21.11.2011 13170

Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

 

Очевидно, что бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства (административно-территориальным устройством). Государственное устройство является элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные (иногда к формам государственного устройства причисляют конфедерации). Форма государственного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще существенным свойством государства - территориальной организацией населения. Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устройства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада.

По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государствами. Нечто подобное можно увидеть на примере СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. Подобная картина является актуальной и для современной Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением администрации Президентом России. Порядок формирования полномочий, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами федерации, а регулируются правовыми актами Российской Федерации. Назначение высших должностных лиц на местах и определение их полномочий из столицы скорее является признаком унитарного государства, нежели федеративного.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ, соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышения исполнительной дисциплины, обеспечения единого правового пространства Российской Федерации. Одним из недостатков в реализации федерализма является несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано семь федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы определяют характер территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов.

Первым Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация - цельное, единое, нераздельное, хотя и федеративное государство.

Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и обусловлено ею. Целостная государственная организация предполагает единую систему власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов - еще один принцип федеративного устройства России.

Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции Российской Федерации. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает.

Равноправие субъектов Российской Федерации - принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в Конституции РФ.

Бюджетный федерализм нельзя рассматривать в отрыве от принципа федерализма. Считаем, что принципы, лежащие в основе федеративного устройства Российской Федерации, а именно: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, являются базовыми принципами и для бюджетного устройства государства.

Обратимся к изучению и анализу бюджетного устройства государства.

Следует согласиться с Крохиной Ю.А. отметившей, что для науки бюджетного права неоценимое значение имеет определение категорий, поскольку именно через их анализ происходит процесс познания законов функционирования всей бюджетной деятельности государства...они служат средством познания институтов бюджетного права.

В действующем Бюджетном кодексе РФ используется термин «бюджетное устройство», однако необходимо обратить внимание на отсутствие легального определения данного понятия в указанном кодифицированном нормативном правовом акте. Не содержат данного определения и другие действующие нормативные законодательные и подзаконные акты РФ. Действовавший ранее Закон РФ от 10 октября 1992г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса Российской Федерации» в статье 3 определял бюджетное устройство России как «организацию ее бюджетной системы и принципы построения этой бюджетной системы».

Действующий Бюджетный кодекс РФ в своей первой части - «Общие положения», содержит раздел I. «Бюджетное устройство», который включает в себя следующие главы: бюджетная система РФ (глава 3); бюджетная классификация РФ (глава 4) и принципы бюджетной системы РФ (глава 4). Тем самым, можно сделать вывод о том, что законодатель к бюджетному устройству отнес общественные отношения, возникающие в вышеуказанных сферах, не утруждая себя нормативно-правовым закреплением понятия «бюджетное устройство».

Тем не менее в науке финансового права существует множество точек зрения на понятие «бюджетное устройство».

Так, например, Пискотин М.И. под бюджетным устройством понимает бюджетную систему, взаимосвязь ее составных частей и нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов всех уровней, а также нормы, предусматривающие принципы ежегодного установления размеров отчислений от сквозных налогов и федеральных доходов в нижестоящие бюджеты.

Бесчеревных В.В. считает, что в бюджетное устройство должна входить только бюджетная система, а также состав доходов и расходов каждого бюджета.

Более широко понятие «бюджетное устройство» рассматривает Поляк Г.Б., относя к его составу организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения бюджетов, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Исходя из анализа раздела I Бюджетного кодекса Российской Федерации, Ермакова Т.С. считает, что понятие «бюджетное устройство» складывается из трех элементов: структуры бюджетной системы, включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; бюджетной классификации Российской Федерации; принципов бюджетной системы Российской Федерации. Однако, как считает Крохина Ю.А., подобное определение бюджетного устройства не отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности, и содержание бюджетного устройства выходит за рамки этого термина, так как включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности.

Дмитриева О.Г. определяет бюджетное устройство РФ как совокупность государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса в Российской Федерации. Большинство современных исследователей разделяют точку зрения Химичевой Н.И., согласно которой под бюджетным устройством понимается «основанные на правовых нормах принципы бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов».

Таким образом, как видно из вышеприведенного анализа, независимо от позиции авторов на содержательную сторону понятия «бюджетное устройство», общим во всех определениях является, как справедливо отметила Н.И. Химичева, наличие «такого элемента, как совокупность различных видов бюджета. Этот элемент выдвигается единодушно на первое место, является основой всего понятия».

На основании анализа вышеприведенных формулировок и норм права, считаем, что бюджетное устройство Российской Федерации определяется избранной формой государственного устройства, основывается на принципе федерализма и содержит следующие признаки:

1. включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;

2. отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.

Таким образом, определив основные признаки, мы предлагаем следующую трактовку бюджетного устройства Российской Федерации: бюджетное устройство Российской Федерации, основываясь на принципе федерализма, представляет собой организационно-правовую форму построения бюджетной системы, отражает внутреннюю структуру, организацию и взаимодействие всех уровней бюджета (включая внебюджетные фонды), а также их взаимосвязь друг с другом.

Тем самым, автор считает, что понятие «бюджетная система» является более узким, нежели понятие «бюджетное устройство». Потому как бюджетное устройство Российской Федерации раскрывает федеративные начала государственного устройства через призму взаимодействия существующих на его территории всех уровней бюджета бюджетной системы.

Бюджетная система Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации предполагает сосуществование 3-х уровней власти и, как следствие этого, создание трех обособленных финансовых фондов - бюджетов, для обеспечения их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

Филологически слово «бюджет» от английского «bougette» - кармашек, мешок. Не заостряя внимания на разнообразии подходов в определении и толковании понятия и сущности бюджета, отметим, что бюджет охватывает следующие аспекты: бюджет как экономическая категория, бюджет в материальном смысле и бюджет как правовая категория. Бюджет в экономическом аспекте представляет собой совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованного денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач государства. В процессе реализации бюджетные отношения приобретают материальное воплощение в бюджетном фонде государства. В материальном смысле бюджет государства представляет собой централизованный денежный фонд государства, находящийся в распоряжении органов государственной власти и используемый для обеспечения публичных интересов.

Еще в начале прошлого века Гастон Жез заметил, что бюджет, по существу, является актом политического значения. Всякое находящееся у власти правительство обязательно имеет план деятельности. Политические партии противопоставляют друг другу свои программы, свои пожелания. Проведение в жизнь политической программы влечет за собой увеличение одних и уменьшение других расходов.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6).Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации (статья 6 БК РФ).

Учеными особо акцентируется внимание на то, что консолидированные бюджеты используются только для расчетов и аналитической работы, а точнее - «как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности. Бюджетный кодекс РФ не закрепляет указанный признак консолидированного бюджета, однако следует согласиться, что консолидированные бюджеты (Российской Федерации и субъектов РФ) выполняют большую, но законодательно не очерченную роль.

Совокупность бюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы РФ состоит из бюджетов следующих уровней:

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2. бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3. местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Вышеприведенная трактовка БК РФ внесла существенное дополнение в определение структуры бюджетной системы Российской Федерации, существовавшей ранее, а именно, - расширила понятие бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов внебюджетные социальные фонды, а чуть позднее, - уточнила перечень бюджетов, относящихся к местным бюджетам. Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым правовым режимом - бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Ряд ученых считают, что бюджетная система не может выступать только как совокупность бюджетов и определяют бюджетную систему РФ как «совокупность уполномоченных органов государства и органов местного самоуправления, других участников бюджетной деятельности, которые находятся между собой в урегулированных Конституцией РФ, другими актами бюджетного законодательства отношениях по поводу подготовки, принятия, исполнения бюджетов федерального, регионального и местного уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществления контроля за исполнением и принятия мер юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства».

Мы в своей работе под бюджетной системой РФ рассматриваем совокупность существующих бюджетов в государстве.

Однако следует обратить более пристальное внимание на законодательно закрепленную структуру бюджетной системы. Внимательное прочтение вышеуказанной нормы права показывает, что нижний уровень бюджета состоит лишь из местных бюджетов, законодатель не включил в него внебюджетные фонды.

Статья 13 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета - «государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации...». В финансово - правовой науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, что аргументируется следующими доводами: а) фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в) денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно, как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды.

В бюджетную систему включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, а также их территориальные образования.

При буквальном прочтение ст. 13 БК РФ следует, что законодательно закреплена цель создания этих фондов - «государственный внебюджетный фонд...предназначен для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь». Очевидно, что в основе создания государственных внебюджетных фондов, лежит принцип социальной направленности финансово-правового регулирования, что вытекает из положений Конституции РФ.

Внебюджетные фонды по целевому назначению могут быть как социальными, так и экономическими (например, в целях развития и возрождения каких-либо регионов, видов деятельности, на финансирование научных исследований, отдельных направлений хозяйственной деятельности). Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» был образован Внебюджетный фонд развития исполнительного производства, предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства в Российской Федерации. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства. Данные фонды создаются решениями представительных и иных органов местного самоуправления, о каждом образуемом фонде соответствующий орган утверждает Положение. Фонды формируются за счет различных источников, их средства используются строго на конкретные мероприятия и не подлежат перечислению в бюджет.

Тем не менее, учитывая, что органы местного самоуправления, наряду с государственным федеральными и региональными органами власти и управления, принимают активное участие в социально-экономической политике государства, в реализации гарантированных Основным законом РФ прав и интересов человека и гражданина, считаем, обоснованным включение в структуру бюджетной системы, наряду с местными бюджетами местных внебюджетных фондов и, соответственно, внести соответствующую поправку в ст. 10 БК РФ дополнив абз.4 словами «и местные внебюджетные фонды».

Предлагаем также внести следующее дополнение в БК РФ - «Местный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне местного бюджета и предназначенный для реализации социальных программ муниципального образования. Расходы и доходы местного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленным федеральным законодательством, либо ином порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации».

Можно согласиться с Селюковым А.Д., который считает, что «существование бюджетной системы возможно только при условии внутренне согласованных, скоординированных между собой ее отдельных элементов. Бюджетная система включает в себя совокупность элементов связанных между собой устойчивыми отношениями, иерархично построенными относительно друг друга».

Рассмотрим каждый уровень бюджетной системы РФ в отдельности:

Федеральный бюджет. Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной системы Российской Федерации. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов, бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики.

В соответствии со ст. 16 БК РФ федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской

Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Тем самым, федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов государственной власти Российской Федерации. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Требование принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов в форме федеральных законов может быть развито законодателем применительно к конкретным фондам. Например, в статье 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» устанавливается: «Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации».

Региональные бюджеты. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается. Примечательно, что ранее действовавший Бюджетный кодекс РФ определял бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации (статья 15), и не содержал нормы, закрепляющей такой признак бюджета как «форма денежных средств, на финансовый год».

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета (статья 15 БК РФ).

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Региональные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Саха (Якутия) в статье 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2004г. 3 N 252-Ш г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» закреплена следующая норма: государственный бюджет Республики Саха (Якутия) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения органов государственной власти Республики Саха (Якутия).

Бюджетное законодательство Республики Саха (Якутия) состоит из Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» и принятых в соответствии с ним законов Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год, иных законов Республики Саха (Якутия) и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Субъекты Федерации обязаны использовать единую бюджетную классификацию РФ. Бюджетный кодекс Российской Федерации разрешает законодательным органам субъектов Российской Федерации производить дальнейшую детализацию объектов данной классификации в части целевых статей и видов расходов, если это не нарушает общих принципов построения и единства бюджетной системы.

Основные положения, касающиеся разработки и исполнения регионального бюджета, установлены Бюджетным кодексом РФ, законодательными актами РФ и субъектов РФ. Региональный бюджет формируется на основе целой системы важнейших взаимосвязанных экономических и финансовых документов. Составлению проекта регионального бюджета предшествуют: прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на очередной финансовый год; определение приоритетов и формирование на их основе перечня целевых программ; прогноз сводного финансового баланса; разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта РФ, а также плана развития государственного и муниципального секторов экономики и пр. Проекты региональных бюджетов разрабатываются финансовыми органами исполнительной власти субъектов РФ. В сроки, определенные законами субъектов РФ, проекты бюджетов на очередной финансовый план вносятся на рассмотрение и утверждение региональных законодательных (представительных) органов государственной власти. Проект регионального бюджета утверждается законодательным (представительным) органом субъекта РФ без профицита бюджета и публикуется в виде закона о бюджете на один год.

Местные бюджеты. В 1995г. был принят Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который ввел новое понятие - муниципальное образование. Позднее, а именно 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», который вступает в силу с 01 января 2009г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу. Муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования (статья 14 Бюджетного кодекса РФ).

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Закон Республики Саха (Якутия) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» также содержит определение бюджета муниципального образования. В соответствии с п.2 ст. 1 бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Принципы составления, утверждения, исполнения местных бюджетов и источники их формирования определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в Налоговом кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе от 25 сентября 1997г. № 126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Пункт 4 ст. 52 вышеуказанного закона содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В законах, принимаемых на уровне субъекта РФ, может уточняться порядок утверждения местных бюджетов. Так, например, в соответствии со ст. 11 Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 16 «О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан» утверждение местного бюджета находится в исключительном ведении схода граждан. В отдельных субъектах РФ принимаются положения о бюджетном процессе на территории муниципального образования (например, пункт 18 статьи 15 Закона Владимирской области от 29 мая 1997 г. N 24-03 «О местном самоуправлении во Владимирской области»).

Конкретные нормы, регулирующие порядок оформления местных бюджетов, содержатся, как правило, в уставах муниципальных образований. В них обычно закрепляется, что местные бюджеты оформляются в виде решений представительных органов муниципальных образований (решения совета народных депутатов, совета депутатов, районного комитета самоуправления и т.д.), если только вопросы утверждения местных бюджетов не отнесены к исключительной компетенции такого института непосредственной демократии, как сход (собрание) граждан. Процедура составления и рассмотрения местных бюджетов, сроки и порядок их утверждения определяются правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального законодательства.

Как следует из БК РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджетов; эффективности и экономичности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Подробный анализ принципов бюджетной системы был проведен А.Д. Селюковым в своем диссертационном исследовании. Мы остановимся на раскрытии отдельных принципов бюджетной системы, требующих, на наш взгляд, особого внимания.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней состоит в закреплении в соответствии с законодательством российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

В качестве расходных полномочий чаще всего фигурируют вмененные вышестоящим органом власти обязательства, не подкрепленные соответствующими финансовыми средствами. Закрепление за уровнями власти отдельных предметов ведения не соответствует требованиям наибольшей рациональности организации предоставления бюджетных услуг. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные на настоящий момент не согласуются с разделением фактических расходов. Существующее разграничение налоговых доходов по уровням бюджетной системы в соответствии с Налоговым кодексом РФ увеличивает объем межбюджетных потоков. Это происходит, прежде всего, из-за сокращения собственных доходов местных органов власти после отмены ряда местных налогов.

Следует отметить, что данный принцип остается на сегодняшний день одним из актуальнейших вопросов, как теории финансовой науки, так и практики бюджетной работы, потому как неопределенность полномочий и ответственности приводит весьма часто к низкой эффективности бюджетного процесса.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный либо местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним в части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

Особое внимание хотим обратить на принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип предполагает наличие достаточного объема доходных источников каждого уровня власти для осуществления возложенных на нее расходных обязательств. Анализ бюджетной работы показывает, что принцип самостоятельности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относится как к региональным, так и к местным бюджетам, где проблема проявляется с особой остротой. Несомненно, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований самостоятельны с точки зрения процесса их принятия как нормативных правовых актов, определения доходов и расходов. Но, учитывая важную роль налоговых доходов в формировании каждого уровня бюджета, можно прийти к выводу, что бюджет субъекта изначально юридически и экономически зависим от воли федерального центра. Хочется отметить положение, согласно которому имеется возможность централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий (п. 2 ст. 39 БК РФ). Данная норма входит в противоречие со ст. 28 и 31 БК РФ и, более того, с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

Следует признать правильность суждения проф. В.М. Родионовой о том, что самостоятельность бюджета есть «понятие относительное и определяется тем, обладает ли орган власти достаточным размером собственных доходов, имеет ли право свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет ли полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств... Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет».

Более того, принцип самостоятельности не может быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения принципа разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней.

Несбалансированность бюджетной системы во многом обусловлена нарушением принципа сбалансированности бюджета. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие расходов объему доходов. Реализация указанного принципа во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной финансовый год.

Не случайно конституционные и законодательные нормы многих государств, специально выделяют этот принцип в законодательном регулировании бюджетного процесса как необходимость единства расходов и доходов. В США, например, принят (1985 г.) специальный Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом. В ФРГ Конституция (ст. ПО) и законодательство содержат специальные положения, в соответствии с которыми правительство представляет проект бюджета только в сбалансированном виде.

Принцип гласности. Еще в начале прошлого столетия Гастон Жез утверждал, что «финансовое хозяйство невозможно без гласности. Общество должно знать о всех предположениях в области бюджета. Все заинтересованные лица должны иметь возможность знать об обязательствах и финансовых ресурсах государства».

Для эффективности бюджетного процесса огромное значение имеет обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных финансовых операциях.

Автором в ходе анализа действующего российского законодательства, регламентирующего порядок составления и утверждения местных бюджетов, выявлено следующее: в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ провозглашается принцип гласности бюджетов (в ред. Закона РФ от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» он звучит как «принцип межбюджетных отношений»). Однако ни в одном нормативно-правовом акте не закреплено требование об обязательном опубликовании в открытой печати утвержденных бюджетов муниципальных образований. Пользуясь данным пробелом законодательства, представительные органы муниципальных образований игнорируют указанный выше принцип и тем самым утвержденный бюджет оказывается недоступным и неоткрытым для средств массовой информации, и как следствие этого, - для населения. Считаем необходимым законодательно закрепить на федеральном уровне требование об обязательном опубликовании утвержденного текста бюджета муниципальных образований Российской Федерации в средствах массовой информации.

Судебная практика по вопросам формирования и расходования бюджета (доходов и расходов) показывает и доказывает в очередной раз нерешенность многих проблем практики применения бюджетного законодательства. Данные проблемы требуют решения не только на федеральном уровне, но и на уровне субъекта Федерации.

 

Автор: Новикова Н. И.