21.11.2011 11273

Правовое регулирование межбюджетных отношений в зарубежных странах

 

Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, складываться они могут на разных принципах в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий.

Государствам с унитарным устройством соответствует, как правило, высокая степень централизации бюджетных прав и средств на уровне центрального правительства и меньшая их концентрация у нижестоящих органов власти. Бюджетным системам государств, с федеративным устройством, напротив, свойственна высокая степень самостоятельности и равноправия бюджетов разных уровней при соблюдении единства общегосударственных интересов. Следовательно, межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.

Подлинная федерация реализуется только при условии финансовой (бюджетной) автономии ее субъектов. Степень такой автономии может быть различной, а вмешательство центра в финансовую сферу регионов иногда содействует его становлению и укреплению.

Было бы неверно выводить какие-то единые правила для межбюджетных отношений любого федеративного государства. Специфика его формирования, исторические и культурные особенности развития, хозяйственный и социальный порядок - таков лишь неполный перечень факторов, обусловливающих ту или иную форму финансовых отношений между центром и регионами в отдельной стране. Существуют и некие общие принципы, но и они могут находить различные методы реализации.

В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании. Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая межбюджетных отношений зависит от типа налоговой системы страны и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы.

При изучении вопроса бюджетного федерализма необходимо иметь в виду, что в Германии, Швейцарии или США федерации создавались снизу (землями, кантонами, штатами), причем органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении, то в России федерация возникла и развивается как процесс децентрализации унитарного государства.

Чем больше государство, чем разнообразнее условия его существования, тем актуальнее задача сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий. И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенций между органами управления различных уровней, причем, особое внимание необходимо уделять местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.

Для анализа и сравнения рассмотрим особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах, а именно: Франции и Великобритании, с одной стороны, как стран с унитарной формой государственного устройства и, с другой стороны, - США, Канады и Германии - стран с федеративной формой государственного устройства. Краткое описание сложившихся систем в этих странах даст представление как о высокоцентрализованных бюджетных моделях (Франция, Германия), так и децентрализованных (Великобритания, Канада, США).

В отличие от других государств, Франция до начала 80-х годов сохраняла высокую степень централизованного управления экономикой, роль местных органов управления была крайне незначительна. Кардинальный переворот в отношениях между центральным правительством и местными органами власти определил закон Деферра 1982г. «О правах и свободе коммун, департаментов и регионов». С этого времени основной чертой развития бюджетной системы страны становится расширение бюджетных прав и полномочий местных органов власти. Децентрализация ослабила вертикальные финансовые связи между центральным и местными бюджетами.

Размеры государственных дотаций определяются в ходе согласования местных бюджетов с целями общенациональных планов. Изменение размеров дотаций различным территориям позволяет центральному правительству проводить политику выравнивания реальных условий формирования бюджетов территорий с разными уровнями экономического развития.

Основной задачей в области государственных дотаций является замена различных специальных субсидий единым пакетом, которым бы полностью распоряжались местные органы.

Центральное правительство Великобритании принимает решения, затрагивающие интересы четырех исторически и культурно различных территорий (Англия, Уэльс, Северная Ирландия, и Шотландия). Система финансовых взаимоотношений между центральными и местными органами власти оставалась неизменной с викторианских времен до конца 1980-х годов, хотя реформы, проведенные в течение последних 15 лет, значительно снизили роль местных бюджетов в экономике Великобритании. В настоящее время из местных бюджетов финансируется всего 36% всех государственных расходов Великобритании. Доходная база местных бюджетов состоит из двух налогов: национального налога на имущество, используемое в коммерческих целях, и местного налога на имущество, используемое физическими лицами для проживания.

Система межбюджетного выравнивания достаточно сложна и различна в разных составных частях страны. В то же время, выделение финансовой помощи базируется на принципах, единых для всего государства. Существуют два основных вида финансовой поддержки: блок-гранты и гранты на специальные цели.

Роль местных органов власти и местных бюджетов в Великобритании в большей степени сведена к обеспечению эффективного распределения заранее установленного центральным правительством объема финансовых ресурсов.

В Соединенных Штатах Америки межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. - Нужно подчеркнуть, что система американского бюджетного федерализма характеризуется высокой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти, как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджета. Важная черта американского государственного механизма - высокая степень децентрализации. Это связано с сильными региональными различиями, особенностями политического и социально-экономического развития штатов, устойчивыми традициями самоуправления административно-территориальных единиц.

Первым шагом на пути разработки или оценки системы бюджетного федерализма является принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, определяющее потребности в доходах на каждом уровне. Распределение расходных обязательств не является чем-то незыблемым. Необходимо отметить, что такое распределение изменяется по мере появления новых социально-экономических обстоятельств, а также политическими изменениями.

В компетенцию федерального правительства входят оборона, международные отношения, космические исследования, внешняя и внутренняя (межрегиональная) торговля, почтовая служба, патентование и защита авторских прав, охрана правопорядка (частично). Все три уровня участвуют в предоставлении таких общественных услуг, как жилищное строительство, образование, общественный транспорт и социальное обеспечение.

Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются Конституцией, принятой в 1789г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительством штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии, однако на практике им пользуются редко.

Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на имущество, закрепленных за правительством штатов и местными органами власти, доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки) если они не противоречат Конституции, не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не являются дискриминирующими.

Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права на установление и администрирование которых принадлежит правительству этого уровня. В США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами.

Автономия правительств штатов в части расходования средств ограничивается мандатами и условными (целевыми) грантами федерального правительства, а также решениями суда. Кроме того, конституциями штатов запрещено долговое финансирование текущих расходов. Автономия местных органов власти ограничена штатами в высокой степени: налоги, которые могут вводиться округами, и их максимальные ставки зачастую определяются на уровне штатов.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4%), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,0%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%). В США отсутствует практика прямого разделения федеральных налоговых поступлений между субфедеральными бюджетами.

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов, насчитывается более 500 федеральных программ финансирования нужд штатов и территорий с помощью бюджетных грантов. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты в основном предназначены для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов - 36%, федерального правительства - 9%).

В области межбюджетных отношений характерной особенностью американской модели является отсутствие федеральной программы бюджетного выравнивания. Оно включено в качестве одного из компонентов в некоторые целевые программы, такие, как, например, гранты школьным советам. Дифференциация бюджетных расходов на душу населения по штатам достаточно высока (по сравнению с другими развитыми странами) - максимальная величина расходов превышает минимальную в 2,25 - 2,5 раза.

Канадская модель федеративного устройства характеризуется высокой степенью децентрализации, где большое внимание уделяется выравниванию различий между провинциями. Федеральное правительство и правительство провинций в соответствии с Конституцией являются равноправными партнерами в федерации, в то время как местные органы власти не имеют независимого конституционного статуса. Как в других странах, канадские провинции имеют широкие полномочия по расходам, однако, в отличие от других стран канадским провинциям законом предоставлены также существенные права на сбор налогов. В дополнение к средствам, собираемым самими провинциями, центральное правительство производит специальные отчисления в пользу провинций с низкими доходами с тем, чтобы они имели равный уровень бюджетных ресурсов.

В расходной сфере к компетенции федерального правительства относятся оборона, кредитно-денежная политика, железнодорожное и воздушное сообщение, внешнеэкономические отношения и страхование по безработице. Пенсионное обеспечение, иммиграция, промышленность и сельское хозяйство являются совместной сферой ведения федерального правительства и правительств провинций. Образование, здравоохранение, социальное обеспечение, правоохранительная деятельность (полиция), природные ресурсы и дороги относятся к компетенции провинций.

Основной целью перераспределительной политики в Канаде является обеспечение минимальных национальных стандартов. Существует три основных направления вертикального перераспределения бюджетных средств:

а) финансирование существующих программ (established program financing) - целевые блочные гранты в сфере здравоохранения и образования с заданными на федеральном уровне стандартами предоставления услуг;

б) Канадский план помощи (Canada assistance plan) - долевые целевые гранты в сфере социальной помощи;

в) Канадская программа бюджетного выравнивания (Canada fiscal equalization program).

Бюджетное выравнивание в Канаде осуществляется в виде ежегодных нецелевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что не дает им возможности в достаточной степени финансировать общественные услуги (доходное выравнивание). Процедура расчета выравнивающих фантов характеризуется следующими особенностями:

1. использование метода репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала;

2. полный учет доходов провинций и местных органов власти;

3.      сравнение налогового потенциала провинции со «стандартом пяти провинций»;

4. применение средних по стране налоговых ставок;

5. использование численности населения в качестве переменной, аппроксимирующей относительную потребность и стоимость общественных благ для каждой провинции.

Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма - система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программа: здравоохранения и социальной помощи; программа выравнивания, направленная на выравнивание уровня предоставляемых бюджетных услуг в мене обеспеченных провинциях; программа территориального финансирования. Таким образом, федеративная система Канады предоставляет большую автономию провинциям при обеспечении регионального равенства с помощью механизма бюджетного перераспределения средств.

Основными чертами канадской системы бюджетного федерализма является наличие следующих элементов:

- законодательное разграничение сфер ответственности между двумя уровнями государства. На этой основе осуществляется распределение расходных полномочий и функций между различными уровнями государственной власти;

- закрепление доходных источников за уровнями бюджетов и соответствующих прав в области налогообложения;

- наличие механизма решения возникающих в процессе экономического развития конфликтных вопросов и изменения закрепленных расходных и налоговых полномочий по мере изменения экономической ситуации;

- достаточно действенный административный механизм, направленный на предотвращение неизбежно возникающего пересечения и дублирования функций и полномочий;

- система трансфертов, направленных на сокращение вертикальной и горизонтальной несбалансированности;

- существенным признаком бюджетного федерализма в Канаде является конституционное разграничение налоговых полномочий между уровнями государственной власти. Налоговые права федерального и провинциальных уровней государственной власти в Канаде определяется Конституцией, а права местных властей - провинциальным законодательством.

Особое внимание хотелось бы обратить на германский вариант модели бюджетного федерализма. Федеративное устройство Германии очень своеобразно - отношения между различными уровнями власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств. Тем не менее, Германия остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В области предоставления общественных услуг германская Конституция постулирует необходимость создания одинаковых условий жизни для всей нации, а не поддержания минимальных стандартов.

Налоговое законодательство Германии полностью централизованно. Распределение налогов между уровнями бюджетной системы зафиксировано на уровне Конституции. Налоги, целиком закрепленные за каждым из уровней бюджетной системы, обеспечивают небольшую часть бюджетных доходов.

Основным источником доходов бюджетов являются налоги, поступления от которых распределяются между несколькими уровнями бюджетной системы. Они собираются централизованно, а затем перераспределяются в соответствии с заданными долями.

В немецком научном и политическом лексиконе широко используется «финансовая конституция», которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ. В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость. Главная идея данного раздела Основного закона - четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.

Финансовая конституция исходит из важнейшей задачи региональной политики - обеспечить единый и высокий жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям.

В части разделения функций между уровнями бюджетной системы в компетенцию федерального правительства входят оборона, дипломатические отношения и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регулирование, федеральный транспорт, почта и телекоммуникации. К компетенции земель относятся культура, образование, поддержание общественного порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональная экономическая политика. Муниципалитеты отвечают за коммунальные услуги, здравоохранение, спорт, отдых, жилищное строительство и строительство дорог. Фактически расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы, в частности за счет целевых грантов.

Перераспределение финансовых ресурсов происходит в рамках бюджетной системы. Разграничение компетенций и источников доходов между федеральным центром, землями и общинами воздействует на финансовую обеспеченность отдельных регионов. Однако наиболее существенно она изменяется в результате вертикального и горизонтального финансового выравнивания между землями.

Несмотря на то, что германское законодательство предусматривает вертикальное разделение функций, в целом его интерпретация федерализма значительно отличается от англосаксонских моделей. На федеральном уровне наиболее важными являются законодательная функция, распределение финансовых ресурсов и формулирование основных направлений политики в той или иной области. Правительства земель и муниципальных образований отвечают в основном за воплощение этой политики в жизнь.

Вертикальное финансовое выравнивание включает в себя: разграничение налогов между субъектами, получение и предоставление центром субсидий и иной финансовой помощи регионам (дополнительные, федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования.

Вертикальное распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые их них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень государственной вертикали имеет свои источник доходов, достаточный для финансовой автономии.

Так, федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, страхование, а также пошлины. Земли - налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво; общины - налог на землю, местные налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога.

В основном налоги являются совместными по получению (свыше 70% объема поступлений). Например, налог на корпорации делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог на три части (15% получают общины и по 42,5% - федерация и земли).

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Считается, что подвижные пропорции обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а, следовательно, и расходам) разных уровней власти. Хотя по этому поводу ведутся острые дискуссии, политический компромисс достигается всегда.

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС.

Если налоговых поступлений явно не хватает для покрытия расходов, то слабые в финансовом отношении земли могут получать дополнительные федеральные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут за собой финансовые проблемы (например, строительство военных городков или размещение федеральных ведомств).

В 1999г. федеральный центр перечислил регионам примерно 26 млрд. марок в виде субсидий. Девять из шестнадцати земель (в том числе пять западных) получают федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд. марок) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление.

Если селективная помощь (да и в целом трансферты из центра регионам) вызывает критику со стороны специалистов, то вертикальное распределение налогов является достаточно устойчивой и эффективной формой финансового порядка. Вместе с тем, по мнению экспертов, возможно его улучшение в плане сокращения совместного финансирования и общих налогов. Это усилит принцип разделения компетенций, а, следовательно, и финансовой ответственности того уровня власти, который принимает решения.

Горизонтальное финансовое выравнивание можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово обеспеченных земель и передачи их финансово слабым землям. К горизонтальной форме относится и перераспределение части налога с оборота (аналог ранее действовавшего российского НДС).

Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем, чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня. Прежде всего, это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток отчисляется слабым в финансовом отношении землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня).

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом, а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения. Ее сущность заключается в том, что «сильные» в финансовом отношении земли передают часть своих поступлений НДС «слабым».

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Земли, у которых фактические налоговые поступления выше, чем рассчитанный норматив, обязаны выплачивать определенные суммы землям с доходами ниже этого норматива. Законодательством установлено, что доходы экономически слабых земель должны составлять минимум 95% от средних показателей.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в Германии являются прямые федеральные гранты некоторым территориям.

Сложившаяся в Германии бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят, в первую очередь, из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Финансовая конституция устанавливает порядок, который обеспечивает рациональное участие центра и земель в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решается несколько задач: 1) распределение доходов; 2) распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управления в финансовой сфере (главный принцип данной организации - недопущение дублирования центра и земель в отношении одних и тех же налоговых сборов, даже если они поступают на разные административные уровни).

Бремя расходов делится в соответствии с управленческими компетенциями - кто принимает решение, тот и финансирует их реализацию. Имеющиеся исключения четко обозначены в Основном законе, причем его положения имеют прямое действие. Например, ч.4 ст. 104а Конституции ФРГ устанавливает условия предоставления центром помощи землям и общинам, если они осуществляют инвестиционные проекты, которые предотвращают нарушения общеэкономического равновесия или обеспечивают выравнивание экономической силы регионов, укрепляя рост национального хозяйства в целом. Вопросы финансирования совместных задач, т.е. возложенных на центр и земли (расширение существующих и строительство новых вузов, содействие научным исследованиям, совершенствование аграрной структуры и защита морского побережья и т.д.), регулируются как Основным законом (ст.ст. 91а, 91b), так и отдельными нормативными актами.

Законодательные полномочия в области налогообложения также распределены между центром и землями, причем к исключительной компетенции федерации относятся лишь пошлины и акцизы на водку (на которую сохраняется государственная монополия), а к исключительной компетенции земель лишь некоторые налоги на потребление (например, налоги на охоту, напитки, собак и т.п.).

Таким образом, с одной стороны, система горизонтального финансового выравнивания способствует обеспечению примерно одинакового уровня экономического развития соответствующего уровня жизни в отдельных землях. С другой стороны, финансовые потребности земель и общин определяются, главным образом, численностью их жителей.

Сделаем вывод, что для всех рассмотренных государств с федеративным типом государственного устройства характерны высокая степень централизации доходов на федеральном уровне и большой объем перераспределяемых бюджетных средств, несмотря на то, что для США, Канады и Австралии характерна относительно большая самостоятельность субнациональных властей. Такое положение объясняется высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Так, например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей возросла степень неравенства между землями, поэтому произошло перераспределение доходных источников в пользу федерации (73% налоговых доходов взимаются на уровне федерации), а объем финансовой помощи из федерального бюджета составил 20% доходов земель. В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.

Исключение составляет Канада, где из 12 субъектов федерации только для двух характерна низкая бюджетная обеспеченность (северные территории), в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, а объем финансовой помощи в доходах субъектов составляет 154%. Во всех рассмотренных странах регулирующая функция принадлежит бюджетным грантам, которые распределяются на основе формализованного подхода.

В последние десятилетия в большинстве стран, имеющих унитарное устройство, интенсивно идет процесс децентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти. Особенно показателен пример Франции, где рост государственных субсидий сопровождается ростом собственных доходов местных бюджетов.

Жизнеспособность существующих в экономически развитых странах систем подтверждает, что сама по себе централизация или децентрализация доходных и расходных полномочий не является залогом процветания общества, что фактически отсутствует универсальная модель распределения доходов и расходов по уровням власти.

Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев - и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее, ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Поэтому системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.

Все звенья бюджетной системы автономны друг от друга и от бюджета центральной администрации. Прямые и обратные связи между звеньями осуществляются путем трансфертов - перечислений из одного бюджета в другой. Между бюджетами разных уровней существует четкое разделение полномочий.

Определенное влияние на структуру бюджетной системы оказывает степень централизации власти в стране, которая в федеративных государствах существенно ниже, чем в унитарных.

Первым показателем централизации бюджетной системы можно считать долю бюджета центральной администрации в консолидированном бюджете. Вторым важным показателем централизации бюджетной системы является доля трансфертов бюджета центрального правительства в местных бюджетах органов власти. По их удельному весу в текущих доходах названных бюджетов судят о степени их зависимости от центральной администрации. Обратным показателем служит степень финансовой автономии местных бюджетов от бюджета центральной администрации. Она высчитывается делением собственных (закрепленных) доходов местного бюджета на его текущие доходы и выражается в процентах. При этом собственные доходы местных бюджетов являются в прямом смысле собственными, они не входят в состав доходов вышестоящих бюджетов и не регулируются сверху.

Таким образом, можно отметить, что в федеративных странах присутствует большая самостоятельность субъектов федерации в бюджетно-налоговой сфере, чем в странах унитарного типа. Отличие зарубежных стран заключаются в том, что, учитывая различные способы и формы бюджетного регулирования акцент в них делается на разграничении полномочий, основанном на самостоятельности уровней бюджетной системы.

Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен.

В результате изучения зарубежного опыта можно прийти к выводу о возможности применения в российской практике межбюджетных взаимоотношений ряда преимуществ. Сюда относятся: четкое разграничение полномочий; четкое и стабильное законодательное распределение функций и источников средств между центральным и территориальными органами власти; обеспечение региональных и местных бюджетов собственными доходами не менее чем на половину их общего объема; использование целевых субсидий для реализации общенациональных программ.

 

Автор: Новикова Н. И.