21.11.2011 19361

Понятие межбюджетных отношений в РФ

 

Понятие «бюджетный федерализм» свидетельствует о том, что в стране сосуществуют различные уровни бюджетной системы, и, являясь основополагающим принципом бюджетного устройства страны, определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, в котором существует административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах;

Понятия категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» лежат в одной плоскости, так как межбюджетные отношения также зависят от формы государственного устройства. Если условно взять бюджетный федерализм за «форму», то межбюджетные отношения будут служить «содержанием». Межбюджетные отношения являются составной частью бюджетных отношений, возникающих в государстве, вне зависимости от формы их государственного устройства. Необходимо отметить, что методы их формирования в федеративных государствах служат инструментами реализации принципов бюджетного федерализма. Таким образом, правовое регулирование межбюджетных отношений в федеративном государстве предполагает неукоснительное соблюдение принципа бюджетного федерализма.

В соответствии со ст.6 БК РФ межбюджетные отношения есть «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования «бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Таким образом, законодательно определен круг вопросов, подпадающих под межбюджетное регулирование - это: а) бюджетные правоотношения; б) бюджетный процесс.

Под бюджетными правоотношениями понимаются отношения, возникающие между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственного и муниципального заимствования, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Бюджетный процесс в Бюджетном кодексе РФ определен как «регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также контролю за их исполнением». Очевидна нечеткость и неясность выбранной законодателем трактовки понятия «межбюджетные отношения», налицо явное расширение этого понятия, т.к., на наш взгляд, межбюджетные отношения -есть лишь часть бюджетных правоотношений. В целях формулировки определения указанного понятия, представляется необходимым определить предмет межбюджетного правового регулирования.

Очевидно, как было замечено выше, что межбюджетные отношения - есть часть бюджетных правоотношений, возникающих в процессе бюджетной деятельности государства, но отличаются от последних своим субъектным составом. В межбюджетные отношения вступают общественно-территориальные образования разных уровней, через свои органы власти и управления. Не будут являться межбюджетными правоотношения по вопросам бюджета и бюджетной политики, возникающие между органами власти одного уровня (например, между законодательным органом власти Республики Саха (Якутия) - Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и исполнительным органом республики - Правительством Республики Саха (Якутия)).

Следует согласиться с Селюковым А.Д., который считает, что межбюджетные отношения, как и все другие разновидности бюджетных отношений, образуются, изменяются и прекращаются в результате функционирования бюджетов. Границы действия межбюджетных отношений не выходят за пределы бюджетной сферы, бюджетной деятельности и сами они являются частью, определенной группой в рамках бюджетных отношений. Анализ бюджетного законодательства и бюджетная практика показывают, что межбюджетные отношения инициируются на уровне вышестоящего уровня. Учитывая, что межбюджетные отношения являются частью бюджетных отношений, они относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с исполнением бюджетов.

Бабич A.M. и Павлова Л.Н. считают, что межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. По мнению других исследователей в области бюджетного федерализма, в определение межбюджетных отношений необходимо включать следующие составляющие: полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса; отношения между органами власти одного уровня; допущение отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, «минуя» бюджеты субъектов Российской Федерации; оказание финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему. Таким образом, областью возникновения межбюджетных отношений является бюджетная система государства.

Шведов Ю. отмечает: «Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов практически на всех стадиях бюджетного процесса, государство формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и таким образом обеспечивает регулирование бюджетной системы страны».Другими словами, регулируя межбюджетные отношения, государство решает свои важнейшие и сложнейшие задачи - оптимизацию и достижение сбалансированности бюджетной системы.

По мнению других авторов, межбюджетные отношения в РФ определяют принципы функционирования трехуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним полномочий. Это организованные денежные потоки и связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и фантов. Органы власти выступают лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому обеспечению предоставления социальных благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Родионова В.М. рассматривает данное понятие как финансовую помощь нижестоящим бюджетам: «межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий».

Крохина Ю.А. придерживается мнения, что межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников - в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования.

Профессор Ходорович М.И. считает, что «практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуются через систему бюджетных отношений». Мы полностью согласны с данным утверждением.

Мы согласны с Горбуновой О.Н., Селюковым А.Д. и Друговой Ю.В., которые считают, что в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений только к механизму перераспределению бюджетных ресурсов. По их мнению «межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровня и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, бюджетного федерализма, в т.ч.

распространения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами».

Рассмотрев различные точки зрения, выделим для себя основные признаки межбюджетных отношений для того, чтобы сформулировать определение данному понятию:

1) в межбюджетные отношения вступают органы власти и управления разных уровней государства: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

2) правовое регулирование межбюджетных отношений возможно: а) при регулировании отношений между органами власти и управления Российской Федерацией и органами власти и управления субъекта Российской Федерации (Центр-регион); б) при регулировании отношений между органами власти и управления субъекта Российской Федерации и органами власти и управления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ (регион - муниципальное образование); в) при регулировании отношений между органами власти и управления Российской Федерации и органами власти и управления муниципального образования (Центр - муниципальное образование); г) при регулировании отношений между органами власти и управления муниципальных образований (муниципальное образование - муниципальное образование);

3) данные правоотношения складываются между органами власти управления по поводу: а) разграничения расходов бюджета; б) распределения доходов бюджета; в) оказания финансовой помощи в случае недостатка средств бюджета.

Итак, по нашему мнению, под межбюджетными отношениями следует понимать взаимоотношения органов власти и управления разных уровней: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по вопросам разграничения расходов бюджета, а также распределения доходов бюджета, в том числе налогов и других платежей, поступающих в бюджетную систему страны, а также оказания финансовой помощи путем перечисления средств из бюджета одного уровня в другой, в целях сбалансированности бюджета. Главным требованием при правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации является неукоснительное соблюдение принципа бюджетного федерализма.

Таким образом, предметом межбюджетного правового регулирования являются правоотношения по: распределению расходов бюджета между уровнями бюджетной системы РФ; разграничению доходов бюджета, в т.ч. налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы РФ; оказанию финансовой помощи одним уровнем бюджета бюджетной системы другому бюджету в целях сбалансированности бюджета.

I. Распределение расходов бюджета между уровнями бюджетной системы РФ. Главная цель бюджетной деятельности любого государства - финансовое покрытие затрат на осуществление социально-значимых программ. Ренэ Штурм в своей работе «Бюджет» указал, что «государство вначале указывает и определяет необходимые ему суммы»; исчисление расходов должно предшествовать исчислению доходов, а не наоборот. Таким образом, первичным показателем, заложенным в бюджете, являются расходы, и уже исходя из расходов определяются доходы, выявляются их источники.

Понятия «бюджетные расходы» и «государственные расходы» - суть разные. Так, государственные расходы осуществляются как из централизованных фондов - бюджетов и внебюджетных фондов, так и децентрализованных - фондов государственных предприятий и организаций. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Отношения по осуществлению расходов по бюджету всегда облекаются в правовую форму, они конкретизируются в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год.

В свое время Гастон Жез подчеркнул, что в федерациях взаимоотношения между союзом (в нашем случае - Центра) и входящими в него членами (в нашем случае - регионами) в области финансов определяются федеральной конституцией. Здесь есть разделение компетенций, ограничивающее как федеральный парламент, так и законодательные органы входящих в состав федерации государств. В федеративных государствах разграничение полномочий между общесоюзной законодательной властью и парламентами отдельных государств является исключительно политической и финансовой проблемой, решение которой в значительной степени зависит от исторических условий образования федерации и достигнутой в ней степени централизации.

Разграничение (распределение) полномочий между уровнями законодательной и исполнительной власти закреплено в Конституции Российской Федерации, а также в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как отмечают эксперты, между законодательством и практикой межбюджетных отношений существует огромная нестыковка, как со стороны федеральных властей, так и властей субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Неурегулированность вопроса о разграничении расходных полномочий между уровнями власти приводит к отказу региональных или муниципальных органов управления финансировать те или иные расходы, главным образом социальные. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. При этом следует учитывать, что основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Проблема соответствия расходных полномочий и вопросов финансового обеспечения этих прерогатив в бюджетном законодательстве до сих пор полностью не решены.

В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

- средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

- трансфертов населению;

- ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

- ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

- межбюджетных трансфертов;

- кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

- кредитов иностранным государствам;

- средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Федеральным законом от 20.08.2004 №120-Ф3 введены понятия «расходные обязательства» и «бюджетные обязательства». Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда). Бюджетные обязательства представляют собой расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием правил определения или корректировки их объема. Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

Кроме того, в целях повышения ответственности за надлежащее исполнение расходных обязательств каждым уровнем власти государства, считаем необходимым законодательное закрепление в качестве дополнительного основания применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства - неисполнение либо ненадлежащее исполнение расходных обязательств, путем внесения соответствующего дополнения в ст. 283 БК РФ.

Концепцией бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах предусмотрено, что при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые. Это позволит: 1) существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики; 2) поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены) и др. Однако на сегодняшний день суммарный объем обязательств, установленных действующим законодательством, превышает возможности бюджетов по их выполнению, размывая тем самым границу между действующим и принимаемыми обязательствами.

Любое обязательство предполагает существование определенных полномочий (совокупности прав и обязанностей). Учитывая законодательный пробел в части отсутствия легального определения понятия «расходные полномочия», в Бюджетный кодекс Российской Федерации внести соответствующее дополнение. Хотелось бы обратить внимание на то, что термин «расходные полномочия» впервые в Росси законодательно закреплен лишь в Программе развития бюджетного федерализма, однако Бюджетный кодекс РФ этой терминологии не предусматривает. Предлагаем внести следующее дополнение в ст. 6 БК РФ: «Расходные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов власти в пределах своей компетенции осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов, обеспечивать их финансовыми ресурсами, проводить финансирование социально-значимых мероприятий и программ развития».

Одновременно с определением понятия «расходные полномочия» считаем необходимым закрепление на законодательном уровне, а именно в Бюджетном кодексе РФ, принципов распределения расходных полномочий между уровнями власти (федеральным, региональными и местными): 1. соответствие расходных полномочий предметам ведения и полномочиям, а также функциям, закрепленным за соответствующим уровнем публичного образования; 2. гарантирование бюджетной компенсации в случае передачи полномочий, повлекших дополнительные расходы; 3. принцип взаимной ответственности всех органов публичной власти, как региональных, местных, так и федеральных органов власти.

II. Разграничение доходов бюджета, в т.ч. налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы РФ. Цель такого разграничения - создание государством необходимых исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов и исходя из имеющегося на соответствующей территории налогового потенциала.

Доходы бюджетов - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов муниципальных образований.

С.Д. Цыпкин выделяет следующие признаки доходов бюджета: «общее понятие доходов бюджета должно обязательно учитывать два положения: во-первых, производный характер доходов бюджета от всех государственных доходов в обществе и, во-вторых, назначение самого бюджета, взаимосвязь его расходов и доходов».

Бюджетный кодекс предусматривает следующие виды доходов бюджетов: налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления (ст. 41 БК РФ). К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Однако хотелось бы обратить внимание на следующий факт, несмотря на то, что НК РФ делит налоги на федеральные, региональные и местные, тем не менее, только федеральные законодательные органы власти обладают полномочиями на введение и отмену налогов, изменение пропорций распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы РФ. Тем самым региональные и местные органы власти лишены соответствующих полномочий и проводят налоговую и бюджетную политику в соответствии с федеральной.

Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривает законодательное закрепление налоговых и неналоговых доходов всех уровней бюджетной системы (ст.ст.50, 51, 56, 57, 61, 62 БК РФ).

До сих пор приоритетным направлением реформирования межбюджетных отношений остается четкое разграничение доходов бюджетов, распределение доходных источников. В качестве стратегической цели поставлен поэтапный переход от расщепляемых налогов к формированию бюджетов каждого уровня преимущественно за счет доходов по собственным налогам. Для этого, прежде всего, предполагается сократить сферу применения ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления налоговых доходов между бюджетами разных уровней; закрепить за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе собственные расходные источники. При этом доходы местных бюджетов должны быть разделены на минимально гарантированные федеральным законодательством и «дополнительные», определяемые на региональном уровне.

III. Недостаток средств бюджета, как правило, приходится компенсировать в виде финансовой помощи из средств другого бюджета.

Система финансовой помощи призвана сгладить существующие бюджетные диспропорции и создать условия для эффективной реализации принципов бюджетного федерализма.

Считаем, что оказание финансовой помощи одним уровнем бюджета бюджетной системы другому бюджету является методом бюджетного выравнивания в целях сбалансированности бюджета.

Проблема определения терминологии «бюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание» до сих пор остается нерешенной на законодательном уровне. В экономической и юридической литературе встречаются различные подходы к их определению.

По мнению Худякова А.И. бюджетное регулирование охватывает собой «такие явления: структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета».

По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование - это «перераспределение средств, с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий».

Романовский М.В. под бюджетным регулированием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня».

В.В. Бесчеревных определяет бюджетное регулирование как процесс ежегодного планового распределения доходов от регулирующих источников между различными бюджетами с целью бездефицитного сбалансирования каждого бюджета.

Авторы финансово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов. И такое понимание бюджетного регулирования содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно значение, говоря о развитых странах, где бюджетное регулирование является одним из видов государственного воздействия на экономику и социальные отношения.

Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регулирования отличаются друг от друга. Сторонники широкого понимания бюджетного регулирования трактуют его как перераспределение бюджетных средств, в пользу менее благополучных образований, т.е. бюджетное регулирование охватывает собой структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев, порядок сбалансированности каждого из бюджетов.

Сторонники узкого понимания бюджетного регулирования относят к объекту правоотношений данной сферы, только регулирующие доходы определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них.

В тексте Федерального закона от 25.09.1997г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» можно встретить понятие «бюджетное регулирование». Так, в ст.5 указанного закона содержатся следующие положение - «каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации»; в п.З ст.9 к средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

1. нормативные отчисления от регулирующих доходов;

2. дотации и субвенции местным бюджетам;

3. средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

4. средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статья 6 рассматриваемого закона гласит, что доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих. доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Сопоставив вышеуказанные положения ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», мы пришли к выводу, что законодатель под бюджетным регулированием понимает оказание вышестоящим уровнем бюджета бюджетной системы РФ финансовой помощи нижестоящему бюджету.

В соответствии с ранее действовавшим Законом Республики Саха (Якутия) от 16.10.2003 71-3 № 147-Ш «О финансах местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)» «бюджетное регулирование - процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом минимальных государственных социальных стандартов». Таким образом, данное понимание бюджетного регулирования включает в себя не только процесс перераспределения денежных средств, но и распределение доходов, т.е. является более широким.

В нашем понимании понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюджетное выравнивание». Так, бюджетное выравнивание - есть процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне (процесс перераспределения средств). Бюджетное регулирование же включает в себя как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и распределение доходных источников между уровнями бюджета, а также стимулирование бюджетной деятельности органов власти.

Бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства. Стратегическая задача бюджетного выравнивания, как отмечают ученые, состоит в том, чтобы объединить федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан. Необходимость в получении финансовой помощи означает, что ее получатель находится в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, нуждается в финансовой поддержке.

Финансовая помощь является разновидностью государственной помощи. Государственная помощь оказывается на основании и в соответствии с нормативно-правовым актом, где указываются цели оказываемой помощи, источники финансирования мероприятий, а также круг лиц, на которых распространяется указанная государственная помощь. Выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций. Появление на Западе идей целенаправленного выравнивания относится к эпохе Великой депрессии 30-х годов и было вызвано резким ухудшением состояния бюджетных систем. В ряде стран в этой области накоплен богатейший опыт. В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось, главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании.

Для реализации принципа сбалансированности бюджета, закрепленного в Бюджетном кодексе РФ, необходимо сочетать вертикальное выравнивание и горизонтальное выравнивание. Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на налоговые поступления. В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то вышестоящий уровень власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные ресурсы. Целью вертикального бюджетного выравнивания является формирование финансовой базы для реализации расходных бюджетных полномочий различных уровней власти. Основным способом вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий, а также бюджетной ответственности между уровнями власти. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым уровнем бюджетной системы определенные функциональные расходы, четко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням государственной власти.

Вертикальное выравнивание должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения или снижения неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) территорий субъектов Федерации и муниципалитетов. В процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны.

В современных условиях задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией РФ каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и обязанность последнего предоставлять совокупность общегосударственных услуг.

Естественно, что государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для привлечения налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равных расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка. Такое понимание главной задачи бюджетного выравнивания поднимает его значение на качественно новую ступень.

Значительная дифференциация социально-экономического положения субъектов Российской Федерации и территориальных единиц имеет объективный характер. Она обусловлена следующими условиями:

- различная экономическая структура районов. В промышленных районах и крупных городах отмечается более высокая норма расходов на душу населения, чем в других районах, так как именно они финансируют централизованные виды обслуживания: театры, музеи, больницы, сеть общественного транспорта, кроме того, в крупных городах больше сосредоточено социальных проблем и преступности;

- возрастная структура населения. Более пожилое население требует и больших расходов на медицинское и социальное обслуживание;

- низкие налоговые поступления на душу населения из-за низкого среднего дохода, особенно в сельскохозяйственных районах;

- природно-географические особенности. Регионы страны сильно различаются друг от друга по своим природно-климатическим условиям в виду сильной протяженности территории страны как с севера на юг, так и с запада на восток. Большая ее часть находится в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, где ограничены сроки завоза товаров. Многие населенные пункты отдалены от территориальных центров, в некоторых отсутствует железнодорожное и автомобильное сообщение, а услуги авиации значительно удорожают стоимость социальных услуг.

Анализ динамики межбюджетных отношений отражает степень зависимости регионов от федеральных вливаний и свидетельствует о том, что только 10 субъектов Российской Федерации, в которых проживает 18% населения страны, в текущих условиях разделения доходных и расходных полномочий могут самостоятельно обеспечить исполнение своих бюджетных обязательств. В первую группу входят регионы, характеризующиеся или высокой степенью концентрации экономических ресурсов (г.Москва), или сырьевым профилем (Республика Коми, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО), или высокими темпами развития отраслей, работающих на потребительский спрос (Самарская область, Вологодская область). Вторую группу составляют регионы с устойчивыми темпами экономического роста. Это - Московская область, Ярославская область, Челябинская область, Красноярский край и другие. Они характеризуются устойчивостью в социально-экономическом положении, наличием мощной индустриальной базы, высоким потенциалом трудовых ресурсов. В третью и четвертую группы входят регионы с устойчивыми темпами экономического роста и состоянием налогооблагаемой базы. Определяющим в данном случае является соотношение уровня бюджетных доходов и бюджетных расходов. Республика Саха (Якутия) подпадает в третью группу, у нее относительно высокие доходы, между тем повышен уровень расходов, что влечет необходимость привлечения межбюджетных трансфертов для выполнения бюджетных обязательств.

Условия предоставления финансовой помощи появились в бюджетной практике РФ до вступления в силу Бюджетного кодекса РФ. Так, летом 1998г. между Правительством РФ и органами исполнительной власти регионов были подписаны соглашения об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. В связи с этим было принято Постановление Правительства РФ от 03.06.1998г. № 555 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 05.05.1998г. № 495 «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов». Основные их требования - приоритетная выплата заработной платы, повышение доли «живых» денег в доходах бюджетов, реструктуризация бюджетных обязательств, сокращение перекрестного субсидирования и др.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ средства одного бюджета бюджетной системы, перечисляемые другому бюджету называются межбюджетными трансфертами, т.е. финансовая помощь осуществляется в виде межбюджетных трансфертов.

Трансферт (от французского слова transfer - переношу, перемещаю). Бюджетный кодекс РФ кроме межбюджетных трансфертов предусматривает в ст.75 трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

Из смысла главы 16 Бюджетного кодекса РФ следует, что межбюджетные трансферты из вышестоящего уровня бюджета в нижестоящий бюджет предоставляются в следующих формах:

Дотация (от латинского слова dotatio - дар, пожертвование) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе, не оговариваемые каким-либо целевым направлением. Данный вид финансовой помощи является традиционным инструментом бюджетного регулирования. Однако право на ее получение имеют не все бюджеты. Предоставление дотаций осуществляется в целях выравнивания при недостаточном объеме доходов.

В.В. Бесчеревных, Н.И. Химичева, Ю.А. Крохина указывают на следующий признак дотации: как средства в твердо выраженной сумме, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему.

Субвенция (от латинского слова subvenire - приходить на помощь) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субвенции появились с образованием СССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финансируемых за счет субвенций мероприятиях. Впоследствии в 1931 г. в связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции были отменены. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти. Субвенции выделяются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в т.ч. расходов по целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расходов.

Таким образом, субвенции предоставляются на определенных условиях для осуществления заранее оговоренных целевых мероприятий. Существование целевых субвенций обусловлено необходимостью передачи территориям определенных функций утвержденных в законодательном порядке общегосударственных программ, а местным органам - еще и программ общерегионального развития. С экономической точки зрения, данную разновидность финансовой помощи следует понимать как участие бюджета вышестоящего уровня в финансировании затрат нижестоящих бюджетов, в связи с осуществлением законодательно закрепленных полномочий органами государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Различают текущие и инвестиционные виды субвенций. К текущим относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов, предусмотренных соответствующими бюджетами. По инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством.

Субсидия (от латинского subsidium - помощь, поддержка) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия». Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 1990-х годов, хотя, в Законе РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использования, а также неиспользования в установленные сроки (ст.78 БК РФ).

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Получение бюджетного кредита является государственным (муниципальным) внутренним заимствованием и влечет возникновение государственного (муниципального) долга. Представляется, что на отношения, возникающие в сфере межбюджетного кредитования, могут распространяться нормы гражданского права.

В юридической литературе отмечается, что дотация, субвенция, субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, несовершенны. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Однако, финансовая помощь, имеет определенные положительные моменты: обеспечивает финансирование передаваемых полномочий; используется в качестве механизма выравнивания; гарантирует исполнение минимальных стандартов и нормативов, установленных федеральным уровнем.

Нынешняя система межбюджетных отношений требует более глубоких и системных преобразований. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания необходимы глубокие преобразования в двух основополагающих блоках системы межбюджетных отношений: в разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; в распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), и при условии формирования нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. Процесс реформирования отношений между бюджетами разного уровня бюджетной системы в последние годы был преимущественно ориентирован только на совершение механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, сконцентрированных в федеральном бюджете. На наш взгляд, такое однонаправленное развитие межбюджетных отношений является не совсем верным.

В соответствии с этими положениями эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение двух основных целей:

1. повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2. обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом.

Для достижения этих целей система межбюджетных отношений должна отвечать следующим требованиям:

I. единые принципы и механизмы регулирования межбюджетных отношений;

II. четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти и управления разных уровней;

III. стабильное и отвечающее разделению расходов закрепление доходных источников и налоговых полномочий за разными уровнями бюджетной системы;

IV. объективное и прозрачное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

V. создание стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики расширения собственной доходной базы, эффективного использования общественных финансовых средств в интересах местного населения;

VI. наличие механизмов контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

 

Автор: Новикова Н. И.