Классификация функций государства
В связи с тем, что государство выполняет множество функций, содержание которых весьма разнообразно, необходима их научная классификация.
Проблема классификации функций является одним из наиболее разработанных аспектов теории функций государства. В юридической науке существует множественность классификаций функций государства. Это объясняется различными классификационными критериями.
Наиболее общими критериями отграничения одной функции от другой являются: во-первых, особенности объекта государственного воздействия, своеобразие тех общественных отношений, на которые государство воздействует в процессе своей деятельности; во-вторых, обусловленная последними специфика содержания каждой функции, то есть целенаправленного практического воздействия государства на определенную сферу схожих между собой, однородных отношений.
Классификация функций государства имеет своей непосредственной целью создание условий для их более глубокого и разностороннего изучения и более эффективного применения. Она дает возможность вырабатывать практические рекомендации по совершенствованию основных направлений деятельности функций государства не вообще, а дифференцированно, применительно к их отдельным видам, группам или даже, к отдельно взятым функциям. Их подразделяют в зависимости от продолжительности их существования и деятельности на постоянные и временные; от их социальной значимости на выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев и групп, или представляющие, концентрирующие в себе интересы всего общества; от сфер их «приложения» и осуществления на политические, идеологические, социальные, экономические; от форм их реализации на правотворческие, правоохранительные, правоприменительные и другие.
Нередко основаниями для классификации избираются объекты воздействия и сферы государственной деятельности; территориальный масштаб деятельности; способы государственного воздействия на общественные отношения; содержание функций; продолжительность (сроки) их действия; правовые формы, в которые они облекаются, и др.
Нельзя выделить какой-то одни, наиболее правильный критерий, так как они используются с разными целями и не могут друг друга заменять. Например, такой критерий, как «время действия», не может заменить критерий «сфера деятельности», ибо между собой они вообще мало связаны. Отсюда следует и то, что одна и та же функция может присутствовать в различных классификациях.
Методологически наиболее сложным вопросом является следующий: каким образом системные изменения, охватывающие все сферы общественной жизни, видоизменяют не только структуру внутрисистемных связей, но и модифицируют классификационные критерии. Ведь произошедшие изменения в российской правовой системе по-новому заставляют взглянуть на традиционные критерии классификации функций государства, и искомое «экономическое равенство» предстает как новое правовое равенство (неотчуждаемое право каждого на гражданскую собственность) и оказывается (вопреки утопическим представлениям Платона, Руссо, марксистов) не абсолютным, а лишь относительным, и не концом истории, а лишь началом новой ступени ее развития, Во-первых, изменилось геополитическое положение России в глобальном аспекте, Россия предприняла целый ряд усилий по вступлению во Всемирную торговую организацию, подписала Киотский Протокол» Во-вторых, федеративное устройство российского государства, членение функций на имманентные федерации в целом и субъектов Федерации» Применительно к исследуемой экономической функции это означает, что модернизируется ее конфигурация, включающая международную экономическую, экономическую функцию Федерации и ее субъектов, экономическую функцию местного самоуправления. Такая модификация проявляется и в соответствующем усложнении экономической функции публичной власти.
При сохранении традиционного временного критерия различения функций как постоянных и временных, следует акцентировать внимание на том обстоятельстве, что в рамках внутренних подфункций (субфункций) постоянных функций, например, экономической функции, могут приобретать различную временную окраску внутренние структурные образования ее элементного состава. Так, такое направление деятельности государства, как приватизация государственного имущества, выражающаяся в правотворческой, организационно-распорядительной деятельности государства, со временем может утратить свою актуальность, исчерпав ресурсные возможности государственно-правового воздействия.
Вместе с тем, так как формирование и реализация функций российского государства со времени принятия Конституции 1993 года было направлено на построение правовой и социальной государственности, объективируется роль государства, связанная с реализацией социальной направленности каждой функции российского государства. Рождение рыночного хозяйства в любой стране связано с преодолением целого ряда «идеологических ловушек», «наследия всеобщей занятости», инфляции; с нахождением баланса между государственно-правовым воздействием и рыночными регуляторами; нахождения экономико-правового оптимума минимального размера оплаты труда, ценовой политики при обосновании правовых режимов естественной, государственной и искусственной монополии. Сложным вопросом является учет переходного характера самих экономических отношений в условиях становления и развития рыночных отношений. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что в переходные эпохи актуализировались вопросы политико-правового характера: на первый план выходили вопросы не механически-функционального, а органического свойства.
Социальная направленность каждой функции в условиях демократизации общественных отношений состоит в преобладании охранительных начал: государство действительно приобретает характер «ночного сторожа», но не примитивного имитатора «замка», а, напротив, обеспечивающее гармоничное развитие всех форм собственности. Взвешенное, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, внедрение в производство новых, безотходных технологии и пр. Классификация функций государства в зависимости от типов и принадлежности последнего является вполне традиционной. В отечественных научных исследованиях и учебниках довоенных и послевоенных лет такой подход к функциям государства занимал доминирующее положение. Вполне обычным и оправданным было рассмотрение функций с позиций того, принадлежат ли они рабовладельческому, феодальному, капиталистическому или же социалистическому государству.
В последние годы предпринимаются попытки классификации функций государства, базирующиеся на принципе разделения властей. Соответственно функции подразделяются па законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Особенность данной классификации состоит в том, что она отражает механизм реализации государственной власти. Каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью органов, принадлежащих к определенной ветви власти - законодательной (представительной), исполнительной, судебной.
Применительно к экономической функции такая классификация актуализирует не только дифференциацию механизма реализации государственной властью данной функции, но и координации всех ветвей власти в данном направлении. Так, правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, как конституционная форма осуществления судебной власти в экономической сфере, а также соответствующие конституционные принципы функционирования правосудия в предпринимательской и иной экономической деятельности, пока не получили адекватной современной трактовки.
Классификация функций, опирающаяся на разделение властей, не у всех ученых-юристов вызывает признание. Дело в том, что как считают многие ученые, речь идет в этом случае не собственно о функциях государства, а, скорее, о функциях осуществления государственной власти или ветвей власти: правотворчестве, управлении, судебной деятельности и т.д. Происходит, по их мнению, смешение функций государства и функций государственной власти.
Функции же государства - это деятельность государства, взятого в своей целостности, с единой политической, структурной, территориальной организацией.
В Конституции РФ разделение властей закреплено в качестве одного из основополагающих принципов конституционного строя страны, таким образом, указанная классификация функций государства получает конституционное обоснование. Наряду с вышеназванными критериями классификации функций государства, широко распространенной является их классификация по важности в общественной жизни - на основные и неосновные функции. Такая классификация особенно важна для обоснования иерархии национальных приоритетов, степени социальной значимости функций, выработки управленческого алгоритма реализации функций. Основные функции - это наиболее общие, важнейшие направления деятельности государства по осуществлению коренных стратегических задач и целей, стоящих перед ним в определенный исторический период. Этим функциям государства присущ ряд общих черт.
Во-первых, в основных функциях наиболее сильно проявляется социальное назначение государства, основные функции относятся к деятельности государства в целом, выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата.
Во-вторых, с точки зрения своего содержания и структуры основная функция носит комплексный, собирательный характер, требует системного анализа. Она воплощает сосредоточение усилий государства на одном из решающих, генеральных направлений его внутренней или внешней деятельности. Ее объектом является широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-то определенной большой области социальной жизни.
Сообразно с этим основные функции государства охватывают, группируют по наиболее важным направлениям государственного воздействия на общественные отношения множество других его функций, именуемых неосновными функциями. Последние, будучи структурными составными частями основных функций, представляют собой направления деятельности государства по выполнению его задач в конкретной, и в этом смысле более узкой сфере общественной жизни.
Необходимо помнить, что термин «неосновные функции» является весьма условным. Его употребление правомерно лишь постольку, поскольку помогает выделить из множества различных государственных функций более широкие по объему и общие по содержанию основные функции государства.
Важно подчеркнуть, что основная функция - не конгломерат, а определенная, проникнутая внутренним единством и целеполаганием система многочисленных направлений деятельности государства. Эта система отличается от составляющих ее элементов.
От основных и неосновных функций государства следует отграничивать функции органов государства, т.е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества.
Осуществление основных функций государства по своему содержанию есть непрерывный процесс реализации многочисленных неосновных государственных функций и функций отдельных государственных органов.
Деление функций на внутренние и внешние - это определенное наследство, доставшееся современной отечественной теории государства от ее предыдущего марксистско-ленинского периода эволюции. Изоляционистский подход был имманентен идеологии «железного занавеса».
В недалеком прошлом выделялись следующие четыре внутренние функции Советского государства: хозяйственно-организаторская, регулирования меры труда и потребления, культурно-воспитательная и охраны правопорядка. В период диктатуры пролетариата в качестве самостоятельной существовала функция подавления сопротивления эксплуататорских классов. Объявлялся ее временный, преходящий характер.
Важно подчеркнуть, что ключевым моментом их наполненности было представление о государстве как о главном орудии социалистического строительства, которое осуществляет всестороннее централизованное руководство всеми сторонами жизни общества, является собственником основных средств производства, и на этом основании интересы государства имеют приоритет перед любыми общественными и личными интересами, потребностями.
Охрана же прав и свобод граждан, личной собственности занимала в деятельности государства подчиненное по сравнению с государственными интересами положение.
К внешним функциям Советского государства относились: оборона страны; взаимопомощь и братское сотрудничество государств мировой системы социализма; борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами; поддержка национально-освободительных движений и сотрудничество с развивающимися странами. Уже в названиях этих функций подчеркивалась их классовая направленность и содержание.
С переходом нашей страны к рыночным отношениям, свободному предпринимательству и конкуренции, признанием права каждого быть собственником, с проведением политической реформы и утверждением демократичсской государственности происходит процесс эволюции как внутренних, так и внешних функций Российского государства. Одни из них отпали (функции взаимопомощи и сотрудничества с социалистическими странами, помощи развивающимся государствам и народам), другие - получили адекватное новым условиям развитие (функции в области обороны страны, борьбы за мир), третьи - являются новыми (функции сотрудничества со странами СНГ, интеграции в мировую экономику).
Россия переживает один из важнейших этапов развития своей государственности, правовые основы которого определены в Конституции 1993 года. Данный этап начался переходным периодом - осуществления коренных политических, социально-экономических и духовных преобразований, формированием основанного на рыночной экономике гражданского общества и демократического социального правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. С выполнением этих задач непосредственно связано изменение и развитие функций Российского государства по сравнению с периодом, который существовал до прекращения существования СССР.
Рыночная реформа заметно ограничила пределы и видоизменила механизм воздействия государства на экономические отношения, создала условия для развития частной собственности и свободного предпринимательства, привела к разгосударствлению экономики. Реформирование административно-командной системы устранило монополию государственного руководства экономикой, свойственную хозяйственно-организаторской функции государства, предопределило смену парадигмы административного управления. Соответственно кардинальные изменения претерпела сама структура экономической функции, выделились совершенно новые ее субфункции, связанные с налоговым регулированием, антимонопольным регулированием, государственной поддержкой инвестиционной и инновационной деятельности, субъектов малого предпринимательства, равной защитой всех форм собственности и предпринимательства.
Среди ученых нет единства мнений по поводу перечня функций современного государства с учетом их деления на внутренние и внешние.
Не вдаваясь в подробное рассмотрение различных позиций, констатируем: все авторы в той или иной степени отмечают, что объектом воздействия функций государства являются крупные сферы общественной жизни: экономика, социальная структура, духовная жизнь, политический строй. Поэтому в укрупненном виде функции могут быть экономическими, идеологическими охранительными, политическими, как во внешней, так и во внутренней деятельности государства.
Таким образом, в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни - внутренней или внешней - осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат - впутриполитилитических или внешнеполитических, внутриэкономических или внешнеэкономических, - они подразделяются на внутренние и внешние.
В настоящее время актуализируется проблема согласования глобальных и национальных интересов России в рамках каждой, отдельно взятой функции. В ракурсе исследуемой экономической функции проблема актуализируется в связи со вступлением России во Всемирную Торговую Организацию. Так, Россия уже согласовала 90 процентов тарифов и завершила переговоры с теми странами - членами ВТО, объем товарооборота с которыми составляет 80 процентов. В настоящий момент уже завершены переговоры с Евросоюзом, и сейчас продолжаются переговоры с США, Японией, Швейцарией, Бразилией, Канадой и Индией. Вступление России в ВТО кардинально меняет подходы к проведению правовой политики в экономической сфере. Законодатель должен исключить из арсенала правового регулирования такое правовое средство, как установление таможенных льгот; изменяется механизм установления налоговых льгот, в том числе, в особых экономических зонах: новые участники ОЭЗ не смогут пользоваться привычными таможенными льготами, но получат налоговые, если представят инвестиционный проект на три года и будут готовы вложить в экономику области 150 миллионов рублей.Очевидны и несомненные плюсы вступления в ВТО. В краткосрочной перспективе это появление новых партнеров, в среднесрочной - улучшение условий деятельности для бизнеса, В долгосрочной перспективе это может способствовать возрастанию роли России и ее авторитета на международной арене. Многие эксперты подчеркивают, что ввиду географических, экономических и ресурсных особенностей России, экономический эффект от присоединения к ВТО может быть неодинаковым для различных регионов. В этой связи власть и бизнес-сообщество должны активно сотрудничать и вместе вырабатывать переговорную позицию по практическим вопросам, таким как таможенные тарифы, условия доступа на рынки внутренних услуг, поддержка сельского хозяйства. Возможно, следует обсудить те или иные льготы для отдельных отраслей и регионов, особенно на переходный период, который начнется сразу после вступления в ВТО и продолжится в течение семи лет.
Особое место в правовом обеспечении осуществления экономической функции принадлежит новому Гражданскому кодексу Российской Федерации, а также Налоговому кодексу РФ, Бюджетному кодексу РФ, Таможенному кодексу РФ, обширному специальному законодательству, включая региональное экономическое законодательство. За годы экономической и правовой реформы сформировались правовые основы рыночной экономики. Однако, по мнению многих аналитиков, существенные просчеты были допущены в формировании нормативно-правовой основы проведения приватизационной политики, реформировании финансово-кредитных отношений. Это не могло не отразиться на взаимодействии экономической и социальной функций, ведь главным назначением последней является течение общественного благополучия, т.е. достойной жизни и развития каждого человека, создание равных возможностей для граждан в достижении этого благополучия.
Истоки социализации экономической функции потенциально содержатся в ст. 7 Конституции России о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Содержание социальной функции предполагает охрану труда и здоровья людей, гарантированный минимальный размер оплаты труда, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Важную часть социальной функции составляет социальная защита тех, кто нуждается в государственной материальной поддержке: безработных, инвалидов, пожилых, многодетных семей, детей в неполных семьях, а в условиях межнациональных конфликтов к этой категории добавились беженцы и вынужденные переселенцы.
В социальной функции наиболее ярко выражено общесоциальное начало государства - снятие или смягчение социальных противоречий путем использования цивилизованных средств их разрешения; обеспечение человеку надлежащих условий жизни посредством гарантирования определенного объема социальных благ за счет государства.
Во Всеобщей декларации прав человека (I948) провозглашено право каждого на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния как самого человека, так и его семьи (ч. 1 ст. 25)- Общепризнанным эталоном социальной защищенности личности служит гарантированный со стороны государства прожиточный минимум.
С переходом к рынку, ростом инфляции социальная поддержка государством малообеспеченных граждан приобретает особую значимость, Государство обязано принимать необходимые меры реальной защиты людей от негативных последствий инфляции.
Другим важным компонентом социальной функции является обеспечение права каждого на свободу труда, занятости населения, миграции рабочей силы, контроля за безопасностью условий труда и соответствием их требованиям гигиены, социального обеспечения и страхования. Все эти проблемы предопределяются действием рыночных регуляторов.
Одна из острейших проблем состоит в учете в финансовом мандате реализации экономической функции «экономики» социальной функции. Так, при реализации этого подхода на региональном уровне возникают проблемы, свидетельствующие о рассогласованности проведения единой политики, учитывающей необходимость интеграции экономической и социальной функции на уровне субъектов Российской Федерации. Так, к Уполномоченному по правам человека в Ставропольском крае обратился инвалид II группы общего заболевания В.Э. Шмидт по вопросу оказания помощи в проведении операции. В своем обращении он сообщает, что страдает грыжей диска грудного отдела позвоночника, и ему срочно необходима операция. По этому вопросу он обращался к заведующему нейрохирургическим отделением Ставропольской краевой больницы, где ему сообщили, что операция платная, и ее стоимость 6 тысяч рублей. В.Э. Шмидт является пенсионером с размером пенсии 1003 рубля и не в состоянии оплатить операцию. Поскольку статья 41 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Уполномоченный направил запрос в Ставропольскую краевую клиническую больницу. Вскоре был получен ответ от главного врача больницы, доктора медицинских наук, профессора В.И. Кошеля, который сообщал: «Учитывая Ваше обращение, больница может выполнить необходимое оперативное вмешательство В.Э. Шмидту за счет собственных средств.
Одной из серьезных проблем в крае является обеспечение инвалидов санаторно-курортным лечением. Многие из них нуждаются в ежегодном прохождении курса лечения и реабилитации в специальных санаториях. Однако они лишены этой возможности из-за отсутствия путевок и большой очереди в эти санатории. В результате необходимое лечение они получают не регулярно. К Уполномоченному по правам человека обратилась Н.И. Кенжеева по вопросу предоставления ей санаторно-курортной путевки. Суть обращения заключается в следующем. Н.И. Кенжеева является инвалидом детства I группы, ограничена в передвижении и нуждается в постоянном уходе. В прошедшем году она находилась на излечении в Санкт-Петербургском научно-исследовательском институте фтизиопульмонологии, после чего врачи рекомендовали для поддержания здоровья ей санаторно-курортное лечение 2 раза в год. Н.И. Кенжеева по данному вопросу неоднократно обращалась в органы социальной защиты населения, где получала ответ, что она проходила курс лечения с 12.12.01 по 10.01.02, и теперь необходимо ждать своей очереди. С такой же проблемой к Уполномоченному обратилась мать ребенка-инвалида Е.Н. Васильева с просьбой оказать содействие в получении санаторно-курортной путевки для ее сына. В своем обращении она сообщает, что ее сын страдает ДЦП. Как пишет Е.Н. Васильева, «после проведенного оперативного лечения в 2003 году он начинает самостоятельно ходить. И сейчас для успешной реабилитации ему необходимо лечение в специализированном детском санатории». В обоих случаях Уполномоченный направил запрос министру труда и социальной защиты населения Ставропольского края по данному вопросу. Из полученного ответа: «из-за недостаточного финансирования направлять в санаторий ежегодно одного и того же ребенка министерство не имеет возможности. По мере продвижения сложившейся очереди путевка будет предоставлена».
Одной из самых острых проблем для инвалидов продолжает оставаться предоставление жилья. Так, к Уполномоченному поступило обращение жительницы города Изобильного, участницы Великой Отечественной войны, ветерана труда А.К. Стародубцевой о нарушении ее жилищных прав. Суть вопроса заключается в том, что ей и ныне покойному мужу, как инвалиду I группы Великой Отечественной войны, в 1997 году была выделена однокомнатная квартира. Несмотря на то, что она была расположена на 4 этаже в доме без лифта, что создавало трудности в проживании престарелым людям, инвалидам, один из которых пользовался креслом-коляской, Стародубцевы, ввиду отсутствия иного жилья, согласились на ее получение, полагая, что в дальнейшем они смогут произвести обмен на аналогичную квартиру на первом этаже. Однако когда через полгода они решили приватизировать ее, то им в этом отказали на том основании, что постановлением Главы города Изобильного № 8 от 30.04,1997 года несколько квартир сданного в эксплуатацию дома, в том числе и квартира № 12, были отнесены к фонду социального использования. В соответствии со ст.7 Федерального закона № 122-ФЗ от 02.08,1995 года «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» при получении социальных услуг граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на выбор учреждения и формы социальных услуг и на получение информации о своих правах, обязанностях и условиях оказания социальных услуг. Этим законом им предоставлено право, согласиться на социальное обслуживание или отказаться от него, чего в данном случае Стародубцевы были лишены. Кроме того, в соответствии со ст 29 этого закона, архитектура, планировка и оборудования жилых помещений жилищного фонда социального использования должны соответствовать возрастным и физиологическим особенностям граждан пожилого возраста и инвалидов. Квартира № 12 предоставленная Стародубцевым расположена на 4-м этаже в доме без лифта и не отвечает этим требованиям. Обменять ее на другое жилье также нельзя, в связи с ограничениями установленными законодательством на жилищный фонд социального использования, В силу преклонного возраста и состояния здоровья Стародубцевой А.К. тяжело подниматься на 4-й этаж и спускаться без лифта. А так как при получении ордера Стародубцевы не были ознакомлены с данным постановлением, они обратились в суд, но в удовлетворении их исковых требований им отказали. По этой причине Уполномоченный обратился к Главе города Изобильного Изобильненского района Ставропольского края Кукве с предложением, отменить постановление № 8 в части квартиры № 12 и положительно решить жилищную проблему А.К. Стародубцевой.
В сложной ситуации оказались инвалиды Великой Отечественной войны, проживающие в специализированном доме по улице Пирогова, 34/4. Получив квартиры в хорошем доме, они не чувствуют себя хозяевами. Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудованы специальными средства ми и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида. Однако созданные условия не радуют инвалидов. Как рассказывает инвалид войны С.Г. Атутюнов: «У меня плохо показывал телевизор, я купил 30 метров кабеля, нанял мастера, чтобы установить антенну. Но она и дня не простояла, директор Центра распорядился снять. Я решил выяснить, по какому праву, а он журнал достал и прочитал мне, что в этом доме можно делать, а что нельзя. Так вот ничего нельзя, даже гвоздь забить». Без достаточных оснований установлены жесткие условия посещения их родственниками. Не устраивает многих ветеранов и стоимость обслуживания, установленная в Центре. В спецдоме практически все услуги бытового характера платные. Бесплатно только измерение температуры и артериального давления.
Все приведенные примеры из обширной практики Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае свидетельствуют о сложности нахождения экономико-правового консенсуса при решении единичных случаев, свидетельствующих о недостаточной реализации социальной направленности решаемых задач.
В условиях рыночных отношений государство должно смягчить, «замирить» указанные сферы общественной жизни от воздействия рыночных механизмов. Один из подходов к решению данной задачи состоит в моделировании данных процессов через обоснование системы национальных приоритетов. Так, главная цель модернизации российского здравоохранения - повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения, заявил Президент РФ в Послании Федеральному Собранию. Гарантии бесплатной медицинской помощи должны быть общеизвестны и понятны. По каждому заболеванию должны быть выработаны и утверждены стандарты медицинских услуг, которые должны действовать в каждом населенном пункте страны. Только дополнительная медпомощь и повышенный уровень комфортности ее получения должны оплачиваться пациентом. Это позволит перейти от сметного принципа содержания медицинских учреждений к оплате за оказанный объем и качество медицинской помощи. Причем такая оплата должна производиться в соответствии с принципами обязательного страхования. Одновременно надо создавать стимулы для развития добровольного медицинского страхования. Правительство и парламент должны обеспечить правовую базу обязательного медицинского страхования, государственных гарантий медицинской помощи, частной медицинской практики, оказания платных услуг.
В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал, что «по важнейшим показателям здоровья Россия уступает многим странам. Так, продолжительность жизни у нас на 12 лет ниже, чем в США, на 8 лет ниже, чем в Польше, на 5 лет ниже, чем в Китае. Прежде всего, это связано с высокой смертностью в трудоспособном возрасте. Детская смертность хотя и сокращается, по всё равно остается в полтора-два раза выше, чем в развитых странах. Одной из главных причин такого положения дел остается неэффективность отечественного здравоохранения. И по сей день во всей системе предоставления медицинских услуг их качество и доступность продолжают снижаться, а затраты только растут. Гарантии бесплатной помощи часто носят декларативный характер. А люди так и не понимают, что могут получить бесплатно, а за что - должны доплачивать. При этом в самом сложном положении оказываются наименее обеспеченные люди. Они вынуждены тратить на медпомощь непомерно высокую долю своего и так небольшого дохода. Или даже отказывать себе в элементарных лекарствах, что просто недопустимо».
Такие же подходы в настоящее время связаны и с реформированием отечественного образования, жилищной проблемы.
В тесном единстве с экономической и социальной функцией находится экологическая функция. Серьезные техногенные катастрофы требуют постоянного вмешательства государства, С помощью законодательства государство устанавливает правовой режим природопользования, определяет экологические требования, условия и порядок использования природных ресурсов, сохранения, восстановления и улучшения качества природной среды, принимает чрезвычайные меры при экстренных экологических ситуациях. Право на безопасную (благоприятную) окружающую среду составляет одно из естественных фундаментальных прав человека. В ст. 42 Конституции РФ, например, зафиксировано: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Это конституционное право предполагает возможность требовать соответствующего поведения от физических и юридических лиц, а также прибегать к помощи государства для обеспечения данного права. Государственные гарантии права человека на благоприятную окружающую среду состоят в том, что государство обязано осуществлять планирование и государственное нормирование качества окружающей среды; принимать меры по предотвращению экологически вредной деятельности, предупреждению и ликвидации аварий, стихийных бедствий, катастроф; образование резервных фондов помощи, возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения природы и иных вредных воздействий; государственный контроль за соблюдением природоохранительного законодательства; привлекать к ответственности лиц и организации, виновных в нарушении экологических требований.
Таким образом, основными критериями классификации функций являются основания, связанные с объектно-предметным и характеристиками, сферами деятельности государства, с территориальностью и экстерриториальностью деятельности государства в специфической, предметной сфере деятельности, с определением места и роли данной функции системе функционирования государства. Экономическая функция детерминирована сущностными характеристиками государственного устройства, формами правления и государственного режима. Экономическая функция, как и любая иная, приобретает системные характеристики: она несет в себе структурное качество действующего в данном обществе права и соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений.
Системные свойства экономической функции детерминируют модели правового регулирования экономических отношений. По справедливому замечанию А.В. Кузьменко «научный характер модели заключается в том, что она должна строиться на основе результатов научного изучения закономерностей правового регулирования общественных отношений, т.е. анализа объективных факторов детерминации общественных отношений и возможности их субъективной модификации. Практическая направленность выражается в том, что ее функционирование имеет целью поддержание внутренне непротиворечивой и оптимально регулирующей общественные отношения системы законодательства. Оптимальность правового регулирования - понятие и объективное (в той мере, в какой учитываются объективные факторы детерминации общественных отношений), и субъективное поскольку определяется целями, которые ставит перед собой субъект правового регулирования».
Следует, однако, обратить внимание еще на один гносеологический нюанс, связанный с пониманием системных свойств экономической функции и перевода их в прикладную плоскость. Представляется, что более чем семидесятилетняя история советского государства подтверждает мысль о том, что «... поиск неких исключительно «объективных начал» в общественных отношениях предпочтительнее заменять выявлением конкретных целей и анализом потенциально достигаемых на пути к данной цели изменений в этих отношениях с учетом ограничивающих этот процесс факторов».
В этой связи следует заметить, что функционирование государства в экономической сфере всегда направлено на решение определенных целей и задач. Как отмечал В.В. Путин, «наши цели абсолютно ясны. Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире, а главное, повторю, - значимый рост благосостояния граждан».
Что касается задач реализации экономической функции, то они зависят от исторического этапа развития функционирующей системы. Характеризуя его специфику, В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал, что «...с начала 90-х годов Россия в своем развитии прошла условно несколько этапов. Первый этап был связан с демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом. Второй этап был временем расчистки завалов, образовавшихся от разрушения «старого здания». При этом нам удалось остановить наиболее опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения, которые приходилось в те годы принимать, имели долгосрочный характер. Л действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные для нас угрозы. Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии современного российского государства, к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач, И сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы ставить перед собой действительно долгосрочные цели. Четыре последних года наша экономика развивалась в целом неплохими темпами. Несколько вырос уровень жизни людей. За этот период реальные доходы населения увеличились в полтора раза, подчеркну - реальные доходы. На треть - уменьшилось число людей с доходами ниже прожиточного минимума. В прошлом году темпы роста нашей экономики составили 7,3 процента, а в первые четыре месяца этого года - 8 процентов».
Вместе с тем Президент РФ отметил, что «за время длительного экономического кризиса Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала. За четыре последних года мы смогли компенсировать около 40 процентов падения. Но, несмотря на это, нам пока не удалось «догнать самих себя» образца 89-го года. И только сохранение высоких темпов развития - таких, на которые сейчас вышла Россия, - не позволит отбросить нас на «задворки» мировой экономики. Сегодня - чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции - мы должны расти быстрее, чем остальной мир. Должны опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. Это - вопрос нашего экономического выживания, вопрос достойного места России в изменившихся международных условиях».
Экономическая функция проявляет свои системные свойства, детерминированная соотношением публичного и частного права, публичных и частных интересов, соотношением наднационального и национального начала в экономической подсистеме общественных отношений.
Экономическая функция государства зависит от того, осуществляется она в условиях плановой или рыночной экономики. В условиях плановой экономики, господства государственной собственности государство монопольно регулирует экономические отношения, непосредственно определяя объемы производства, товарооборота, распределение ресурсов, устанавливая строго централизированнуго систему управления экономикой.
Конституирование рыночных отношений, установление свободы экономической, в том числе предпринимательской деятельности, декларирование многообразия и равенства всех форм собственности, установления принципа конституционной поддержки конкуренции определяют границы экономической деятельности государства.
Ныне экономическая функция охватывает такие направления государственной деятельности, как структурная перестройка российской экономики, при которой будет производиться только продукция жизненно необходимая человеку, государству, мировому рынку; преимущественная поддержка стратегических, высоко конкурентных на мировом рынке и социально значимых для России производств; демонополизация производства; реальная поддержка производителей, в том числе малого предпринимательства; целенаправленная инвестиционная политика; отстаивание интересов российских компаний на внутреннем и мировом рынках; реформа экономического механизма аграрного сектора и прежде всего обеспечение частной собственности на землю; постепенное снижение темпов инфляции и торможение роста цен; приостановка спада производства; формирование современной системы расчетов и начало глубокой реформы Центрального банка, и т. д. Вмешательство государства в сферу экономики в известной мере сокращается и сводится главным образом к следующим мерам:
1. выработка экономической политики в масштабе общества;
2. управление предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность. Круг этих объектов должен быть ограничен отраслями, имеющими общегосударственное значение, например ядерной энергетикой, деятельностью в космосе, общегосударственным транспортом, связью и др.;
3. установление правовых основ рынка и ценовой политики, в частности, стимулирование государственными средствами предпринимательства и свободного труда, обеспечение равноправия всех форм собственности, правовая защита собственника, принятие мер для пресечения недобросовестной конкуренции (монополизма) и охрана прав потребителя от недобросовестного производителя;
4. регулирование внешнеэкономических отношений в целях защиты государством своего экономического суверенитета, безопасности, стимулирование развития национальной экономики при реализации внешнеторговой и иной деятельности.
Следует иметь в виду, что в периоды экономических кризисов, депрессии, на переходных этапах вмешательство государства в экономику увеличивается.
Мировой опыт свидетельствует о том, что в рыночных отношениях недостаточно лишь элементов саморегулирования, а необходимо сочетание саморегулирующихся и регулируемых средств и рычагов. В качестве эффективного метода регулирования экономических отношений в странах с развитой рыночной экономикой применяется индикативное планирование. Опыт зарубежных стран показывает, что рынок не только совместим с планированием процесса экономического развития, но и практически невозможен без определения целей, механизмов их осуществления, без расчета, прогноза результатов, А это невозможно без планирования. Однако характер и содержание планирования в условиях рыночных отношений имеет свою специфику. Планирование при рыночной экономике: а) не носит жесткого характера; б) основано на использовании экономических методов (налогообложение, субсидии, льготное кредитование и др.); в) имеет рекомендательный характер в отношении частных собственников и частных производителей; г) сочетает взаимные интересы общества, государства, отдельных товаропроизводителей.
При характеристике экономической функции государства следует иметь в виду, что рынок - динамичное явление, постоянно меняющееся во времени, поэтому масштабы и методы его регулирования также меняются, иначе такое регулирование теряет свою активность.
Как показывает опыт, экономическая реформа, которая в настоящее время реализуется в нашей стране, не может быть результативной без активного воздействия государства на развитие экономических процессов, Отсюда, большой массив законодательных актов в этой области и экономические мероприятия, проводимые государством, например, приватизация жилого фонда, государственного и муниципального имущества.
Учет национальных интересов при реализации экономической функции предопределяет необходимость конкретизации экономической функции современного российского государства с учетом перспективы вхождения России в мировые интеграционные процессы.
Принятие ФЗ от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» явилось важной вехой на пути углубления учета глобальных интересов России в подходах к реализации экономической функции российского государства. Был определен орган, Правительство РФ, в компетенцию которого входит разработка и осуществление государственной политики в сфере международного инвестиционного сотрудничества.
Правительство Российской Федерации:
- определяет целесообразность введения запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории РФ, разрабатывает законопроекты о перечнях указанных запретов и ограничений;
- определяет меры по контролю, за деятельностью иностранных инвесторов в РФ;
- утверждает перечень приоритетных инвестиционных проектов;
- разрабатывает и обеспечивает реализацию федеральных программ привлечения иностранных инвестиций;
- осуществляет контроль, за подготовкой и заключением инвестиционных соглашений с иностранными инвесторами о реализации ими крупномасштабных инвестиционных проектов;
- осуществляет контроль, за подготовкой и заключением международных договоров РФ о поощрении и взаимной защите инвестиций (ст. 23 Федерального закона).
В Федеральном законе также предусмотрено определение федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику РФ (ст. 24), Этот орган будет, в частности, аккредитовывать филиалы иностранных юридических лиц и регистрировать приоритетные инвестиционные проекты (видимо, на основании перечня, утвержденного Правительством РФ). Поскольку в настоящее время Министерство экономики РФ является федеральным органом, который «организует разработку и обеспечивает реализацию государственной политики по привлечению иностранных инвестиций», видимо, на него и будут возложены указанные функции. В практическом плане это будет означать, что филиалы иностранных юридических лиц, уже зарегистрированные в Государственной регистрационной палате при Министерстве юстиции РФ, должны будут теперь пройти аккредитацию (то есть фактически перерегистрацию) в Министерстве экономики РФ.
В целом новый Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» с учетом приведенных критических замечаний следует оценить положительно. Особое значение для инвестиционного климата в Российской Федерации имеет закрепление в нем «стабилизационной оговорки». Нельзя не приветствовать и признание на законодательном уровне суброгации иностранных государственных страховщиков инвестиций от политических рисков в отношении прав требования иностранного инвестора, некоторое упрощение процедуры регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями, признание необходимости определения единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию привлечения прямых иностранных инвестиций. Однако применение указанных положений на практике невозможно без имплементирующих нормативных правовых актов, скорейшее принятие которых становится неотложной задачей, как законодателя, так и органов исполнительной власти.
Функции экономического партнерства с другими странами, участие в межгосударственных экономических отношениях, в обеспечении нормального функционирования мировых рынков товаров, услуг и т.д., способствуют плодотворному и мирному сосуществованию стран с различными экономическим и политическим устройством, более эффективному развитию мирового производства оказанию помощи странам, оказавшимся в трудном материальном финансовом положении.
Данная функция выполняется путем заключения международных соглашений по вопросам международной торговли, разрешения деятельности предприятий одной страны на территории другой, обеспечение им необходимой экономической и правовой защиты, созданием совместных предприятий и т.д. Некоторые теоретики права в данном контексте выделяют в качестве самостоятельной функцию интеграции в мировую экономику. Основная причина детализации данных подходов связана с ослаблением напряженности в отношениях между государствами. Эта функция основывается на признании взаимозависимости государств, в современном мире. Взаимозависимость охватывает широкий круг отношений, в том числе производственные, научно-технические, торговые, валютные, кредитные, транспортные и др.
Интеграция базируется на ряде принципов, главными из которых являются: 1) принцип суверенитета государств над их природными ресурсами, каждое государство свободно в распоряжении ими; 2) свободы выбора форм интеграционных связей; 3) равенства и взаимовыгодного сотрудничества, исключение дискриминационных мер.
Эти принципы предполагают систему государственно-правовой защиты права собственности и иностранных инвестиций, В частности, иностранные инвестиции и собственность должны быть защищены от национализации и экспроприации. Мировая практика исходит из того, что национализация допустима лишь на одинаковых для всех условиях и с установлением равных гарантий, а также способов разрешения возникающих конфликтов. Это означает, что национализация не должна носить дискриминационного характера; осуществляться только на основе закона; собственнику должна быть компенсирована потеря имущества и возможность оспаривания акта о национализации в судебном порядке.
Проблема экономической интеграции играет важную роль в сохранении мирового порядка и установлении стабильных отношений между государствами. Поэтому стремление России к интеграции в мировую экономику привело к созданию в нашей стране нового механизма внешнеэкономической деятельности. Государство отказалось от сверх централизованного управления в указанной сфере и от приоритета внешнеполитических интересов перед экономическими, что препятствовало развитию нормальных торгово-экономических отношений с другими государствами, В настоящее время право на осуществление внешнеэкономической деятельности принадлежит всем организациям и предприятиям независимо от форм собственности. Каждое из них свободно определяет своего контрагента в любом государстве.
В то же время исследователи с сожалением констатируют, что принципы государственного регулирования экономики и предпринимательства не нашли закрепления в каком-либо законе. Хотя именно к внешнеторговой деятельности относится попытка законодателя легитимировать основные принципы государственного регулирования.
Так, в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в качестве основных принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности определены следующие принципы:
1. защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг;
2. равенство и недискриминация участников внешнеторговой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законом;
3. единство таможенной территории Российской Федерации;
4. взаимность в отношении другого государства (группы государств);
5. обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществление возникающих из этих договоров прав Российской Федерации;
6. выбор мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников внешнеторговой деятельности, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
7. гласность в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
8. обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
9. исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации;
10. обеспечение обороны страны и безопасности государства;
11. обеспечение права на обжалование в судебном или ином установленном законом порядке незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также права на оспаривание нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих право участника внешнеторговой деятельности на осуществление внешнеторговой деятельности;
12. единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
13. единство применения методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности на всей территории Российской Федерации.
Однако такой подход является недостаточным. Предлагается законодательно закрепить принципы современной экономической политики российского государства в специальном законе «Об общих началах экономической политики России при формировании национальных приоритетов развития» и объем экономической функции и субфункциональных аспектов ее в условиях развития рыночных отношений.
Расширение такого подхода вплоть до правового закрепления основных принципов государственного регулирования экономической (включая предпринимательскую) деятельности способствовало бы конкретизации основных направлений деятельности государства, в том числе, в контексте реализации функции сотрудничества с другими государствами при решении глобальных проблем (экологической, освоения космического пространства, сохранение сырьевых и энергетических ресурсов). Вместе с тем, такой подход позволил бы прогнозировать пути решения проблем, связанных с позиционированием национальных интересов России с учетом многогранной противоречивой картины современного мира.
Таким образом, экономическая функция рассматривается нами как важнейшее направление государственно-властной, формально организованной, законодательно закрепленной государственной деятельности, направленной на развитие экономических отношений, эффективное использование государственного и негосударственного секторов экономики, сочетания национальных и глобальных интересов российского государства. К важнейшим направлениям реализации экономической функции в условиях рыночной экономики относятся прогнозирование, управление, индикативное планирование, нормативное регулирование и контроль, организационно-методическое, материальное и финансовое обеспечение, определяются методы их осуществления, к числу которых относятся административные, экономические, и морально-психологические. Для учета этих субфункциональных направлений в законотворчестве следует иметь ввиду системность факторов, действующих в том или ином случае, комплексность общественных отношений, объекта правового регулирования. Только такой подход предопределяет потенциальную возможность эффективного учета особенностей данной совокупности норм права. В случае с экономической функцией, учета и отражения в законотворчестве зависимостей, которые выражаются в направлениях деятельности государства, связанной с данной сферой, законодателю необходимо взвесить взаимодействие факторов, имеющих как одинаковую, так и противоположную направленность. По верному утверждению С.В. Полениной, «взаимодействие факторов, имеющих одинаковую направленность, усиливает, мультиплицирует создаваемый совокупностью данных факторов эффект. Взаимодействие факторов, имеющих противоположную направленность, один из которых способствует, а другой препятствует достижению определенного результата, ослабляет, тормозит их общее влияние».
В данном сочинении есть еще одно весьма тонкое и важное методологическое замечание: автор обращает внимание на то, что экономический фактор, взятый в качестве родового, чаще всего выступает в двух основных формах: материально-производственной и финансовой. Если первая из них отражает потребности развития экономики страны, то вторая свидетельствует о возможностях такого развития. К сожалению, направленность действия материально-производственного и финансового видов единого экономического фактора на возникновение проблемной ситуации, требующей законодательной регламентации, и ее надлежащее разрешение совпадают далеко не во всех случаях, что отражает объективно существующие противоречия между желательным и возможным в развитии экономики». История любой страны - это циклы разрешения этого противоречия, это совокупность политико-правовых способов учета родовых и видовых, однонаправленных и разнонаправленных факторов, формирующих юридическую политику в данной сфере. Рассмотрим данную проблему несколько в иной плоскости, используя другие методологические приемы анализа.
Автор: Атаян Г.Ю.