Содержание отношений в градостроительной сфере (статья)

В 1980 году в СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, которые открыли новый этап в развитии этой отрасли права.

Это был первый в СССР кодифицированный акт на уровне закона, системно и полно урегулировавший целую область общественных отношений - административной ответственности. Потребность в необходимости систематизировать действующие акты, регламентирующие административную ответственность, появилась уже в первые годы образования советского государства. Законодателем была избрана такая форма права, как Основы. Однако по этому поводу велась дискуссия. Ученые представляли подобный акт в виде Административного кодекса либо Основных начал, исходя из задачи кодификации административного права как отрасли права в целом. По мнению О.М. Якубы, был предложен принцип отраслевых форм кодификации, т.е. принятие Таможенного, Воздушного, Торгового, Градостроительного и т.п. кодексов. Наряду с ними обосновывалась необходимость включения и Административный кодекс только стабильных норм, т.е. регулирующих отрасли управления в целом. Основной объем Административного кодекса должны были составлять нормы, регулирующие ответственность за административные правонарушения во всех сфеpax государственного управления.

Кодификация норм об административной ответственности, т.е. их объединение по предмету регулирования в границах общего акта, охватывающего управленческие отношения во всех сферах государственного управления, выявляет универсальные свойства этой группы норм, в которых находит отражение охранительная функция права.

В области градостроительства обосновывалась возможность создания самостоятельного акта, объединяющего нормы административной ответственности. Правовой формой такого акта предполагались Градостроительный кодекс или Основные начала градостроительства. Принятие в 1980 году именно Основ законодательства Союза ССР об административных правонарушениях следует считать формой акта, точно соответствующего потребности того времени. Во-первых, Основы охватываются рамками научно обоснованной концепции содержания системы административного законодательства, в которой первым актом определены именно Основы. Во-вторых, такое наименование акта означает логическое обобщение в нем норм общего свойства, регламентирующих административную ответственность на территории всего государства (понятие правонарушения, виды административных взысканий, правила их наложения и др.

Основы обозначили почти все элементы структуры административной ответственности. Можно предположить, что это было вызвано и соображениями неоднозначного мнения о соотношении административной ответственности и административного принуждения. Впервые был определён единый перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Основы стали первым актом, вычленившим и систематизировавшим административно-процессуальные нормы в рамках хотя бы одного вида административного производства - производства по делам об административных правонарушениях.

Вопросы кодификации в целом и административного права в частности, были предметом анализа многих ученых - административистов. Анализ соответствующей литературы дает возможность выделить этапы становления и развития административной ответственности в области строительства с 1917 года до сегодняшних дней, выявить основные качества, а также дать характеристику каждого из них.

Можно назвать несколько этапов формирования и развития законодательства об административной ответственности в области строительства, это периоды:

1) до 1985 г.; 2) с 1985 г. по 1990 г.;3) с 1990 г. до 2000 г.

В юридической литературе отмечена очевидная качественная эволюция правового регулирования отношений административной ответственности в области строительства. Как правило, в этом плане выделяются два этапа - до принятия Основ и республиканских кодексов и после принятия названных актов. Более детальное исследование истории развития института административной ответственности, законодательства о нем, а также научной мысли в совокупности, по мнению исследователя, дает комплексное и системное представление о сложном механизме воздействия социальных явлений и права в области административной ответственности. Рассматривая ее как разновидность социальной ответственности, акцентируем внимание на процессе воздействия норм об административной ответственности в области строительства на социальное поведение субъектов правоотношений, а также на влиянии уже урегулированных социальных отношений административной ответственности на развитие института административной ответственности в области строительства и соответственно градостроительного законодательства.

Первый период законодательства об административной ответственности в области строительства, по мнению исследователя, характеризуется следующим:

1. развитие законодательства об административной ответственности тесно связано с реализацией функций государства по подавлению классовых выступлений и обеспечения диктатуры пролетариата. Поэтому данный период не дал административно-правовых актов об административной ответственности в области строительства;

2. не имели четкой классификации уголовные, административные санкции и применяемые меры;

3. характерной чертой законодательства этого периода является множественность органов, устанавливающих административную ответственность. Однако с течением времени это положение изменяется;

4. можно выделить следующие виды санкций, применяемых к правонарушителям административного законодательства:

- денежный штраф;

- направление в штрафные трудовые части;

- арест на срок до двух недель;

- административная высылка;

- направление в спецпоселения (ссылка);

- арест имущества;

- конфискация имущества; реквизиция имущества;

• пеня.

5. к 1925 году обозначилась система объектов, охраняемых административными санкциями:

- государственный строй;

- безопасность общества;

- правила, охраняющие жизнь, здоровье и труд трудящихся;

- исполнение трудовой повинности;

- социальная принадлежность к некоторым слоям, классам и нациям;

- налоговые обязательства перед государством;

- воинская служба и правила воинского учета;

- правила пограничного режима;

- правила санитарии и гигиены в торговле и промышленности и др.

За некоторыми изъятиями, объектом административных правонарушений выступают управленческие отношения, обеспечиваемые мерами государственного, административного принуждения, в том числе и административной ответственности.

В течение первого периода развития законодательства об административной ответственности, особенно с 1940 по 1960 год, продолжалась работа по кодификации отдельных отраслей права. Причем ориентация была на принятие преимущественно общесоюзного законодательства.

Новеллой принципиального плана этого периода является принятие нового Уголовного кодекса в 1960 году, отграничившего преступление от административного правонарушения, определившего основные признаки преступления как деликта: установленная законодателем степень общественной опасности и закрепление его в таковом качестве именно в Уголовном кодексе. Кроме того, был четко назван перечень видов уголовных мер наказания. Активный процесс применения норм об административной ответственности для охраны правоотношений в области строительства начался в 30-е годы, однако законодательное закрепление получил после принятия в 1984 году КоАП РСФСР.

В 20-е годы субъектами административной ответственности являлись граждане, общества, а впоследствии - должностные лица. Понятие должностного лица достаточно долго в теории не обсуждалось и в законодательстве не разъяснялось. Относительно обществ, а затем предприятий, учреждений, т.е. юридических лиц, научная полемика велась долгие годы, однако законодательно они стали признаваться субъектами ответственности с 20-х годов. Этот период завершился появлением теоретического фундамента административной ответственности.

Вопрос об основаниях административной ответственности в этот период оставался неразрешенным, отсутствовало законодательное определение понятия административного правонарушения, т.е. того, что законодатель признает в качестве основания, исходного момента административной ответственности. Присутствовало смешение понятий применения административного взыскания и меры взыскания в административном порядке.

Следующее двадцатилетие, с 1960 по 1980 год, характеризуется стремительным развитием научной мысли. После известной книги А.Е. Лунева

Лунева последовал целый каскад работ, посвященных рассмотрению административной ответственности, выделивших ряд вопросов проблемного свойства о содержании и соотношении административного принуждения и административной ответственности, ее субъектов, понятии и сущности административной ответственности, оснований применения и т.д. Важное значение имела работа А.П. Коренева «Кодификация советского административного права». В это время появляются содержательные исследования О.М. Якубы, В.Д. Сорокина. Эпохальным явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.1961 г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке», который определил основные положения административной ответственности юридических лиц и законодательно обозначил их в качестве субъектов правонарушения и ответственности.

Принятие Конституции 1977 года подняло вопрос о систематизации законодательства. Решение о подготовке Свода законов СССР было принято на XXV съезде КПСС, после чего начался процесс систематизации актов по предметному признаку. Как известно, Свод состоял из семи разделов, и акты включались в раздел по своему основному содержанию. Публикация Свода проходила с 1980 по 1986 год, в свет вышло 11 томов, из которых последний был справочным. Примечательно, что в то же время шла подготовка к изданию Свода законодательства РСФСР, осуществленного за рамками рассматриваемого периода, с 1983 по 1988 год. Но реально ни один из Сводов востребованным не был, ввиду произошедших политических, государственных и экономических перемен. В этой связи подготовка Основ Законодательства Союза ССР и республик об административных правонарушениях являлся наиболее значимым событием для характеристики данного периода развития законодательства, так как это был первый акт, выделивший законодательство об административной ответственности в самостоятельную структуру, определивший конструкцию кодификации законодательства об административной ответственности, что составляло проблему научного спора на протяжении долгого периода, процессуальных норм и воли законодателя по существу бывших предметом исследования науки содержательных элементов административной ответственности. Кроме того, Основы закрепили нормативное понятие проступка; признаки отграничения от преступления; условия привлечения к ответственности и наложения взыскания, их полный перечень и юридическую характеристику, обозначили срок давности привлечения к административной ответственности, ее погашения; установили порядок определения материального ущерба, причиненного в связи с правонарушением, а так же перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; компетенцию и полномочия органов по установлению административной ответственности. Отдельным разделом были закреплены общие положения процессуального права в части производства по делам об административных правонарушениях и в этом качестве стали нормативной основой для республиканских кодексов.

В этот период появился долгожданный Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый на девятой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 года. Россия получила первый кодекс об административных правонарушениях после шестидесяти восьми лет применения союзного законодательства об административных правонарушениях. Значимость этого Кодекса трудно переоценить в контексте историко-правового развития законодательства об административных правонарушениях. Вобрав в себя все положения Основ, он конкретизировал их; выделил логическую последовательность и конструкцию норм, регулирующих административную ответственность, с точки зрения ее структурного содержания. Кодекс систематизировал и обозначил приоритет родовых объектов правонарушений, перечень деяний, признаваемых на тот момент законодателем противоправными, квалифицированными как административный деликт. Представляется важным закрепленное в ст. 2 КоАП определение содержания законодательства об административных правонарушениях и порядка его действия. Была поставлена задача максимально держать законодательство в границах Кодекса. Этот вопрос о количественном значении законодательства и его соотносимости с Кодексом представляется до сего дня стратегическим, но по-прежнему требующим разрешения.

Рассматриваемый этап ограничен 1985 годом не случайно. Представляется, что начало политической, а затем экономической реформации общества имеет для института административной ответственности немаловажное значение. За 1985 год в Кодекс внесено всего три дополнения, одно из них устанавливало ответственность за нарушение правил строительства летних садовых домиков и коллективного садоводства.

Следующий этап в развитии законодательства об административной ответственности в общем и области строительства в частности ограничивается коротким сроком. С 1985 по 1990 годы особых изменений в области законодательства об административной ответственности в области строительства не произошло. Если сравнить этот период с прошлыми, то он был наиболее малочисленным по количеству принятых актов, вносящих изменения в законодательство об административной ответственности. За пять лет только 21 акт внес изменения в КоАП РСФСР и в двух законах установлена административная ответственность за новые нарушения в сфере эпидемиологического надзора и охраны окружающей природной среды. Период завершился принятием Законов РСФСР «О собственности» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности», обусловивших процесс принятия новых актов, в том числе и об административной ответственности.

В период с 1991 по 2000 год законодательство об административных правонарушениях в области строительства претерпело значительные изменения. С 1992 года вновь появилась потребность в административной охране, и начался бурный рост соответствующих норм в законодательстве. Однако они не вносились в КоАП, а принимались новые законы, содержащие новые составы административных правонарушений и меры административной ответственности в области строительства. Принятие в 1993 году Конституции РФ усугубило имевшиеся ранее проблемы правового регулирования. Встал вопрос о компетенции субъектов РФ в установлении административной ответственности и ее форм в области строительства; применении норм административно - процессуального права и др.

Бурное развитие административного законодательства в области строительства наблюдается с 1992 года. В этом году принят закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства, в 1993 году - Постановлением Совета Министров утверждено Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства. В 1995 году введен в действие ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». Впервые в России в 1998 году принят Градостроительный кодекс, устанавливающий административную ответственность за ряд правонарушений в области строительства. 4 октября 2000 года Государственной Думой принят новый КоАП РФ. А 29 декабря 2004 года был принят новый Градостроительный кодекс РФ.

Контроль за градостроительной деятельностью - важнейшая функция управления. Задачи контроля за градостроительной деятельностью заключаются в обеспечении реализации государственной политики в области градостроительства в соответствии с градостроительной документацией, государственными градостроительными нормативами и правилами, правилами застройки.

В новом Градостроительном кодексе РФ впервые было введено понятие строительного контроля, который проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Согласно статье 58 Градостроительного Кодекса Российской Федерации возможно применение мер дисциплинарного воздействия за нарушения законодательства о градостроительстве.

Юридическая ответственность - важнейший институт любой правовой системы, один из основополагающих признаков права, необходимый элемент механизма его действия. Традиционно принято подразделять юридическую ответственность на четыре вида: уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую.

Основанием для применения дисциплинарного взыскания является дисциплинарный проступок, то есть противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей. Противоправно действие или бездействие, которое влечет нарушение требований закона или иных нормативных правовых актов, устанавливающих трудовые обязанности работника. Кроме того, обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина работника в любой форме (умысла или неосторожности). При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

В ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации говорится: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям».

Наряду с дисциплинарным воздействием на лица нарушающие требования градостроительных норм и правил используется и административное воздействие. Административная ответственность выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Административной ответственности подлежат лица, совершившие правонарушения связанные с несоблюдением правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, охраны природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Рассматривая понятие административной ответственности в области строительства, учёные - административисты полагают, что административная ответственность - это форма реагирования органов государственного управления на административное правонарушение, выражающаяся в применении к нарушителю карательных административных санкций.В термин «реагирование» здесь вкладывается содержание, частично объясняющее сущность исследуемого явления.

Применение административного взыскания к лицам, совершившим правонарушение в области строительства, - это одна из форм «реагирования». Мы считаем, что реагирование можно рассматривать как одно из полномочий органов архитектуры и градостроительства. Поэтому, характеризуя административную ответственность в области строительства и реагирование государства на административное правонарушение, следует отметить, оно выражается в том, что органы архитектуры и градостроительства или должностные лица предъявляют обвинение правонарушителю и расследуют правонарушение в области строительства.

Властные полномочия органа архитектуры и градостроительства заключаются в применении к правонарушителю меры воздействия (предупреждение, штраф, лишение лицензии на осуществление строительной деятельности) и обязанности проинформировать лицо, привлекаемое к административной ответственности, о его праве давать объяснения, представлять доказательства невиновности по поводу совершенного деяния. Итак, обязательна связка таких процессуальных действий, как обвинение лица в совершении правонарушения и предоставление ему права дать объяснения по существу нарушения. Дача объяснения по делу есть право нарушителя. Сведения, содержащиеся в объяснении, являются средством защиты прав и интересов правонарушителя, а также источником информации для органа, рассматривающего дело и оценивающего правонарушение с административно - правовой точки зрения. Реакцию государственных органов на совершенное деяние можно обозначить термином «отрицательная оценка», предложенным Б.С. Утевским. Отрицательная оценка административного проступка в области строительства - это мера воздействия, реализуемая органом архитектуры и градостроительства. Для применения административной ответственности в области строительства необходимо издание постановления, которое признает вину субъекта строительной деятельности и содержит отрицательную оценку этой деятельности. Другой существенный признак состоит в том, что к субъектам правонарушения в области строительства можно применить карательные санкции. Поскольку административные проступки менее вредны, чем преступления, административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания. Применение административного взыскания к строительным организациям и физическим лицам, нарушившим градостроительное законодательство, материализует правовую оценку, которая была дана в ходе рассмотрения дела и вынесения по нему постановления.

Значение этого признака состоит в том, что при применении административного взыскания виновный субъект претерпевает определённые лишения личного, морального и материального характера.

Административная ответственность в области строительства реализуется в специфических для неё процессуальных нормах. Это - самый характерный её признак.

И.А. Галаган справедливо отметил, что административная ответственность - преимущественно «процессуальное образование». Карательная деятельность органов архитектуры и градостроительства протекает в соответствующих административно-процессуальных формах, т.е. по заранее установленным правилам и процедурам, определяющим порядок деятельности этих органов в области юрисдикции.Административную ответственность в области строительства характеризуют и другие признаки: административной деятельностью в данной области занимаются органы, которым такое право предоставлено КоАП РФ и Градостроительным кодексом РФ; в этой деятельности существует особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, а это создаёт условия для его оперативности и в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.

Административная ответственность в области строительства урегулирована нормами административного права. Перечень административных нарушений в данной области, а также полномочия органов архитектуры и градостроительства отражены в Градостроительном кодексе РФ.

Административная ответственность за административные правонарушения в области строительства представляет собой особую разновидность юридической ответственности. А.Б. Агапов выделяет следующие характерные особенности административной ответственности в данной области:

1. она налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности;

2. всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица. В правоотношениях участвуют должностные лица, наделённые полномочиями органами исполнительной власти;

3. наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов.

Для понимания всех аспектов административной ответственности в области строительства необходимо проанализировать ее структуру.

Под административной ответственностью в области строительства следует понимать применение мер административно-правового воздействия (предупреждение, штраф, лишение специального права и т.д.), к физическому и юридическому лицу, совершившему правонарушение в области строительства. Эти меры должны быть реализованы в правоотношении, возникающем в момент совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности. Субъектами административно-процессуального отношения являются правонарушитель и компетентный орган, наделённый властными юрисдикционными полномочиями в области строительства. Правонарушитель - это объект принудительного воздействия со стороны государства. Компетентный орган обладает наказательными правами и обязанностями. Анализируя данное соотношение прав и обязанностей, можно выделить структурные элементы административной ответственности в области строительства: отрицательная оценка компетентным органом противоправного деяния; объяснения правонарушителя; применение административного взыскания.

Отрицательная оценка деяния - это оценка административного правонарушения и личности правонарушителя в процессе исследования обстоятельств и доказательств. Она является непременным элементом в системе элементов административной ответственности и образуется путём реализации компетентным органом права подвергнуть правовой оценке административный проступок.

Рассматривая отрицательную оценку деяния в качестве элемента административной ответственности в области строительства, необходимо отметить, что эта оценка является официальной и авторитетной, потому что даётся государством; это - правовая оценка, т.к. формируется на основе юридических норм, кроме того, она должна осуждать противоправную деятельность.

При характеристики административной ответственности, в литературе используются следующие определения: «юридическая оценка проступка и личности правонарушителя» (А.В. Серёгин), «осуждение соответствующих действий» (М.С. Студеникина), «отрицательная оценка содеянного государством» (Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов, А.П. Шергин) и др. По мнению И.А. Галагана, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, в самом административном взыскании содержится государственное осуждение, порицание противоправного деяния и личности правонарушителя. Отрицательная оценка градостроительной деятельности реализуется посредством определённых процессуальных действий, в производстве по делу об административных правонарушениях в области строительства. Она находит отражение на всех стадиях производства и длится с момента совершения правонарушения до прекращения принудительного воздействия. Следует отметить наиболее значимые моменты административно-процессуальных отношений:

1. составление протокола об административном правонарушении в области строительства;

2. вынесение постановления о применении к виновному лицу административного взыскания в области строительства.

Основным процессуальным документом, закрепляющим факт совершения правонарушения в области строительства, являющимся основанием для его рассмотрения компетентным органом и содержащим отрицательную оценку содеянного, служит протокол об административном правонарушении в области строительства. Он составляется при обнаружении нарушений строительных норм и правил по установленной форме.Д.Н. Бахрах считает, что протокол об административном правонарушении - это, своего рода, обвинительный документ, содержащий результаты проведённого расследования, а именно: личные данные о нарушителе и о сущности правонарушения. Поэтому протокол должен давать четкое содержание характера нарушения требований градостроительного законодательства и оценивать его согласно закону. Виновное лицо или представитель виновного юридического лица должны быть ознакомлены с протоколом, т.е. с предъявленным обвинением, и им должна быть предоставлена возможность дать объяснения по существу дела.

Постановление по делу содержит окончательную - отрицательную оценку действий лица, привлекаемого к административной ответственности. В нём устанавливается виновность правонарушителя и определяется мера административной ответственности согласно конкретным правовым нормам. Постановление по делу об административных правонарушениях в области строительства представляет собой юридически властный акт, обязательный для нарушителя и государственных органов, призванных его исполнять. В нем находят отражение: тяжесть совершённого деяния, смягчающие и отягчающие обстоятельства, имущественное положение правонарушителя градостроительного законодательства.

Следующий элемент в структуре административной ответственности - объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности в области строительства. На стадии возбуждения дела об административном правонарушении в области строительства выделяются две группы процессуальных действий:

1. обвинения компетентным органом конкретного лица в совершении правонарушения и его расследование;

2. право лица, привлекаемого к административной ответственности, дать объяснение по существу нарушения. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Градостроительный кодекс РФ не посвящает объяснению лица, привлекаемого к административной ответственности в области строительства, отдельной статьи. Однако ст. 58 Градостроительного кодекса РФ гласит, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Следовательно, законодательство о градостроительстве также предоставляет лицу право давать объяснения по поводу случившегося на всех стадиях рассмотрения дела об административном правонарушении в области строительства. Объяснение нарушителя в области строительства направлено на установление обстоятельств административного проступка, это информация, разъясняющая и объясняющая причины его совершения, хотя она имеет субъективный характер. Лицо, привлекаемое к административной ответственности за административные правонарушения в области строительства, обязано найти связь между сделанным и должным.

По мнению К.С. Вельского, следует понимать выражение «объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности», в том смысле, который даётся в ст. 235 КоАП РСФСР (Содержание протокола) и ст. 247 КоАП РСФСР (Права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности).Объяснение правонарушителя в области строительства - это обязательный элемент структуры административной ответственности в том смысле, что у субъекта административной ответственности есть неотъемлемое право объяснить суть и причину своих действий, привести аргументы в своё оправдание.

Применение административного взыскания является завершающим элементом в структуре административной ответственности в области строительства. Виновный субъект административной ответственности за правонарушения подвергается предупреждению, штрафу, и лишению специального права. По мнению К. С. Вельского в литературе, по административному праву безосновательно отождествляются понятия «неблагоприятные последствия», т.е. лишения и ограничения личного, морального или материального характера, и санкция. К. С. Вельский пишет по этому поводу: «Санкция (взыскание) по объёму - понятие более узкое, чем неблагоприятные последствия. Определённые лишения и ограничения, а вместе с ними и «нормативные переживания» начинаются для правонарушителя с момента совершения проступка в процессе реализации первых структурных элементов административной ответственности, ибо их реализация вносит некоторые изменения в его правовые положения».Органы, осуществляющие административную юрисдикцию, обладают не только наказательными правами, но и обязанностью применять административное взыскание в пределах, установленных нормами права, в точном соответствии с КоАП РФ, Градостроительным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ и другими нормативными актами об административных правонарушениях.

Правонарушитель обязан претерпеть предусмотренное законодательством и указанное в постановлении по делу административное взыскание, однако имеет право на его корректное применение в соответствии с установленными правилами и процедурами. Г.А. Кузмичева и Л.А. Калинина предлагают следующее определение: «Под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания».Исходя из сказанного можно сделать вывод, что административная ответственность за административные правонарушения в области строительства, определяется как специфическое положение правонарушителя, который, наряду с претерпеванием административно-принудительных средств воздействия, реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применение к нему административного наказания.

Административную ответственность в области строительства нужно рассматривать как объективную категорию, представляющую собой реакцию государства на административное правонарушение, и как субъективно личностную категорию, показывающую её как совокупность правомочий наказанного лица.

Административная ответственность за нарушение градостроительного законодательства предусмотрена в виде штрафа. Штраф - денежное взыскание, налагаемое за административные правонарушения. При наложении штрафа должны учитываться характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение и обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность.

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает, что за нарушение установленного порядка разработки и утверждения градостроительной документации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, -от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Порядок разработки и утверждения градостроительной документации состоит в следующем: согласно статье 29 Градостроительного Кодекса, градостроительная документация любого вида подлежит обязательной государственной экологической экспертизе в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются также ее согласование с соответствующими органами санитарно-эпидемиологического надзора, наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством, других заинтересованных государственных органов и с учетом мнения населения.

Градостроительная документация любого вида разрабатывается на основании задания, выданного соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления или по согласованию с ними заказчиками. В утвержденную градостроительную документацию изменения любого вида вносятся только по решению органов, утвердивших указанную градостроительную документацию, при условии ее опубликования и обсуждения с учетом населения, интересы которого затрагиваются в результате данных изменений.

Основанием для привлечения к административной ответственности может также послужить нарушение порядка выдачи разрешений на строительство, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение прав граждан на участие в обсуждении градостроительной документации влечет за собой наложение штрафа на должностные лица в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Основанием для привлечения к ответственности за данное правонарушение является нарушение 7 статьи Градостроительного Кодекса, в которой указанно, что каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности и осуществление такого права гражданина предусматривает участие граждан и общественных объединений в градостроительной деятельности. Порядок информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. В случае непредставления информации, ее несвоевременного предоставления, предоставления неполной или недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами граждане Российской Федерации имеют право обращаться в суд.

Предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений и правил застройки влечет за собой наложение штрафа на юридические лица в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда и должностные лица - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. В данном случае речь идет о нарушении норм статьи 56 Градостроительного Кодекса. Так, при предоставлении земельных участков градостроительные требования к их использованию определяются градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилам застройки.

В случае строительства объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная постройка) на граждан может быть наложен штраф в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридические лица - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Согласно статье 62 Градостроительного Кодекса разрешением на строительство является документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории. Основная цель выдачи разрешений - контроль за выполнением застройщиком градостроительных нормативов, требований утвержденной документации, а также предотвращение причинения вреда окружающей природной среде. В то же время самовольная постройка может стать угрозой жизнедеятельности людей, нанести непоправимый вред окружающей среде.

Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний органов архитектуры и градостроительства влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда, должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со статьей 65 Градостроительного Кодекса федеральный орган архитектуры и градостроительства, территориальные органы архитектуры и градостроительства осуществляют государственный контроль за градостроительной деятельностью, за соблюдением градостроительного и земельного законодательства. В случае необходимости должностные лица указанных органов вправе давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства, что, в частности, прямо предусмотрено Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 года № 1362 (с изменениями от 12 марта 1996 года).Информированность граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок Градостроительный Кодекс рассматривает как обязанность соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.Поэтому нарушение данной обязанности в результате предоставления недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности или непредставления такой информации влечет за собой наложение штрафа на должностные лица в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Инструкция о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденная приказом Госстроя России от 2 августа 1999 года за № 18, предоставляет указанным должностным лицам право посещать и обследовать предприятия, земельные участки, другие существующие и находящиеся в стадии строительства, реконструкции и благоустройства объекты недвижимости, независимо от форм собственности, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом их посещения).

В связи с вышеуказанным, недопущение должностных лиц органов архитектуры и градостроительства на объекты недвижимости, находящиеся в стадии строительства, реконструкции или ремонта, для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. За нарушения законодательства о градостроительстве административная ответственность предусмотрена рядом иных законодательных и нормативных правовых актов. Иногда составы правонарушений, содержащихся в Градостроительном Кодексе и в других актах, дублируют друг друга, в других случаях устанавливаются дополнительные составы правонарушений.

Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 года «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» (с изменениями от 16 ноября 1997 года) устанавливает административную ответственность в области проведения строительных работ. Под правонарушением в области строительства понимается несоблюдение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности строительных материалов, влекущее снижение и потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или отдельных конструктивных элементов, прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, а также действие, нарушающее организационно-правовой порядок строительства объектов и приемки их в эксплуатацию. Административная ответственность за нарушения законодательства об архитектурной деятельности и о градостроительстве предусмотрена Федеральным законом от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (статья 24). Так, гражданин или юридическое лицо, допустившие в ходе реализации архитектурного проекта отступления от указанного проекта без согласования с его автором и органом, выдавшим разрешение на строительство, обязаны устранить допущенные нарушения. Лица, допустившие указанные нарушения подвергаются также штрафу в размере от десяти до двадцати установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Лица, осуществлявшие архитектурную деятельность без лицензий, подвергаются штрафу в размере от двадцати до тридцати установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Должностное лицо органа архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации или должностное лицо органа местного самоуправления за нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство подвергается предупреждению или штрафу в размере от десяти до двадцати установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Жалобы на решения должностных лиц и комиссий органов архитектуры и градостроительства, должностных лиц органов госархстройнадзора, поданные гражданами, должностными или юридическими лицами в вышестоящий орган архитектуры и градостроительства или вышестоящий орган госархстройнадзора (вышестоящему должностному лицу) принимаются и рассматриваются ими в порядке и в сроки, установленные законодательством об административных правонарушениях. Копия жалобы, поданной в вышестоящий орган, должна представляться органу или должностному лицу, приявшему обжалованное решение.

Протесты прокурора или его заместителя на противоречащие закону решения должностных лиц (комиссий) органов архитектуры и градостроительства, должностных лиц органов госархстройнадзора, принесенные в указанные органы или их должностным лицам, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, рассматриваются на основании статьи 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 2 января 2000 года) в порядке и сроки, установленные законодательством Российской Федерации. Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве. Так, за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ статьей 216 УК установлена уголовная ответственность. Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека, - наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, - наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Строительно-монтажные работы представляют собой строительные работы по возведению зданий и сооружений и работы по монтажу энергетического, технологического и иного оборудования. Работы имеют общий и специальный характер. Общие строительные работы преимущественно связаны со строительством жилых домов, учрежденческих зданий, магазинов и других коммунально-бытовых построек или со строительством таких материалоемких объектов, как автострады, улицы, мосты, тоннели, железные дороги, аэродромы, гавани, промышленные сооружения, системы орошения и канализации. Специальные строительные работы включают частичное выполнение перечисленных общих работ по завершенному строительству или подготовку к их выполнению. К ним относятся такие виды работ, как забивка свай, закладка фундамента, бурение водяных скважин, каркасные работы, цементные работы, кирпичная кладка, каменная кладка и облицовка, возведение лесов, кровельные работы и др.

Нарушение правил строительных работ может выразиться в нарушении правил как собственно строительных работ (специальных строительных правил и правил эксплуатации строительных механизмов при производстве строительных работ), так и обеспечивающих безопасную эксплуатацию возводимых зданий и сооружений в будущем, а также в нарушении санитарных правил при строительных работах.

Объективная сторона преступления характеризуется действием или бездействием, выразившимся в нарушении правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ и приведшем к причинению тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека. При этом должна быть в наличии причинная связь между нарушением указанных правил и наступившими последствиями.

Часть 2 статьи 216 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение правил безопасности при ведении указанных работ при отягчающих обстоятельствах, то есть в случаях причинения смерти по неосторожности или иных тяжких последствий. Под тяжкими последствиями подразумевается причинение тяжкого вреда здоровью нескольких лиц.

Субъектом преступления является любое лицо, достигшее 16 лет, постоянная или временная деятельность которого связана с соответствующим производством. Субъективная сторона преступления характеризуется неосторожностью по отношению к наступлению последствий, указанных в данной статье. Лицо предвидит, что результатом нарушения правил безопасности при производстве работ могут быть указанные последствия, однако, не имея на то оснований, рассчитывает их предотвратить либо не предвидит возможности наступления этих последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Статья 246 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ. Нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, - наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

В статье 246 УК РФ содержится общий состав преступления, предусматривающий уголовную ответственность за причинение ущерба окружающей среде в ходе хозяйственной деятельности, в том числе и в результате сооружения объектов градостроительства. Задача данной уголовно-правовой нормы заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение технологических правил и норм, обеспечивающих охрану окружающей среды в процессе работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов недвижимости.

Порядок ведения горных работ регулируется горным законодательством. Закон Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 года (с изменениями и дополнениями от 2 января 2000 года) предусматривает основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственной власти, пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственного горного надзора в пределах компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, а также выполняют контрольные функции. Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий, независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору. Условиями необходимыми для взыскания убытков, являются: противоправность поведения лица, наличие вреда, причинная связь между поведением правонарушителя и наступившими негативными последствиями, а также вина в данных последствиях правонарушителя.

Специфика отношений по поводу использования земель как территориального базиса для градостроительной деятельности, охраны окружающей среды в градостроительстве, содержание причиненного вреда природным объектам в случаях нарушений градостроительного законодательства определяют особенности правового регулирования данных вопросов.

Специфика вреда, причиненного окружающей среде, определяет необходимость применения специальных методов исчисления размера убытков, причиненных окружающей среде и объектам природы. Вред, причиненный окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, возмещается добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии -по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Особенностями возмещения вреда, причиненного среде жизнедеятельности, являются то, что, во-первых, при наличии нескольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда, в том числе с изыскательских, проектных, строительных организаций. В постановлении № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 1993 года «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отмечено, что при разрешении споров о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, арбитражным судам необходимо проверять, не является ли экологическое правонарушение результатом ненадлежащей деятельности нескольких организаций.В указанных выше случаях необходимо проследить осуществлялся ли контроль со стороны природопользователя за эксплуатацией оборудования, сооружений, установок, были ли ошибки в проекте изыскателей, неточности при проектировании объектов экологической защиты, имело ли место некачественное выполнение работ по строительству очистных сооружений и другие нюансы. Нужно учитывать, что при согласии сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств. Например, возмещение вреда в натуре может выразиться в восстановлении плодородия нарушенных при строительстве объекта земель. Предписания, возлагающие на природопользователя обязанность по возмещению вреда в натуре, не согласованные с арбитражным судом, должны признаваться недействительными.

На практике нередки случаи причинения вреда землям источником повышенной опасности. Статья 1079 ПС регулирует вопросы ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. Так, юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не будет доказано, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности в том случае, когда грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда. Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, а также на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и др.).

В результате градостроительной деятельности может быть причинен ущерб состоянию лесов. Применение гражданско-правовых норм в данных случаях имеет свои особенности. Для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному хозяйству, установлены размеры за 13 видов лесонарушений.

Если в результате градостроительной деятельности наносится ущерб водным объектам, размер причиненного ущерба исчисляется по специальным методикам, либо по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков в полном объеме.

Если в ходе градостроительной деятельности, вследствие нарушения санитарного законодательства, причинен вред личности или имуществу гражданина либо юридическому лицу, лицо виновное в нарушении санитарно-эпидемиологических норм должно возместить причиненный ущерб в полном объеме.

Градостроительная деятельность может нанести вред животному миру, среде его обитания. Порядок возмещения вреда в указанных случаях регулируется Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (статья 55). Юридические лица и граждане, виновные в нарушении правил охраны среды обитания животных; уничтожении редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира или совершении иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания указанных объектов животного мира; нарушении требований по предотвращению гибели объектов животного мира в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств; нарушении режима охраны объектов животного мира в государственных заповедниках и национальных парках несут гражданскую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 56 указанного Закона, юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии - по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный животному миру юридическими и физическими лицами утверждены приказом Минсельхозпрода России от 25 мая 1999 года № 399.

Автор Журавлева Е.В.