, каждого двора. Однако своими последующими постановлениями и мероприятиями, способствующими дифференциации казачества, правительство основательно подрывало материальные основы жизни и быта казачества (в частности общинное земледелие), которые оно так упорно стремилось укреплять. Отдавая землю в частное пользование, правительство, кровно заинтересованное в сохранении казачества экономически и социально единым, вынуждено было подчиниться объективным законам общественного развития, т. е. содействовать тем силам, которые, в конечном счете, должны были привести к социально-экономической дифференциации казачества.
В 1869 и 1870 гг. были приняты законы, определявшие принципы самоуправления и характер военной службы терского и кубанского казачества. В «Положении об общественном управлении в казачьих войсках» подчеркивалось, что станичное управление во главе с атаманом заведует всеми делами станичного общества: и военными и гражданскими. В соответствии с «Положением о воинской повинности и о содержании строевых частей Кубанского и Терского казачьих войск» несколько смягчались условия несения воинской службы, сокращались сроки действительной службы, допускались некоторые льготы. Освобождению от службы подлежали государственные служащие, обучающиеся в высших учебных заведениях, те, кто регулярно занимался «торговлей и промыслами со внесением гильдейских пошлин». Преобразовывая, таким образом, организацию и военный быт казачества, правительство по- прежнему не скрывало своего неизменного стремления иметь в лице казаков свою главную опору в новой системе управления краем.
В казачьих станицах на основании Высочайше утвержденного Положения в июне 1891 г. «Об общественном управлении станиц казачьих войск», функционировал станичный суд, состоящий из двух инстанций: первой - суд станичных судей и второй (апелляционной) - суд почетных судей. Как и волостные, слободские и станичные суды решали (слободской окончательно) дела по вознаграждению за убытки или ущерб, все споры и тяжбы ценою до 100 руб. Кассационной инстанцией для них являлось областное правление.
Такое количество судов, по мнению самих судей, являлось слишком большим не только для «простого мужичка», но даже для юриста. Это создавало путаницу в умах, нуждающихся в суде. И, как и в случае с волостным судом, крестьяне, подсудные перечисленным выше низшим судебным инстанциям, пытались судиться не в них, а в общих судебных установлениях, хотя выбор этот не всегда был законен. В мировой суд дело попадало лишь в том случае, когда оно превышало указанные для местных судов суммы. А между тем, крестьяне желали разрешать свои дела у мирового судьи, несмотря на установленный законом порядок судопроизводства. Из этой щекотливой ситуации они выходили следующим образом. По незначительным потравам или побоям и вообще всякого рода убыткам они предъявляли иск на сумму 101 руб., что не позволяло судиться вне мирового суда. Примечательно, что подобная хитрость была присуща не только истцам, но и ответчикам, которые, несмотря на самые безнадежные и часто даже вымышленные иски, заставляли судиться истца, желавшего обратиться в местный суд, в суде мировом. Помимо указанных мотивов такой выбор крестьян был вызван и сугубо региональными причинами. Одной из них являлся непрекращающийся кондомист между казачьим сословием и иногородними.
В целом же, несмотря на причины, побудившие крестьян судиться в новых судебных установлениях, сам факт принятого ими решения говорит в пользу более квалифицированных органов правосудия, созданных реформой 1864 г., а также дает нам основание утверждать, что реформы 60-70 гг. XIX в. способствовали повышению правосознания среди сельского населения.
Подвергая изменениям военный быт казачества и предоставляя ему некоторые льготы, царское правительство как и прежде стремилось иметь в лице казаков надежный щит на Северном Кавказе. «Положение» о воинской повинности казаков, до некоторой степени распространяло военные реформы 60-х гг. и на казачье население. Военная реформа не распространялась на местное мусульманское население. Лишь в 1887 г. горцы были привлечены к отбыванию воинской повинности, но действительная служба для них была заменена взиманием особого денежного сбора - воинского налога. Ранее дело сводилось к попыткам создать отдельные воинские отряды из местного населения. Правительство рассчитывало использовать милицию и «иррегулярные войска» из среды местного населения для подавления национально-освободительной борьбы. Кавказская администрация считала, что лучше набрать милицию из горских народов и использовать ее «под русским знаменем и в русских интересах, чем ждать, пока они вновь поднимутся на борьбу».
В начале 90-х гг. XIX в. правительство провело вторую реорганизацию станичного казачьего управления, опираясь при этом на удачный опыт Области войска Донского (по Положению 1870 г.). 1 июня 1891 г. было принято «Положение об общественном управлении станиц казачьих войск» которое уже распространялось на все казачьи войска.
Согласно этому «Положению», основу казачьего самоуправления составляло станичное общество, к которому относились все лица казачьего сословия. Выделялось две разновидности общественного управления станиц казачьих войск: 1) станичное управление и 2) хуторское управление. Станичное управление составляли станичный сбор, станичный атаман, правление и суд. В станицах, имевших хутора, кроме того, создавались хуторские сходы и избирались хуторские атаманы. В станичном сборе небольших станиц (до 30 дворов) участвовали все казаки-домохозяева старше 25 лет, а в станицах, где было свыше 30 дворов, - по 1 выборному от каждых 10 дворов. Правом участия в сборе обладали и представители не казачьего населения, проживающие на станичных землях, но только по вопросам, прямо их касающимся.
Неявка на сбор без уважительной причины влекла за собой штраф в пользу общества (от 20 коп. до 1 руб.). Работой сбора руководил станичный атаман, избираемый самим сбором. Выборными были и все другие станичные должности и органы. В станицах, имевших хуторское управление, станичный сбор мог решать общественные вопросы только после их предварительного обсуждения на хуторских сборах. Кворум сбора определялся в 2/3 членов, но решения принимались простым большинством голосов.
Станичные сборы решали все вопросы, относящиеся к распределению земли между домохозяевами, семейных разделов, раскладки общественных повинностей, управления станичным хозяйством и поддержания правопорядка. Цель станичного самоуправления была определена следующим образом: «В суждениях и решениях дел общественных сбор имеет главным основанием, чтобы общественная собственность со стороны всякого притязания оставалась совершенно неприкосновенною, чтобы польза общая была всегда предпочитаема частной, чтобы все обыватели довольствовались выгодами уравнительно и никто не присвоил не принадлежащего ему, чтобы не был упущен из виду ни один источник, могущий приносить станице доход, а по расходам соблюдаема была строгая хозяйственная отчетность, чтобы меры взыскания служили к неослабному сохранению и утверждению древних обычаев доброй нравственности по общежитию и в семействах, благочестия, чинопочитания и уважения к старшим, чтобы престарелые, дряхлые и больные, не имеющие крова, обретали пристанище, а сироты обеспечивались в своем достоянии, чтобы искоренилось пристанодержательство подозрительных людей и бродяжничество нищих и чтобы служилые казаки не упускали никогда из виду необходимости иметь в постоянной готовности форменное обмундирование, лошадей и прочие предметы, необходимые для исправного выхода на службу».
Еще в начале второй половины XIX века вопрос о конкретном назначении каждому казаку строго определенного земельного участка не вставал, так как экономической потребности в этом не было. Но с быстрым ростом товарно-денежных отношений вводится разделение земель на паи, которые становятся предметом заинтересованного учета. Причем этот принцип внедрялся не одновременно, без указаний областного начальства, по решению станичных сборов. В ряде мест долго сохранялся смешанный порядок землепользования, при котором на паи делилась лишь пахотная земля, а сенокосы не распределялись. Были и станицы, где разделение на участки не практиковалось вовсе.
Станичный и хуторской атаманы обладали административной и полицейской властью, собирали сборы и руководили ими, контролировали исполнение их решений и распоряжались общественным имуществом и хозяйством. При атамане существовало станичное правление, в которое входили его помощники, казначей и 2-4 выборных. В станицах так же создавались суд станичных судей (4-12 судей) и суд почетных судей (на 2 или более станицы, в составе 3-6 судей), являвшийся апелляционной инстанцией. Станичный суд имел право выносить приговоры по маловажным проступкам, предусматривавшие штраф не свыше 6 руб., арест не свыше 8 дней или общественные работы на тот же срок. Таким образом, компетенция и состав станичного управления были аналогичными крестьянскому образца 1861 г., с учетом особенностей казачьего региона России. Для занятия общественных должностей предусматривался следующий возрастной ценз: почетные судьи - не менее 45 лет, атаман и станичные судьи - не менее 33 лет. Наличие принципа единоначалия роднило казачье устройство с государственным типом управления (недопустимость смешения законодательной, исполнительной и судебной власти) и действительным военным руководством. Принцип выборности и участия в делах управления рядовых казаков соответствовал образцам демократичности в казачьем сообществе.
Хуторские атаманы подчинялись станичным. Они могли быть переданы суду по решению войскового наказного атамана. Надзор за станичным общественным управлением осуществляли атаманы отделов, обладавшие правом удалять от должности (кроме станичного атамана и станичных судей), объявлять замечания, выговоры, денежные взыскания до 5 руб. или арест до 7 дней. Высшей инстанцией являлось войсковое начальство.
«Все лица войскового сословия, числящиеся в станице или принадлежащих к ней хуторах, составляют станичное общество. Для управления общественными станичными делами состоят: станичный сбор, станичный атаман, правление и суд. Станичному сбору принадлежит власть распорядительная, станичному управлению и атаману - исполнительная и суду - судебная. Станичный атаман, кроме того, является административно-полицейским лицом, которому подведомственны все проживающие в пределах станичного юрта обыватели как войскового, так и не войскового сословия. Лиц, не пользующихся особыми правами состояния, станичный атаман имеет право за маловажные проступки подвергать своей властью денежному штрафу в пользу общественных сумм не свыше 3 руб., или аресту до трех суток; или назначению на общественные работы до 3-х дней; для лиц же неоднократно подвергавшихся таким наказаниям, штраф может быть увеличен до 5-ти руб., арест и общественные работы до 5-ти дней. На станичного атамана возлагается обязанность вести неослабное наблюдение за порядком, спокойствием и благочинием в пределах станичного юрта, за соблюдением частными и станичными должностными лицами общественного интереса, за исполнением законов, судебных решений, общественных приговоров и частных договоров, за дорогами, мостами и т.д., за исправностью воинского снаряжения служилого состава, несением им служебных обязанностей и иных повинностей, и тому подобное. Станичному атаману предоставляется право разрешать отлучки из станицы казакам служилого состава до одного месяца, а остальным станичникам до одного года. Как отличие звания станичному атаману присваивается «насека» и особая форма одежды. Не имеющие офицерского звания станичные атаманы, пока состоят в должности, пользуются лично правами хорунжего».
Новый принцип отбывания воинской обязанности казаков не коснулся. Были сделаны лишь несущественные, частные изменения порядка их службы. В 1875 году при обсуждении в правительстве проекта, уточнявшего этот порядок, министр внутренних дел заявил, что в новых условиях для казаков «громадные гражданские привилегии сделались чисто даровыми льготами». Такими льготами были названы свобода от подушной подати и государственных денежных обложений, бесплатный земельный надел, наличие значительного «вспомогательного войскового капитала».
Ему энергично возражал военный министр Д.А. Милютин, инициатор проводимых реформ, сам служивший в войсках Кавказской линии и Черноморья и хорошо знавший жизнь казаков. Он сравнивал положение, «с одной стороны, казаков Донского, Кубанского и Терского казачьих войск, а с другой - государственных крестьян соседней с ними Ставропольской губернии», экономические данные которых «совершенно почти одинаковы». Если у крестьян все денежные повинности на душу населения были 7 рублей 30 копеек, то у казаков - 17 рублей (постоянное отсутствие находящихся на службе, затраты на обмундирование, снаряжение, строевую лошадь и др.). Милютин заключал: «если казаки и могут быть названы привилегированным сословием, то привилегия их заключается в том, что они стоят в первых рядах государевых слуг, что на плечах их лежит такое государственное тягло, которое может нести только крепкое духом и энергическое население».
Но чем объяснить то, что казаки дорожили своим положением? Милютин утверждал: «Действительно, настоящие, так называемые старые казаки никогда не перейдут добровольно в гражданское состояние; но главную роль играют здесь не экономические, а чисто нравственные причины. Казак дорожит своим званием потому, что с ним связана память о славном прошедшем, боевые предания и обычаи, воспоминания об опасностях и подвигах К этому присоединяется сознание, что казаки были всегда людьми вольными, что над ними не тяготело крепостное право и что в них уважалось всегда и всеми звание воина.
Все эти нравственные элементы входят в состав того военно-корпоративного духа, который выработался в казаках под влиянием поголовной военной службы многих поколений и постоянной кровавой борьбы с инородцами, на окраинах государства». Военный министр приводил пример того, что соображения практической выгоды брали верх только у казаков, которые были причислены к войсковому сословию недавно: «В 1871 году были обращены в гражданское состояние 12 станиц Кубанского войска так как жители этих станиц не принадлежали к старым казакам и жили перемешано с гражданским населением, то переход совершился не только без всякого противодействия со стороны казаков, но и без всякого сожаления, несмотря на то что поземельный надел их был при этом обрезан».
Таким образом, царское правительство хорошо представляло совокупность нравственно-психологических и бытовых черт и привычек, которые исторически сложились у казачества, заметно отличали его от остального населения. Эти особенности не просто учитывались, но были приспособлены и подчинены интересам политики обособления казаков, в известном смысле оставались одной, из ее основ и в эпоху империализма.
Преобразовывая организацию и военный быт казачества, правительство переложило центр тяжести на станичное управление, однако, главным образом в их деятельности по-прежнему оставалась забота о военной готовности мужской части населения станицы. Военные функции в системе казачьего самоуправления осуществлялись преимущественно военными методами, как правило, атаманом станицы, российским офицером.
Прежде всего, правительство постаралось обеспечить сохранение архаичных форм замкнутого общежития и образа жизни казачьего населения. Для этого, так сказать, «развиваются» внешние формы стародавнего станичного уклада.
Станичное управление состояло из станичного сбора, атамана, правления и станичного суда. В Положении говорилось: «Станичное общество составляют все лица войскового сословия, числящиеся в станице с прилегающими к ней поселениями». Но активная роль в общественных делах принадлежала далеко не всем казакам. В сбор станицы избирался один представитель от десяти или более дворов, так, чтобы общая их численность была около ста человек. А ведь немало станиц насчитывало тысячи казачьего населения. Положением предусматривалось, что сбор мог состоять только из «казаков-домохозяев». То есть неимущие казачьи низы попросту были лишены права официального влияния на местную жизнь.
Станичный суд имел право рассматривать тяжбы, включая дела о кражах на суммы до 100 рублей, «обиды словом и действием», преследовать пьянство, мог наложить штраф до 6 рублей, арест до 8 дней, подвергнуть наказанию общественными работами также сроком до 8 дней. При повторных или многократных нарушениях штраф увеличивался до 10 рублей, продолжительность ареста и общественных работ - до 12 дней. Станичный атаман и станичное управление подчинялись атаману округа и вышестоящим войсковым инстанциям.
В личном архивном фонде Николая II хранится доклад царю генералов Ванновского и Бунакова, проверявших по приказу Александра III Кубанское войско в 1891 году. Они вынуждены были констатировать: «на должность станичных атаманов попадали или казаки, искавшие в ней средство к собственному обогащению, или же такие казаки, которые могли служить удобным орудием для своекорыстных целей других лиц. Поэтому станичные атаманы весьма нередко растрачивали станичные и войсковые суммы, совершали подлоги, принимали участие в воровствах, производимых в станичном юрте, содержали питейные заведения и дозволяли себе всякого рода самоуправство». С 1888 по 1892 год «при общем числе станиц 212 уволены от должности за разные преступления и проступки 212 станичных атаманов».
Таким же был «в большинстве случаев состав станичных судей и писарей», среди которых обычно были люди неграмотные, часто притом нетрезвого поведения и склонные к вымогательству». Но администрация не спешила наводить порядки. Дела о предании суду «за лихоимство, подлоги, растраты» долгие годы в областном правлении лежали без движения. «Должностные лица, состоящие под судом за разные преступления до решения о них дел не только оставались в должностях, но получали новые назначения и производились в чины». Казачье «самоуправление» являлось всего лишь ширмой, прикрывавшей полное господство в станице зажиточного казачества. Классовый характер «казацкого народоправства», его крайняя ограниченность выступали и в том, что, кроме станичных сборов, никаких общевойсковых или других постоянных представительств казаков не имелось. Ковтюх Е.И. справедливо пишет: «Полувоенный характер быта казачьей станицы наложил свой отпечаток на всю казачью жизнь».
Атаман уже не избирался по «казацкому обычаю», а назначался приказом по войску. Во главе кубанского казачьего войска стоял наказной атаман - генерал, назначенный на должность «наказом» царя. Он. был подчинен войсковому наказному атаману Кавказских казачьих войск. Эту должность совмещал наместник на Кавказе, штаб и резиденция которого находились в Тифлисе. Штаб и войсковое правление Кубанского казачьего войска располагались в Екатеринодаре. Назначаемые атаманы были обычными представителями высшей военной бюрократии. В целом вся пирамида организации казачьего сословия от станичного управления до войскового наказного атамана являлись военно-политическим учреждением царской власти.
Буржуазно-помещичьим государством осуществлялся строгий централизованный контроль за состоянием финансов казачьего войска. Суммы, поступавшие в его распоряжение, могли распределяться и расходоваться только по ориентации из столицы. Еще в 1878 году было принято «высочайше утвержденное положение об управлении общими войсковыми капиталами Кубанского и Терского казачьих войск».
Казачьи органы самоуправления, несмотря на свою специфику и определенный демократизм, не являлись ими в полном смысле слова ни по составу, ни по кругу действий. Они представляли не все население соответствующей территории, а лишь отдельные социально-классовые группы. По кругу действий - потому, что, по сути своей, казачьи органы самоуправления являлись административными органами центрального управления, они контролировались государством. Реорганизация станичного управления завершила административные преобразования, приблизившие систему администраций у ставропольских казаков к общероссийской.
В результате исследования казачьего самоуправления нельзя не согласиться с Е.Е.Некрасовым «необходимо отметить уникальность казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в мире. Самоорганизация этноса обусловлена особенностями исторических условий, заключавшихся в дуалистическом характере его существования: гражданском, общинном и военном. Идеи и практика самоуправления, зародившиеся еще до возникновения государства, наиболее полно и эффективно действовали именно у этого народа».
Автор: Гордиенко Ю.Г.