21.11.2011 7628

Этапы формирования российского бюджетного федерализма

 

Необходимо признать, что проблемы бюджетного федерализма имели место и в бывшем Советском Союзе, но в связи с распадом Союза и переходом России на путь рыночной экономики круг этих проблем значительно расширился, поэтому необходимость безотлагательного их решения становится особенно актуальной.

В 1922-1928гг., в связи с тем, что госбюджет имел общесоюзный характер, существовала централизация бюджетной системы. Предполагалось равноправное удовлетворение общественных потребностей всех союзных республик, что в значительной степени предопределяло порядок распределения доходов между союзным и республиканскими бюджетами союзных республик.

В двадцатые годы прошлого столетия бюджетные отношения получили детальную регламентацию. Так, договором от 30.12.1922 г. определялось, что органы власти обладали правом на доходные источники для финансирования хозяйственной и культурной деятельности каждой республики. Внешняя политика, основные отрасли промышленности, пути сообщения, внешняя и внутренняя торговля, налоговая система, монетное дело, банки, госбюджет, кредит и другие сферы управления были переданы в ведение Союза. За союзными республиками закреплялось расходы на просвещение, здравоохранение, охрану общественного порядка, местную промышленность, торговлю и т.п.

Для решения всех этих задач бюджеты соответствующих органов власти обеспечивались необходимыми доходами. Однако, по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды, при слабом развитии экономики доходы бюджетов союзных республик не могли обеспечивать эти расходы. Это обуславливало образования дефицита в расходной части бюджета союзных республик. Анализ структуры доходов местных бюджетов на 1924-1925гг., проведенный проф. Ровинским Е.А., показал, что соотношение между доходными поступлениями от местных источников и государственными средствами составляло соответственно 70% и 30%. Это являлось результатом вынужденной обособленности местных бюджетов. Так, на долю местных бюджетов падало 68% всех расходов местного управления, 58% - по народному образованию, 77% - по народному здравоохранению. Государство принимало участие в расходах местных бюджетов в форме пособий, распределяемых по признаку дефицитности между отдельными административно-территориальными единицами.

Последствием дотационной формы регулирования было частый пересмотр бюджетов в течение года в силу нереального установления доходов и расходов бюджета. Одной из форм межбюджетного регулирования являлись целевые дотации. Пособия специального назначения занимали небольшой вес в общей сумме государственных пособий.

Вторая сессия ЦИК СССР Постановлением от 29 октября 1924г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» ввела субвенциональную форму регулирования доходов бюджета. Особенностью данной формы перераспределения средств бюджета являлось целевое участие государственных средств в финансировании отдельных наиболее важных расходов республиканского и местного хозяйства. Субвенциональная форма способствовала усилению распределительных отношений между бюджетами путем выбора объекта финансирования и оказания поддержки государственными средствами тем отраслям, которые являлись особенно важными с народнохозяйственной точки зрения. Установление размера долевого участия производилось в зависимости от финансовых возможностей отдельных бюджетов, а также от экономического состояния отраслей народного хозяйства».

Все местные Советы были подразделены на группы в зависимости от уровня экономического развития и состояния их доходной базы. Так, на 19251926гг. были установлены четыре группы. К первой группе относились самые маломощные бюджеты, для которых доля государства предусматривалась в размере 75%, к четвертой группе - наиболее мощные единицы.

По сравнению с дотацией субвенция имела преимущества, связанные с возможностью привлечения и контроля, за собственными средствами местных бюджетов. Применение субвенциональной формы показало, что произошло изменение предусмотренного направления пособий - осуществлялось стимулирование проведение мероприятий в отраслях и регионах.

С усилением распределительных отношений возникла необходимость появления более развитых форм распределения доходов между бюджетами, соответствующих их содержанию. В конце 20-х-начале 30-х годов появилась система отчислений от общегосударственных налогов и доходов, фонды регулирования и фонды специального назначения. Предполагалось, что бюджеты союзных республик должны финансироваться без дефицита путем покрытия расходов за счет собственных доходных источников союзных республик. За каждой союзной республикой для этого закреплялись 99% всех поступлений от единого сельскохозяйственного налога, промыслового и подоходного налога на данной территории. В союзный бюджет поступал лишь 1% от объема этих платежей. Дотации из союзного бюджета выделялись в случае полной невозможности сбалансирования бюджетов.

Происшедшие изменения отразились и на отношениях с местными бюджетами. Связь местных бюджетов с союзным государственным бюджетом стала осуществляться посредством республиканского звена бюджетной системы. Создавались самостоятельные сельские бюджеты. При этом осуществлялся процесс разгрузки государственного бюджета РСФСР путем передачи местным бюджетам части расходов с одновременной компенсацией дополнительными доходами.

Основной формой перераспределительных отношений между бюджетами в этот период являлась система отчислений от общегосударственных налогов и доходов. Одновременно с этой формой были введены фонды регулирования и фонды спецназначения.

По замыслу фонды регулирования должны были сыграть важную роль в обеспечении бездефицитного сбалансирования районных и волостных бюджетов, однако это не было достигнуто. Фонды регулирования применялись до апреля 1934 г., когда распоряжением НКФ СССР их средства были включены в состав доходов вышестоящих бюджетов. Фонды спецназначения использовались для проведения конкретных мероприятий. Существование фондов было временным, ввиду их недостаточной гибкости.

Необходимым элементом системности между бюджетами являлось требование увязки расходов с определенными доходными источниками. Этому требованию отвечала система отчислений от государственных налогов и доходов, которая была установлена в качестве основной формы бюджетного регулирования Постановлением ЦИК и СНК СССР от 31.12.1931 г. «О республиканских и местных бюджетах». Этому предшествовала налоговая реформа 1930г., устранившая множественность налогов.

В 1931г. была создана новая модель распределения общегосударственных доходов, так называя «веерная». Ее суть заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных налогов и доходов. Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы.

Новый порядок образования доходной базы бюджетов законодательно закреплен Конституцией СССР 1936г., куда с 1938 г. стали включаться и местные бюджеты, что способствовало их лучшему сбалансированию. В основе устройства бюджетной системы лежало разграничение функций между уровнями государственной власти, один из принципов бюджетного федерализма.

В соответствии с решением Февральского Пленума ЦК КПСС и VII сессии Верховного Совета СССР 1957 г. «О реорганизации промышленности и строительства», наиболее крупные промышленные предприятия и строительные организации перешли в ведение союзных республик. Это повлекло расширение источников финансирования республиканских бюджетов. Происшедшие изменения были зафиксированы в законе «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», принятом в 1959г.

Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 04.10.1965 г. было предусмотрено усиление роли финансовых методов воздействия на повышение эффективности производства. Существенно были расширены права местных Советов.

Таким образом, анализ закономерностей составления и развития системы распределения доходов и разграничения расходов между бюджетами показал, что взаимоотношения между звеньями бюджетной системы на каждом историческом этапе определялись заданиями народного хозяйства. С его развитием экономически развиваются и взаимоотношения между бюджетами.

Большой вклад в работу по совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами внес Поляк Г.Б. В 1970-80-е годы им были разработаны обоснования и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговременных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Поляк Г.Б. предлагал подойти с принципиально новой позиции, которая предлагается в настоящее время в качестве альтернативного пути реформирования бюджетных взаимоотношений. Он считал, что целесообразно отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов.

Суть этой модели заключается в следующем: все платежи, бюджетные доходы должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным ВС СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между бюджетом союзной республики и союзным бюджетом. Следовательно, бюджет каждого уровня должен был получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т.е. от территориальных бюджетных доходов. Разработанная Поляком Г.Б. модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепции перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и т.п.

До начала реформ в конце 80-х годов советская система межуровневых финансовых взаимодействий формально напоминала систему бюджетного федерализма, но не играла существенной роли. Во-первых, система централизованного планирования материальных потоков и цен исключала принципиальную важность бюджетных ограничений, в том числе и для органов власти различного уровня. Во-вторых, единая система страны подразумевала централизацию всех доходов государства и их последующее распределение, в том числе и в территориальном разрезе: бюджеты республик утверждались в составе бюджета СССР, а бюджеты административно-территориальных единиц - в составе бюджетов республик. Тем самым до 1991г. в СССР существовал так называемый единый государственный бюджет. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджетов союзных республик. Природные ресурсы, основные производственные фонды являлись объектами союзного подчинения.

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с принятием Закона РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» от 31 октября 1990г. и провозглашением Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990г., в результате чего была нарушена вертикаль, составлявшая основу бюджетных отношений СССР.

Итак, с начала 90-х гг. было положено начало новому этапу реформирования межбюджетных отношений - формирование бюджетного федерализма, основанного не на целостной нормативно-законодательной базе, а на ежегодных законах о федеральном бюджете, на президентских указах и ведомственных инструкциях.

С самого начала процесс становления федеративной системы бюджетных отношений сопровождался острыми противоречиями в отношениях между федерацией с регионами, с одной стороны, и регионами с местными самоуправлениями, с другой. Это, безусловно, служило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм, методов организации бюджетной и налоговой систем. Серьезной критике подвергались практически все основные ее элементы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и собственных бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания и др.

В ответ на потребности практики развития федеративных отношений и под воздействием массированной критики формировавшаяся система бюджетного федерализма многократно корректировалась. Однако это были, как правило, частные, текущие решения, затрагивавшие главным образом только финансовые стороны формирования бюджетов. Они принимались в рамках ежегодно повторяющегося процесса разработки и утверждения бюджетов всех уровней на очередной финансовый год.

Такой подход способствовал накоплению и обострению проблем, в связи с чем, в последнее время все чаще стали говорить о кризисе бюджетного федерализма в России. Его главными приметами считали: обострение хронической несбалансированности региональных бюджетов; увеличивающаяся социально-экономическая дифференциация субъектов Федерации; снижение доли бюджетно-благополучных регионов и рост числа дотационных и др. Нужно отметить, что данные недостатки связаны не с частными недостатками принятой модели бюджетного федерализма, а с изначальным несоответствием условиям, в которых ей предстояло работать.

Прежде всего, предложенная для использования в России модель бюджетного федерализма, построенная по образцу моделей процветающих федераций, игнорировала не имеющую аналогов дифференциацию исходного состояния региональных экономик.

Принятый Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» от 10 октября 1991г. провозгласил самостоятельность бюджетов: бюджета РФ, бюджетов республик в составе РФ, национально-территориальных образований; приостановлено положение об автоматическом покрытии дефицита бюджетов нижестоящего уровня из вышестоящего; всем территориальным органам власти предоставлено право на сохранение за собой неизрасходованных к концу года остатков бюджетных средств; Законом РФ от 27 декабря 1991г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» был установлен порядок закрепления налогов по уровням бюджетной системы. Вопросы предоставления и использования субвенций регулировались Законом РФ от 15 августа 1992г. «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономных округам, городам Москве и Санкт-Петербургу». Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. продекларировал принцип минимального бюджета при предоставлении централизованной финансовой помощи из федерального бюджета. Исходя из этого принципа предполагалось гарантировать бюджетам субъектов Федерации за счет корректировки нормативов отчислений от федеральных налогов и различного рода дотаций, доходы в размере, необходимом для покрытия минимального уровня потребностей в расходах.

Вместе с тем следует отметить, что данные законы разрабатывались без взаимных увязок, изолированно друг от друга. Вследствие этого, нормы, которые были заложены в них, оказались неработоспособными. Например, для обеспечения всех территориальных бюджетов минимально необходимыми бюджетами, не были разработаны нормы, учитывающие реальные потребности территориальных бюджетов в тех условиях. Такая ситуация в сфере межбюджетных отношений «... сложилась из-за отсутствия целостной концепции реформирования бюджетной системы Российской Федерации». Примером такого положения могут послужить и постоянные изменения в долевом распределении доходов от НДС. По Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» сбор от НДС на товары и услуги, произведенные на территории Российской Федерации, подлежал полному (100%) зачислению в федеральный бюджет. Однако с 1 квартала 1992г. были дифференцированы нормативы отчислений от НДС в бюджеты субъектов РФ (в пределах от 10% до 50%) и задействован широкий спектр дотаций, субсидий и субвенций. Результатом данного подхода явилось установление практически индивидуальных нормативов отчислений от НДС при постоянной тенденции к их пересмотру и нестабильности фактических поступлений сумм финансовой помощи. Так, в 1 квартале 1992г. 66 субъектам Российской Федерации установлена доля от сбора НДС в пределах от 10% до 50% и оставшимся 23 -от 50% до 100%. Перераспределение долей от НДС между бюджетами различных уровней продолжалось и в 1993г.

Таким образом, вышеуказанные законы способствовали децентрализации в управлении системой бюджетных отношений, складывающихся на федеральном, региональном и местном уровнях, доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла. Эволюция межбюджетных отношений в основном шла под воздействием политических факторов, неформального торга и индивидуальных соглашений между центром и регионами. Важное значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон Российской Федерации об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993г. Этот закон определил права субъектов РФ, а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, на расходование средств этих бюджетов; определил взаимоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также установил общие принципы составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

В целом период до вступления в действие Конституции РФ 1993г. характеризовался крайней степенью неупорядоченности расходных полномочий и межбюджетных отношений. По сути дела, они ежегодно пересматривались при принятии бюджета на очередной год, который утверждался с большим опозданием и систематически не исполнялся, как по причине изначальной не реалистичности, так и из-за слабости самой власти, - и федеральной, и региональной.

Федеративный договор и Конституция РФ, принятая в 1993г., положили начало новому этапу в развитии федеративных отношений, в том числе и бюджетного федерализма. Было выделено три уровня власти: федеральный, региональный и муниципальный - и три сферы полномочий государственных органов власти: полномочия федеральных органов (ст.71 Конституции РФ), совместные (ст.72), региональных органов (ст.73). Полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. ст. 130-133 Основного Закона РФ. В статье 78 Конституции РФ определено, что разграничение полномочий может быть установлено на двухсторонней основе.

Принятие Конституции заложило основы развития бюджетного федерализма, что характеризовалось двумя противоречивыми процессами. С одной стороны, подписывались договоры между федеральными и региональными органами власти о разграничении предметов ведения и полномочий, что неизбежно усиливало критикуемую многими учеными асимметрию в налогово-бюджетной сфере. С другой стороны сказывалась неопределенность ситуации субъектов межбюджетных отношений. Это привело к созданию 15 февраля 1994г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и его последующей трансформации в целях формализации порядка его формирования и использования. Формальным критерием выделения средств из ФФПР служили уровень бюджетной обеспеченности и расчетный уровень дефицитности региональных бюджетов. Попытки применить общий подход к регионам с учетом качественно различной социально-экономической ситуации в них, т.е. реализовать дифференцированный подход к финансовой помощи привели сначала к выделению трех групп реципиентов (в последствии - двух), для которых использовалась разная методика расчета трансфертов.

Следующий шаг в сфере координации межбюджетных отношений был сделан в 1994г. В бюджетной системе произошла революция - центр перешел от бюджетных отношений с регионами на основе индивидуальных переговоров с каждым из них на общие принципы взаимоотношений по единой формуле. Этому шагу способствовал Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» от 22 декабря 1993г., который, по существу, дал заметный толчок к активизации работы по созданию российской модели бюджетного федерализма, заложил основы организации новой системы бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти.

Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Однако реализация данного механизма натолкнулась на ряд трудностей, связанных с возрастающим дефицитом и отсутствием необходимых средств для своевременного перечисления трансфертов.

Принятый в 1995г. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» хотя по идее и обеспечил реализацию конституционно установленного местного самоуправления в РФ, однако допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность ограничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживалось неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, окружного, республиканского) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации формально появилось 2 уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

В 1997 г. введена новая группировка регионов, предполагающая учет не только их географического положения, но и факторов, влияющих на расходы и доходы бюджетов. В этой связи все субъекты Российской Федерации разделены на 3 группы: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные. В этом же году был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления».

Опыт, полученный в те годы, как позитивный, так и негативный, послужил исходной базой для дальнейшего реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, что нашло отражение в постановлении Правительства РФ № 862 от 30.07.1998г «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг.».

Однако в 1996-1998гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли доли региональных и местных бюджетов. Кризис 1998г. почти разрушил бюджетную систему страны, включая систему межбюджетных отношений, поскольку во второй половине года ни субъекты экономики, ни органы власти не смогли выполнить свои обязательства.

Для становления в России бюджетного федерализма переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный кодекс РФ и 1 часть Налогового кодекса РФ, была разработана концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг. Основная задача Концепции - формирования нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов Федерации). В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР.

Основными недостатками правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней являлись:

- отсутствие системности и неполное соответствие Конституции Российской Федерации; неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;

- возложение полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- чрезмерно детальное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

- вмешательство государства в регулирование вопросов местного значения и (или) наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;

- широкое распространение «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования);

- наличие многочисленных натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, обеспечению лекарственными средствами и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их предоставление;

- значительное количество не применяемых на практике норм, в том числе - регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете; перегруженность законодательства декларативными, устаревшими и (или) нереализуемыми нормами; нечеткость применяемых понятий и терминов.

В целях устранения указанных недостатков, обеспечения эффективного и ответственного выполнения органами публичной власти всех уровней своих функций, создания предпосылок для устойчивого экономического роста в 20022004 годах проводится фундаментальная реформа федеративных отношений и местного самоуправления. Основные направления этой реформы определены концепцией, разработанной Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584.

В рамках первого этапа реализации данной реформы были подготовлены и приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные федеральные законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления. Правильное применение правовых норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного федерализма, достижение практических целей данного правового института является одной из главных предпосылок эффективного развития межбюджетных отношений.

 

Автор: Новикова Н. И.