Формирование и развитие отечественных органов по обеспечению безопасности дорожного движения
Изобретение транспортных средств, а затем организация их производства, прокладка улиц и дорог, а также обеспечение порядка в дорожном движении являются одной из форм человеческой деятельности. Правила дорожного движения появились еще во времена гужевого транспорта во многих странах мира, в том числе и в России. Каждое их положение вызывалось к жизни изменяющимися условиями быта, культуры, экономики. Формированию современной системы обеспечения безопасности дорожного движения предшествовали годы и десятилетия как развития самого автомобильного транспорта, так и развития законодательства в сфере безопасности дорожного движения. Этот взаимосвязанный процесс во многом определил черты и контуры системы обеспечения безопасности дорожного движения, которая сложилась во второй половине XX в. в нашей стране. Исследование предыстории формирования этой системы позволяет более глубоко и полно уяснить основные принципы и механизмы её функционирования.
В нашей стране первые специальные указы по правилам дорожного движения были изданы в XVII в. Одним из первых нормативных актов такого рода был именной Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича Романовых от 3 января 1683 г. В нем были изложены нормы, регламентирующие движение гужевого транспорта, а также наказание извозчика за «резвую» езду.
Генерал-полицмейстером В.Н. Татищевым в 1745 г. для извозчиков была введена одежда, отличная от одежды барских кучеров. Для лучшего наблюдения за порядком на дорогах извозчикам выдавались кожаные ярлыки, на которых обозначался их личный номер. В 1775 г. генерал- полицмейстером Н.И. Чичериным издано распоряжение, согласно которому извозчики одежду и одноколки окрашивали в желтый цвет. Полиция устанавливала таксы для извозчиков, выдавала им номерные жетоны, а также наблюдала за исправным состоянием наемных экипажей, мостов, мостовых, чистотой улиц и освещением города. Именно в конце XVIII в. в крупных городах России стали разделять транспортные и пешеходные потоки, что представляло собой новый элемент в организации дорожного движения.
Император Александр I после своего вступления на престол в 1801 г. проводит реформаторские изменения в системе государственного управления. В соответствии с принятым им Положением об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. впервые в российской истории были образованы министерства. Министерство внутренних дел, в ведении которого была и полиция - был призван обеспечивать общественный порядок и в сфере дорожного движения. Уже в 1804 г. петербургская полиция разработала «Наставление старостам извозщичьим и извозчикам», которое стало прообразом правил дорожного движения. Были установлены и требования к возрасту извозчиков (не менее 15 и не более 65 лет), определено, сколько лошадей можно запрягать в повозку.
Развитие в России промышленности и торговли требовало содержания дорог в исправном состоянии. В конце XVIII века была составлена карта дорог страны и принято решение о постройке на магистральных дорогах каменных дорожных покрытий. Первое шоссе между Санкт-Петербургом и Москвой было открыто в 1834 г.
Положением о Санкт-Петербургской городской полиции (1838 г.) устанавливалось, что за порядком движения по улицам следит унтер-офицер городской стражи. Кучерам и форейторам запрещалось сходить на улицах с козел или верховых лошадей без крайней нужды, оставлять лошадей без надзора. Конные экипажи разрешалось ставить с одной стороны улицы и не более, чем по два в ряд.
В первой половине XIX в. в Петербурге и Москве уже действовали подробно разработанные Правила дорожного движения. Они включали в себя много положений современных правил: правостороннее движение, ограничение скорости движения и рядности, определение мест стоянок экипажей, требование их технической исправности, наличие номерных знаков, пешеходные переходы и т.д. За нарушение указанных требований извозчики подвергались телесному наказанию, а имущие сословия - денежному штрафу.
В 1845 г. власти издают Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором были сведены воедино различные виды преступлений и меры ответственности за них. В нем отдельные статьи относились к дорожно-транспортным происшествиям, повлекшим за собой несчастные случаи или повреждение покрытия улиц. Согласно этому документу «неосмотрительная езда по улицам, мостам, площадям и вообще в местах, где могут встретиться люди, когда сие будет доказано каким-либо последовавшим от того приключением, ехавший верхом или в экипаже подвергается денежному взысканию от десяти до пятидесяти рублей с обязанностью компенсировать нанесенные убытки, кучер же подвергался наказанию розгами или аресту от трех до семи дней».
Развитие железнодорожного транспорта также отразилось на проблеме обеспечения безопасности дорожного движения. Без пересечений железных дорог с шоссе обойтись невозможно. Поэтому для упорядочивания движения и во избежание столкновений и повреждений железнодорожного полотна на них стали устанавливать шлагбаумы, которые открывались и закрывались после каждого проезда через полотно. Полиции надлежало следить за состоянием железнодорожных переездов.
Вторая половина XIX века характеризовалась быстрым развитием промышленного капитализма в России, что в частности обусловило и появление автомобили на дорогах страны.
В 1895 г. по улицам Санкт-Петербурга проследовал первый автомобиль, дебют автомобиля в Москве состоялся в 1898 г.
Первый шаг к установлению правил передвижения на автомобилях был предпринят министерством путей сообщения в 1896 г. На основании примечания к ст. 568 Устава путей сообщения было принято постановление «О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах». В постановлении большое внимание было уделено правилам технической эксплуатации автомобилей. Данное постановление стало первой правовой базой для использования автомобилей в стране и послужило основой для разработки и принятия правил уличного движения.
В 1910 г. Россия ратифицировала Международную конвенцию относительно движения автомобилей, подписанную в Париже в октябре 1909 г., которая вступила в силу с 1 мая 1910 г. на всей территории страны как обязательная к исполнению. В конвенции содержались основные правила дорожного движения и требования к техническому состоянию автомобилей, приведены первые дорожные знаки.
Транспортные проблемы остро обозначились как в годы первой мировой войны, так и впервые годы Советской власти. В Советской республике был создан государственный орган по охране общественного порядка - милиция, одним из направлений деятельности которого стало регулирование дорожного движения.
Первым наиболее масштабным нормативным документом в сфере безопасности дорожного движения при Советской власти был Декрет Совета народных комиссаров «Правила автодвижения по городу Москве и ее окрестностям» (10 июня 1920 г.), подписанное Председателем СНК В. Ульяновым. Некоторые положения этого документа действуют и сегодня. Так, в главе декрета о «Правилах» в разделе «О номерных знаках» указано на то, что «каждая курсирующая по г. Москве и Московской губернии автомашина должна иметь 2 печатных номерных знака», что «номерные знаки должны содержаться в чистоте и исправности и вполне соответствовать своему назначению: опознанию на ходу машины спереди и сзади» . Положение Декрета «О регистрации автомашин» предполагало, что «каждая находящаяся на территории г. Москвы и Московской губернии автомашина должна быть зарегистрирована в Транспортном отделе Московского Совдепа. Машина, не зарегистрированная, в случае обнаружения подлежит аресту и немедленной передаче в один из гаражей Транспортного отдела как скрытая от учета для направления в Центральную автосекцию». Раздел «О шоферских документах» обязывал всех водителей иметь при себе следующие документы: удостоверение экзаменационной комиссии при Транспортном отделе Московского Совдепа на право управления машиной; удостоверение личности, выданное с места службы, с визой военкома г. Москвы. «Каждая, выпускаемая из гаража на работу автомашина, должна быть снабжена путевым листом», предписывал специальный раздел Декрета. Помимо этого Декрет содержал и конкретные требования по «предотвращению опасности от автодвижения по улицам города Москвы». Здесь, в частности предписывалось: ночью при отсутствии световых фонарей автомашины не должны развивать скорость свыше 10 верст в час; езда левой стороной, обгон на узком месте и срезание углов, безусловно, запрещается; все машины должны иметь какой-либо звуковой сигнал. Езда с милицейским свистком (с горошиной в свистке), как вызывающая панику на улицах, воспрещена; езда без глушителей воспрещена; оставлять на улице машину без присмотра воспрещено. Декретом же учреждался специальный орган по «наблюдению за исполнением правил сего постановления», как в нем говорилось, «Автоинспекцию Транспортного отдела Московского Совета рабочих и красноармейских депутатов».
Первые годы Советской власти характеризуются последовательным расширением автомобильно-дорожного движения. В данный исторический период в нашей стране функционировали пять государственных органов по управлению и организации деятельностью важнейших звеньев автомобильно-дорожного комплекса. К таковым относились Главное управление государственных автомобилестроительных заводов; Центральная автомобильная секция ВСНХ; Управление по сооружению шоссейных, грунтовых и узкоколейных железных дорог; Рабоче-крестьянская милиция НКВД РСФСР и автомобильная инспекция Транспортного отдела Московского Совета.
Большую роль на данном историческом этапе сыграл проект «Основных положений обязательного постановления губисполкома, касающегося порядка движения, пользования автомобилем и мотоциклом», разработанный Главным управлением коммунального хозяйства НКВД РСФСР в 1923 г. В этом документе были изложены требования к оборудованию автомобилей и мотоциклов; функции государственной системы по руководству автомобильным делом; правила езды по городу и губернии; требование соблюдения установленной скорости движения. Особое внимание водителей обращалось на соблюдение дорожных знаков и оказание помощи пострадавшим в дорожно-транспортном происшествии. Этот документ вобрал в себя положительный опыт предыдущих лет, определил место и роль советской милиции и органов местного транспорта в организации дорожного движения.
В 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) был провозглашен переход к социалистической индустриализации как главному фактору переустройства экономики страны. В этих условиях значительно возросли требования к работе государственного аппарата, в том числе, и к органам, обеспечивающим безопасность дорожного движения. Деятельность партийных и советских органов по вопросам безопасности дорожного движения в рассматриваемый период осуществлялась по двум направлениям: постепенное сосредоточение этих функций в органах милиции и совершенствование работы транспортных органов в условиях автомобилизации страны.
В Москве и Ленинграде, из-за насыщенности автомобилями, вопрос об обеспечении безопасности дорожного движения стоял достаточно остро. В конце 1926 г. в Москве и Ленинграде, в качестве первого опыта начали устанавливаться будки регулировщика уличного движения. В условиях дальнейшего расширения автомобильного парка, открытия автобусного движения и начала работы такси назрела необходимость создания единого органа для регулирования уличного движения в составе милиции.
Уделялось внимание и пропаганде безопасности дорожного движения. В этом деле значительную роль играли органы печати, стараясь привлечь к этой проблеме широкий круг специалистов и воспитать граждан в духе соблюдения правил дорожного движения. На страницах газет «Известия», «Рабоче-крестьянская милиция» различные материалы, посвященные безопасности дорожного движения.
В соответствии с постановлением ЦИК от 31 декабря 1930 г. «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации НКВД РСФСР и НКВД автономных республик» при СНК РСФСР было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ), на которое возлагалось руководство и управление органами милиции и уголовного розыска по организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. На местах были созданы одноименные управления и отделы милиции, а в их составе - качественно новые подразделения: отделения по регулированию уличного движения. Функции вновь созданных формирований заключались в учете, анализе и изучении причин дорожно-транспортных происшествий, а также в организации пропаганды безопасности дорожного движения.
В постановлении Ленинградского Совета от 22 мая 1931 г. «О мероприятиях по упорядочению уличного движения» предусматривались качественно новые мероприятия: создание специального отряда милиции для надзора за дисциплиной движения транспорта; увеличение количества милицейских постов; организация групп регулировщиков из ячеек Общества содействия милиции (Осодмил); разработка плана установки светофоров и других технических средств регулирования и т. д.
В постановлении президиума Мособлисполкома и Мосгорсовета от 28 мая 1931 г. «О правилах уличного движения для Москвы» намечались аналогичные мероприятия. В целях усиления внимания милиции к обеспечению безопасности дорожного движения его вопросами были призваны заниматься участковые инспектора, постовые милиционеры и члены Осодмила.
В соответствии с постановлением от 24 ноября 1931 г. «Об улучшении дела регулирования уличного движения по городу Москве» был создан отдел регулирования уличного движения (ОРУД). На ОРУД возлагались задачи регулирования уличного движения, проведения профилактической работы в автотранспортных организациях, пропаганды безопасности дорожного движения. ОРУД в г. Москве состоял из следующих структурных подразделений: техническое отделение, отделение движения, административно-следственное отделение, группа статистики, дежурная часть, отдельный отряд регулирования уличного движения.
В декабре 1931 г. на всесоюзном совещании по регулированию уличного движения была одобрена организация при управлениях милиции Союзных республик, краев, областей отделов по регулированию уличного движения. Для отделов (отделений) по регулированию уличного движения предусматривалась следующая типовая структура: отделение (инспекция) движения, отделение (инспекция) административно-следственное, отряд (команда) по регулированию уличного движения.
Для совершенствования деятельности подразделений ОРУДа инструкцией Главного управления Рабоче-крестьянской милиции от 31 декабря 1932 г. был введен институт постового инспектора регулирования уличного движения.
Одним из главных направлений деятельности ОРУДа являлась проверка технического состояния автомототранспорта. Технический осмотр стал проводиться 2 раза в год.
5 ноября 1934 года было принято постановление правительства «О мероприятиях по улучшению дорожного хозяйства». В нем определялась программа дальнейшего развития автодорожного транспорта и решения проблемы безопасности дорожного движения. В целях решительной борьбы с неправильным использованием и хищническим отношением к автотранспорту Центральному управлению шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс) было предложено организовать Государственную автомобильную инспекцию (ГАИ), имеющую свои органы в союзных и автономных республиках, краях и областях, а постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 г. был утвержден правовой статус ГАИ, в соответствии с которым в союзных и автономных республиках, краях и областях, Москве и Ленинграде учреждался институт уполномоченных ГАИ, а в районах - госавтоинспекторов. Подчинение службы ГАИ первоначально Цудортрансу при СНК СССР означало, что она не зависела от органов милиции.
В 1935 г. руководство дорожным строительством и обеспечение безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы. В соответствии с постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 г. Государственная автомобильная инспекция была включена в состав Главного управления Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР.
Постановлением СНК СССР от 3 июля 1936 г. было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР. Эта дата и стала днем рождения Госавтоинспекции нашей страны.
Перед Госавтоинспекцией ставились следующие задачи:
- борьба с авариями на дорогах,
- разработка технических норм эксплуатации автотранспорта,
- наблюдение за подготовкой шоферов,
- учет автопарка.
Для решения этих задач на Госавтоинспекцию были возложены обязанности: учет аварий, анализ и выявление их причины; привлечение лиц, виновных в ДТП, к ответственности; руководство работой квалификационных комиссий по испытанию водителей и предназначенных для их подготовки инструкторов; контроль за проведением автомобильными хозяйствами, а также народными комиссариатами, учреждениями и организациями необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, обеспечивающем безопасность движения; учет автомобилей и мотоциклов по маркам, владельцам и категориям; выдача номерных знаков и технических паспортов и периодические технические осмотры машин; разработка технических средств регулирования дорожного движения.
В этот период аппарат ГАИ СССР состоял из 57 человек. Они работали по следующим направлениям:
1-е отделение - разработка типовых правил движения и надзор за ним;
2-е отделение - учет и анализ ДТП, первичные действия при выезде на места ДТП;
3-е отделение - организация техосмотра автотранспорта, контроль за техническим состоянием, разработка норм расхода топлива, горюче-смазочных материалов, межремонтных пробегов;
4-е отделение - обобщение данных по учету транспортных средств, представление сведении в Госплан, правительство СССР, ЦК КПСС;
5-е отделение - организация экзаменационной работы, выдача водительских удостоверений, контроль за подготовкой водительских кадров;
6-е отделение - агитация и пропаганда правил уличного движения, связь с редакциями центральных газет и журналов, со школами и творческими организациями.
После принятия Конституции СССР 1936 г. значительно изменились правовые основы деятельности милиции. Прежде всего, было централизовано управление ее органами. Например, Государственная автомобильная инспекция являлась одним из отделов управлений милиции республик, краев и областей. В рассматриваемый период ее деятельность существенно расширилась и усложнилась. К ранее существовавшим задачам добавились руководство работой отделов и отделений регулирования уличного движения, а также надзор за обеспечением безопасности дорожного движения, транспортных средств и пешеходов в городах и на автомагистралях страны.
Новый подход государства к автотранспортной проблеме потребовал от подразделений ОРУДа и ГАИ перестройки и совершенствования деятельности по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Все большее место в организации и регулировании дорожного движения занимали технические средства. В конце 1938 г. в Москве вступила в строй автоматическая светофорная станция, которая управляла тысячей светофоров, расположенных на 240 перекрестках. Это позволило значительно улучшить пропускную способность дорог.
Период со второй половины 1936 г. и до середины 1939 г. в становлении ГАИ страны был организационным. В это время осуществлялась передача аппарата из бывшего Цудортранса, уточнение штатного расписания новой службы и ее структурных подразделений, отбор и назначение кадров. К середине 1939 г. во многих подразделениях Госавтоинспекции стала функционировать дежурная часть - штаб по сбору и анализу информации о городском транспорте, выдаче соответствующих рекомендаций для принятия управленческих решений. Работники Госавтоинспекции регулярно проводили полугодовые и годовые технические осмотры автотранспорта, добиваясь улучшения его технического состояния, экономии горючего, резины и других материалов. В этот период была создана и правовая база ГАИ.
Важным шагом в совершенствовании деятельности подразделений ГАИ явилась «Инструкция о работе пикетов автодорожного надзора ГАИ УРКМ» утвержденная приказом НКВД СССР № 463 «Об организации пикетов автодорожного надзора на важнейших автомобильных магистралях» от 2 августа 1938 г. пикеты автодорожного надзора организовывались для работы на важнейших пригородных и междугородных автомагистралях, на курортных и туристских дорогах.
На пикеты возлагались: надзор за соблюдением правил движения водителями транспорта и борьба с нарушениями общественного порядка на дорогах; проверка технического состояния автотранспорта на линии; выезды на аварии, происшествия в районе обслуживания дорожных пикетов; наблюдение за состоянием дорог, мостов, железнодорожных переездов и дорожных знаков. Пикеты организовывались в составе не менее двух работников ГАИ на автомашинах и мотоциклах. Для выполнения своих функций пикеты имели необходимое оборудование, приборы и инструменты. Так, например, автомашины пикета автодорожного надзора должны были быть оснащены стетоскопом для прослушивания двигателя, люфтомером руля, манометром для определения давления в шинах, фотоаппаратом и др. Предусматривалась обязательная работа пикета в ночное время, а также в дни усиленного движения (в выходные и праздничные дни, при проведении массовых мероприятий и т.д.). Осуществляя надзор за соблюдением правил движения на магистралях, работники пикета были обязаны не допускать: езду со скоростью, превышающей установленный предел или ограниченную на отдельных участках дорожными знаками; езду по левой стороне; езду, мешающую обгону следовавшим сзади машинам; неправильный обгон; езду с ослепляющим встречный транспорт светом; перевозку людей на необорудованных грузовых автомашинах; управление автомашинами в нетрезвом виде или без водительских удостоверений; стоянку на дорогах, мешающую движению транспорта; езду на технически неисправных автомашинах и другие нарушения правил движения.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением Г.П. Рифицкого, который считает, что создание сети таких пикетов имело фундаментальное значение, поскольку основные принципы деятельности подразделений ГАИ, предусмотренные приказом НКВД СССР № 463 не потеряли актуальности и сейчас.
Целенаправленная деятельность коллективов ОРУДа и Госавтоинспекции по организации и обеспечению безопасности дорожного движения принесла положительные результаты. Так, если в 1937 г. в Москве произошло 11 606 дорожно-транспортных происшествий, то в 1938 г. - 11 380; число погибших соответственно 897 и 752, число пострадавших на 1 тыс. единиц транспорта - 260 и 206, т. е. сократилось на 20%.
Серьезное внимание уделялось также улучшению технического осмотра автотранспорта и расширению пропаганды безопасности дорожного движения. Например, работники Госавтоинспекции столицы в 1940 г. обследовали более 3 тыс. автохозяйств, что значительно больше, чем в предыдущем году. В гаражах и на линии они осмотрели более 320 тыс. автомобилей, из которых более 21 тыс. оказались технически неисправными.
Продолжала совершенствоваться структура Госавтоинспекции. В 1940 г. в ее составе стала функционировать специальная группа по розыску автомобилей, скрывшихся с места дорожно-транспортного происшествия.
Большое внимание сотрудники Госавтоинспекции уделяли контролю за подготовкой водительских кадров и улучшению деятельности школ и курсов. В этой работе они последовательно проводили курс на повышение уровня знаний обучающихся. Так, в 1940 г. из 32 тыс. сдававших экзамен получили удостоверение водителя 25 тыс., в то время как в 1939 г. этот показатель был соответственно 40 тыс. и 37 тыс.
Продолжалась работа по совершенствованию правил уличного движения. В 1940 г. отделом ГАИ ГУРКМ НКВД СССР были разработаны первые Типовые правила движения по улицам городов и дорогам СССР. В этих правилах нашло отражение состояние автомобильного и дорожного дела, опыт организации дорожного движения и новые подходы к его совершенствованию. На основе этих правил разрабатывались местные правила дорожного движения. Кроме того, за этот же период работники ОРУДа и ГАИ прочитали более 8 тыс. лекций и 11 тыс. докладов, провели более 47 тыс. бесед и более 4 тыс. радиопередач, осуществили более 40 тыс. демонстраций короткометражных фильмов по безопасности дорожного движения. Они участвовали также в подготовке и издании брошюр, плакатов и листовок, в организации более 2 тыс. тематических уголков по безопасности дорожного движения.
В результате принятых мер удалось приостановить рост дорожно- транспортных происшествий и добиться их существенного сокращения. В 1940 г. их количество в целом по стране снизилось на 19,3% по сравнению с 1939 г., а число пострадавших уменьшилось на 18%. Аналогичные показатели значительно снизились и в таком сложном в транспортном отношении городе, как Москва.
Таким образом, в предвоенный период в основном завершилось организационно-правовое становление подразделений Госавтоинспекции и ОРУДа. Они пополнились подготовленными кадрами, четко определились направления их деятельности, сложились разнообразные формы и методы их работы. Помимо эффективной и слаженной работы ГАИ, направленной на снижение аварийности на автотранспорте, достигнутые показатели в столице явились, в том числе, и результатом воплощения в жизнь Генерального плана реконструкции Москвы, в ходе реализации которого было осуществлено строительство прямых асфальтированных магистралей, установка светофоров и дорожных знаков.
Великая Отечественная война 1941-1945 гг. явилась суровым испытанием для всего советского народа. Подразделения Госавтоинспекции и ОРУД с первых дней войны начали перестраивать свою деятельность в соответствии с требованиями военного времени. Государственная автомобильная инспекция все усилия направила на проведение мобилизации автомобильного транспорта, тракторов, мотоциклов для нужд армии. Инспектора ГАИ осматривали и проверяли техническое состояние автомобилей, подлежащих направлению в действующую армию, содействовали авторемонтным заводам и мастерским в восстановлении автомобильной техники.
Существенно изменилась деятельность подразделений ОРУДа. Была усилена постовая служба, организованы загородные заставы, ставшие непреодолимым барьером для многих диверсантов, пытавшихся проникнуть в прифронтовые города. Орудовцы проверяли состояние заградительных сооружений и железнодорожных переездов, следили за соблюдением правил светомаскировки. Была усилена пропаганда безопасности дорожного движения. По городу круглосуточно курсировали агитмашины, стали частым явлением радиообращения к населению, публиковались статьи в газетах, демонстрировались кинофильмы, проводились беседы в школах, учреждениях и автохозяйствах.
Главное управление милиции НКВД СССР, осуществлявшее руководство органами милиции, провело ряд организационных мер по перестройке их работы, в том числе и служб Госавтоинспекции и ОРУДа. В период войны отменялись ежегодные очередные отпуска, принимались меры к повышению профессиональной подготовки кадров и укреплению связей с общественностью.
В военное время произошли изменения в перечне милицейских изданий, освещавших деятельность служб Госавтоинспекции и ОРУДа. Например, прекратился выпуск «Бюллетеня ОРУД УРКМ г. Москвы» и «Бюллетеня ГАИ УРКМ г. Ленинграда и области». Однако это не означало, что внимание к вопросам технического состояния автомобильного транспорта, его мобилизационной готовности, обеспечения безопасности дорожного движения ослабло. Напротив, указанные вопросы всесторонне освещались в центральной и местной печати, милицейских и фабрично-заводских многотиражках. Авторами таких материалов в большинстве своем являлись практические работники названных служб.
В период с июня 1941 г. по 1945 г. включительно газета «Правда» опубликовала более 15 материалов по этим вопросам, «Московский большевик» - более 30, «Горьковская коммуна» - более 15, «Орловская правда» - более 10, «Пролетарская правда» - более 25, «Сталинское знамя» - более 20. Еще больше и чаще эти вопросы освещали многотиражки «На боевом посту» (Москва), «На страже» (Московская область), «Пост революции» (Ленинград), «На страже» (Горький), «На страже революции» (Калинин), «На страже социализма» (Орел), «Советский милиционер» (Рязань) и др. Одной из особенностей работы орудовцев являлось регулирование уличного движения в затемненном городе: водители плохо ориентировались на перекрестках, и бывали случаи наезда на милиционеров. Для избежания этого стали применять светящиеся составы: ими покрывали жезлы, каски, накидки регулировщиков, что сыграло важную роль в предотвращении аварий. Началась также разметка светящимися составами дорог и искусственных сооружений с целью безопасности дорожного движения.
Организационно-практические мероприятия по перестройке работы служб Госавтоинспекции и ОРУДа на начальном этапе войны оказались эффективными. Благодаря точному учету автотранспорта и контролю за выполнением нарядов на поставку автомобилей в армию, активности, настойчивости и принципиальности сотрудников ГАИ по отношению к отдельным должностным лицам, тормозившим под разными предлогами реализацию этих мероприятий, в основном удалось выполнить правительственные задания. Уже к 1 октября 1941 г. в целом по стране Вооруженным Силам СССР было передано около 190 тыс. лучших автомобилей, т. е. 39,3% от общей численности автомобильного парка. Работники ОРУДа справились с задачами организации и регулирования дорожного движения в затемненном городе, не снизили активности в пропаганде безопасности дорожного движения.
Учитывая дефицит жидкого топлива в военное время, Госавтоинспекция повела решительную борьбу за его экономию. ГАИ стала осуществлять надзор за внедрением газогенераторных установок в автомобили, пресекать случаи переоборудования автомобилей с такими установками для работы на жидком топливе, контролировать, чтобы при наличии бензиновых и газогенераторных автомобилей эксплуатировались последние.
Одновременно был установлен надзор за расходованием легковыми автомобилями бензина строго по лимитным книжкам, пресекались факты разбазаривания и списания сожженного бензина за счет грузовых машин, комбайнов и тракторов.
Во время войны произошли некоторые изменения в подготовке водительских кадров. Так, работники Госавтоинспекции предъявляли повышенные требования к лицам, обучавшимся на курсах водителей по направлению воинских частей, учитывая, что им придется работать в сложной военной обстановке. В соответствии с постановлением СНК СССР от 10 октября 1942 г. они осуществляли переподготовку водителей для работы на газогенераторных автомобилях. В программу экзаменов включались вопросы об устройстве и принципах работы газогенераторных установок. Объем работы сотрудников милиции по подготовке водительских кадров в период войны значительно возрос. Только в первом квартале 1942 г. испытания в Госавтоинспекции прошли 41 580 человек, из них 8686 - из армии.
Военная обстановка внесла некоторые изменения в практику надзора за техническим состоянием и использованием автотранспорта.
Госавтоинспекция стала шире информировать партийные и советские органы, Главное управление милиции НКВД СССР о наиболее серьезных нарушениях в этой сфере, чаще привлекать к административной, а в исключительных случаях и к уголовной ответственности руководителей автохозяйств, виновных в разукомплектовании автомашин и разбазаривании запасных частей к ним. Так, например, московская Госавтоинспекция за хищническую эксплуатацию автотранспорта только в 1942 г. привлекла к ответственности более 3 тыс. человек.
Что касается подготовки водителей для народного хозяйства, то Госавтоинспекция совместно с Наркомздравом СССР несколько снизили требования, предъявляемые к физическому состоянию лиц, допускаемых к работе в качестве водителей, поскольку в тылу значительно уменьшилось количество здоровых людей и квалифицированных водителей автотранспорта.
Наряду с учетом автотранспорта и контролем за его техническим состоянием Госавтоинспекция много внимания уделяла организации авторемонтных мастерских. В соответствии с постановлением СНК СССР «О порядке выбраковки и списания автомобилей, пришедших в негодность» от 29 октября 1942 г. Госавтоинспекция проводила выбраковку и списание автомобилей с целью установления точного учета автомобилей, определения их технического состояния и целесообразности проведения капитального ремонта. Только с ноября 1942 г. по август 1943 г. работниками ГАИ в целом по стране было списано свыше 23 тыс. автомобилей, 118 тягачей и тракторов на резиновом ходу, 240 мотоциклов. Было проверено также более 140 тыс. аккумуляторов, в результате чего значительно сократились простои машин.
Работники ОРУДа большое внимание уделяли организации дорожного движения и его регулированию. В результате осуществления службами Госавтоинспекции и ОРУДа разносторонних мер удалось добиться положительных результатов. Например, в 1943 г. количество дорожно-транспортных происшествий в Казахстане снизилось на 10,0%, в Карагандинской области - в 3 раза, в Москве - на 8,1%. Вместе с тем в деятельности Госавтоинспекции и ОРУДа имелись и существенные недостатки: отсутствовал систематический контроль за движением автомашин, недостаточно воспитывался водительский состав, не всегда действенными оказывались меры в отношении нарушителей установленных правил содержания и эксплуатации автомобилей.
Еще продолжались боевые действия на фронте, а в тылу уже принимались новые решения партийных и советских органов по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, Мосгорисполком утвердил и с 1 сентября 1944 г. ввел в действие новые правила уличного движения. В них предусматривался целый ряд изменений, повышалась требовательность к пешеходам и водителям. Например, ранее пешеходам предоставлялось право переходить улицы на всех перекрестках, теперь же это право распространялось только на те улицы, где не было пешеходных дорожек и указателей перехода. На остальных улицах разрешалось переходить только в специально отмеченных местах.
В правилах уличного движения особое внимание отводилось также роли и ответственности водителей и руководителей автохозяйств за техническое состояние автотранспорта. Осуществляя контроль за выполнением требований правил уличного движения, работники Госавтоинспекции и ОРУДа уделяли много внимания претворению в жизнь и других решений по упорядочению работы автотранспорта, например, решению исполкома Моссовета от 30 марта 1945 г. «О мероприятиях по улучшению внешнего вида автомашин, работающих в городе Москве». В дальнейшем им был поручен контроль за соблюдением социалистической законности при получении и приобретении автотранспорта учреждениями, организациями и отдельными гражданами.
Становление органов Госавтоинспекции нашей страны и механизма обеспечения безопасности движения происходило параллельно становлению автомобильно-дорожной отрасли СССР. Основы развития современной автомобильной промышленности были заложены сразу после окончания Великой Отечественной войны. В 1945 г. было принято специальное постановление Государственного Комитета Обороны, которым помимо восстановления данной отрасли и увеличения объемов производства транспортных средств, предусматривалось повышение их качества, улучшение отделки, создание удобств для пассажиров и водителей. Однако, несмотря на принимаемые меры, качество автомобилей оставалось низким, а повышение конструктивной безопасности транспортных средств оставалось одной из главных задач автомобилестроения.
Социально-экономическое развитие СССР по состоянию на начало 50-х середину 60-х гг. предопределило высокие темпы развития автомобилестроения. Это было обусловлено повсеместным подъемом промышленности, сельского хозяйства, строительства, ростом городов, расширением сферы культурно-бытового обслуживания населения. Автомобильная промышленность в первые послевоенные пятилетки освоила выпуск нескольких десятков новых моделей транспортных средств и значительно расширила масштабы производства. Грузооборот автомобильного транспорта к середине 50-х гг. более чем в пять раз превысил довоенный уровень. Возросла протяженность автодорог с твердым покрытием (от 164,6 тыс. км в 1946 г. до 207 тыс. км - в 1955 г и 400 тыс. км в 1965 г.). Выпуск автомобилей в 1955-1956 гг. превзошел довоенный уровень в 2-2,5 раза. К 1960 году производство автомобилей составило 523,6 тысяч единиц, а в 1966 г. - более 670 тысяч. К концу 1967 г. объем перевозок автотранспортом был в 4 раза больше чем всеми другими видами транспорта вместе взятыми. Возрастала диспропорция между ростом автопарка и протяженностью автомобильных дорог - в течение послевоенных лет интенсивность движения по магистральным дорогам ежегодно возрастала на 7-14%, а прирост сети дорог с твердым покрытием был около 4 % в год.
В 50-х годах во всех отраслях народного хозяйства наметилась тенденция к укрупнению автохозяйств, остро встал вопрос о необходимости улучшения технического обслуживания транспортных средств и их содержания. Анализ причин дорожно-транспортных происшествий тех лет свидетельствует, что установленные требования к техническому состоянию автомобилей в автохозяйствах не всегда выполнялись и количество происшествий по техническим причинам из-за дефектов тормозов, рулевого управления, приборов освещения и прочих дефектов было велико.
Эти явления не могли остаться без внимания руководства страны и в 1959 году Совет Министров СССР принял постановление, в котором обязал все министерства и ведомства страны осуществлять мероприятия по улучшению технического состояния автомобильного парка, разрабатывать и осуществлять мероприятия по ликвидации аварий и происшествий на автотранспорте. Этот документ указывал на немаловажную роль пропаганды безопасности движения в деле борьбы с аварийностью и обязал ряд министерств и ведомств как союзного, так и республиканского значения «провести мероприятия, направленные на систематическое разъяснение правил безопасности движения автомобилей и пешеходов по улицам городов и автомобильным дорогам, используя для этих целей радио и телевидение, осуществляя выпуск специальных кинофильмов, издание брошюр и плакатов, проведение бесед и докладов для населения». Также этим постановлением Совет Министров возложил на органы внутренних дел обязанность по усилению контроля за работой автотранспортных организаций. Данный нормативный источники впервые закрепил то, что к числу субъектов, деятельность которых связана с обеспечением безопасности дорожного движения, были отнесены все министерства и ведомства. Отчасти это объясняется тем, что процесс укрупнения автохозяйств и создания в них прогрессивной системы технического обслуживания транспортных средств шел интенсивно не только в отрасли автомобильного транспорта, но практически по всем ведомствам, поскольку таких, которые не имели бы своего автотранспорта, к концу 50-х годов уже не было. Расширялись международные экономические и культурные связи, международный автотуризм.
Со второй половины 50-х гг. в деятельности Госавтоинспекции происходят качественные изменения. В 1955 г. создается МВД РСФСР, а в его структуре - ГАИ. С этого момента происходит нарастание роли и значения службы в координации деятельности всего автомобильно-дорожного комплекса. Проводится крупномасштабная работа по всем направлениям деятельности в целях повышения безопасности дорожного движения. Расширяется работа по его пропаганде. Именно в конце 50-х гг. на страницах журнала «Советская милиция» проблему обеспечения безопасности дорожного впервые предлагалось решать путем комплексного, системного подхода. В 1955 и 1957 гг. были разработаны и введены в действие новые правила уличного движения, которые впоследствии послужили основой для создания единых для всей страны правил движения по улицам и дорогам СССР, которые были утверждены приказом МВД СССР от 11 января 1960 г. № 25 и введены в действие с 1 января 1961 г. в конце 50- х - начале 60-х гг. в СССР различными государственными органами на всех уровнях государственной власти реализуются решения, направленные на повышения безопасности дорожного движения. С утверждением Типового положения о Госавтоинспекции МООП РСФСР происходит пересмотр обязанностей ГАИ от вопросов, связанных с эксплуатацией транспорта к обеспечению безопасности движения автомобилей и пешеходов. Также, в соответствии с этим положением, на ГАИ возлагался широкий спектр контрольных функций. Данный документ существенно расширил полномочия Госавтоинспекции, определил и уточнил взаимодействие с другими службами милиции. В середине 60-х гг. происходит упразднение ОРУД с передачей их функций в Госавтоинспекцию.
Таким образом, можно заключить, что появление в конце XIX в. на дорогах нашей страны автомобиля потребовало разработки правовых основ, регламентирующих правила дорожного движения для различных авто-, электро-, механических транспортных средств. Поскольку принимавшиеся правовые акты относились только к одному из данных видов транспорта и не учитывали интересов других участников движения, то они не обеспечили формирования единой правовой системы в данной сфере.
В годы первой мировой войны и первые годы Советской власти транспортные проблемы встали достаточно остро. Советской властью был создан государственный орган по охране общественного порядка - милиция, одним из направлений деятельности которого стало регулирование дорожного движения. В структуре автотранспортных организаций появилась автомобильная инспекция, которая также решала задачи по обеспечению безопасности дорожного движения.
В 20-е гг. происходит дальнейшее совершенствование форм работы советской милиции и органов местного транспорта по обеспечению безопасности дорожного движения, налаживается международное сотрудничество в этой сфере. Получает широкое распространение пропаганда безопасности дорожного движения, осуществляется стандартизация автомобильной техники и дорожной сигнализации, происходит периодическое обновление правил дорожного движения. В начале 30-х гг. деятельность милиции по обеспечению безопасности дорожного движения получает дальнейшее развитие и в её структуре создаются отделы (отделения) по регулированию уличного движения, имевшие широкий спектр полномочий. В 30-е гг. в целях улучшения транспортного обслуживания народного хозяйства и создания основ системы обеспечения безопасности дорожного движения создается единый государственный орган - Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс), а в его составе - Государственная автомобильная инспекция (ГАИ). Причины аварийности на автомобильном транспорте в те годы, согласно официальным документам, заключались в недостаточной ответственности руководителей автохозяйств, низкой квалификации шоферов и техническом несовершенстве автотранспорта. Однако, на наш взгляд, более серьезными причинами аварийности были в психологической неподготовленности общественности к высоким темпам автомобилизации; несоответствии дорожных условий (особенно б городах) интенсивности дорожного движения.
С момента передачи ГАИ в состав Главного управления Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР в 1936 г. и практически до начала Великой Отечественной войны в 1941 г. происходит организационно-правовое становление подразделений ГАИ. В предвоенный период были четко определены направления их деятельности, сформировались разнообразные формы и методы работы.
В годы войны Госавтоинспекция и ОРУД выполняли задачи по обеспечению безопасности дорожного движения с учетом требований военного времени. В первые годы войны главное место в деятельности Госавтоинспекции занимали организационные и технические мероприятия, направленные на мобилизацию автомобильного транспорта для нужд фронта и обязанности по усилению контроля над использованием автомобильного транспорта в тылу, а также по подготовки водителей для нужд фронта и гражданских организаций. На завершающих этапах войны основные усилия сотрудников ГАИ и ОРУД были направлены на постоянный контроль за техническим состоянием автотранспорта, вели разностороннюю работу, направленную на повышение безопасности дорожного движения.
Начиная с середины 40-х и до середины 50-х гг. количество и сложность задач по обеспечению безопасности дорожного движения, возлагаемых на ОРУД и ГАИ постепенно возрастали, но законодательная база отставала от назревших проблем безопасности дорожного движения. Период конца 50-х - середины 60-х гг. характеризуется «значительным расширением работы Государственной автомобильной инспекции в связи с решением партийно-государственного руководства на развитие научно-технического прогресса в автомобильно-дорожном комплексе страны» и совершенствованием технических средств регулирования дорожного движения. Происходит упразднение отделов и отделений регулирования уличного движения с передачей их функций в Госавтоинспекцию. Получает значительное расширение законодательная и ведомственная нормативная база деятельности ГАИ.
Автор: Войтенко Е.А.