Характеристика организационно-правовых основ Энергетической Хартии

Вопросы экологической безопасности в ядерной энергетике, до настоящего времени остаются наиболее актуальными проблемами международного сотрудничества. Усилия мирового сообщества в целом и отдельных региональных объединений в частности направлены на дальнейшее решение этих проблем, путем создания различных международных и межправительственных организаций, заключения международных соглашений, конвенций, договоров. Наше исследование непосредственно посвящено эколого-правовым вопросам ядерной безопасности на основе анализа Европейской Энергетической Хартии.

Прежде чем перейти непосредственно к анализу положений Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование атомной энергии и безопасность ядерных объектов, и о сотрудничестве в этих областях необходимо уделить внимание истории появления данного акта. Его возникновение неразрывно связано с созданием взаимосвязанной совокупности соглашений в рамках процесса Энергетической Хартии.Этот пакет соглашений включает в себя политическую декларацию - Европейскую Энергетическую Хартию (ЕЭХ) - и ряд юридически обязательных документов на ее основе, где ключевым, системообразующим элементом является Договор к Энергетической Хартии. В настоящей статье, представляется целесообразным рассмотреть причины разработки Энергетической

Хартии и связанных с ней документов, а также дать характеристику ее организационно-правовых основ.

Начало разработки Европейской Энергетической Хартии относится к первой половине 1990-х годов, когда появилась возможность преодолеть прежнее экономическое разделение европейского континента, существовавшее в эпоху холодной войны. Именно тогда стало очевидно, что ни в одном секторе экономики взаимовыгодное сотрудничество между Востоком и Западом не станет более перспективным, чем в энергетическом секторе. Это объяснялось тем, что Россия и соседние государства, несмотря на богатство природными ресурсами, нуждались в крупных инвестициях для обеспечения их разработки, а государства Западной Европы, в свою очередь, были заинтересованы в диверсификации источников энергоснабжения, что позволило бы им уменьшить свою потенциальную зависимость от других регионов мира. Таким образом, налицо была потребность в создании общепризнанной основы для развития энергетического сотрудничества между государствами Евразии. Так зародился процесс создания Энергетической Хартии, который можно условно разделить на два этапа: начальный, связанный с инициативой Р. Любберса, и непосредственно согласование Европейской Энергетической Хартии. Началом первого этапа послужило предложение создать для установления сотрудничества в области энергетического сектора «Общеевропейское энергетическое сообщество», сделанное во время совещания ЕС в Дублине в июне 1990 года. Продолжением этой инициативы стало предложение разработать Хартию, которая устанавливала бы общепринятые принципы сотрудничества в области энергетики для правительств всех европейских государств. Более того, ожидалось, что Хартия позволит всем сторонам «извлечь пользу из взаимодополняющих отношений между Европейским экономическим сообществом, СССР и странами Центральной и Восточной Европы». Эта мысль была поддержана Советом, который предложил Комиссии ЕС изучить вопрос о наиболее эффективных путях развития такого сотрудничества.

Необходимо отметить, что предложение Любберса соответствовало интересам всех сторон, которые должны были участвовать в соглашении. Так, торговый и инвестиционный режим взаимодействия с Западом в энергетическом секторе означал: для Востока - доступ к капиталу, опыту и технологии западных стран, улучшение производственных и экологических норм, повышение надежности его энергетического сектора; для государств Восточной Европы - уменьшение риска, связанного с односторонней зависимостью от Российской Федерации в её энергоснабжении; для России - возможность привлечения западного капитала в ее нефтяную промышленность, обеспечение стабильного экспорта и, соответственно, постоянный приток поступлений в твердой валюте; для республик Центральной Азии - возможность стать самостоятельными экспортерами энергии, перспективу действительной независимости от России. Транзитный режим под международным контролем мог бы также обеспечить поток энергетических ресурсов из Центральной Азии на западные рынки капитала. Более того, в поддержку ЕЭХ говорило множество политических аргументов. В частности, для государств Восточной Европы и для бывших советских республик Европейская Энергетическая Хартия была первым многосторонним торговым документом, в разработке которого они получили возможность принять участие в посткоммунистическую эпоху.

Страны Западной Европы, сотрудничая в энергетической области с восточноевропейскими государствами, получали доступ на рынки этих стран.

Хотя возможности для инвестиций, в частности в бывшем Советском Союзе, были велики, но серьезными препятствиями им служили такие факторы, как ограниченный доступ к энергетическому рынку, неблагоприятный правовой и финансовый климат России, неясный юридический статус энергетических ресурсов, политическая и экономическая нестабильность в этом регионе и ряд иных. Многим странам Западной Европы Европейская Энергетическая Хартия также обещала обеспечение долгосрочных поставок энергоресурсов из государств бывшего Советского Союза. Другим весомым аргументом в пользу Хартии были надежды Правительств, поддерживающих развитие ядерной энергетики, что Европейская Энергетическая Хартия сможет облегчить усилия по переоснащению ядерных электростанций, основанных на советской технологии, с тем, чтобы они стали удовлетворять западным нормам безопасности и таким образом способствовать повышению привлекательности ядерной энергетики в глазах общественности.

Наконец, с учетом стремления стран установить более прочные связи, а также заинтересованности всех сторон, правительства всей Европы приветствовали первые официальные шаги в направлении разработки ЕЭХ, предпринятые в ноябре 1990 года. С этого момента можно говорить о начале второго этапа процесса создания Энергетической Хартии, а именно, о ее согласовании.

Уже в феврале 1991 года Комиссия предложила концепцию Европейской Энергетической Хартии. После обсуждения этой концепции в Совете ЕС на конференцию, проходившую в Брюсселе в июле 1991 года, для начала переговоров по Хартии, кроме стран ЕС, были приглашены и другие страны Западной и Восточной Европы, а также СССР. Неразрешенным оставался лишь вопрос об участии в переговорах неевропейских стран-членов ОЭСР - США, Канады, Японии, Австралии и Новой Зеландии.

Надо отметить, что многие страны, исходя из понимания важности энергетической промышленности США и значении этой страны как торгового партнера, приветствовали ее участие. Франция и Бельгия настаивали на том, что Европейская Энергетическая Хартия должна оставаться в рамках первоначальной европейской сферы. Испания, в свою очередь, считала, что необходимо также пригласить к участию государства Северной Африки, которые являются важными поставщиками энергоресурсов для стран ЕС. Результатом споров явилось решение пригласить США и другие неевропейские страны-участницы ОЭСР в качестве полноправных участников на организационную Конференцию по Энергетической Хартии, которая состоялась 15-17 июля 1991 г. Такое решение было продиктовано несколькими причинами. Во-первых, нежеланием, чтобы Хартию истолковывали как акт европейского протекционизма, а во-вторых, признанием важности и финансовой силы энергетической промышленности ОЭСР. Другие государства, например, представители ОПЕК и стран Магриба, получили на Конференции по Хартии статус наблюдателей. Приглашения принять участие в конференции были также направлены и ряду других стран и организаций.

Переговоры по Европейской Энергетической Хартии длились недолго и в декабре 1991 г. завершились принятием Хартии путем подписания Заключительного Документа на конференции в Гааге. Первоначально документ назывался «Европейская Энергетическая Хартия». Он был сформулирован как исключительно европейский документ, но ряд неевропейских стран - членов ОЭСР не был готов с этим согласиться. Кроме того, США, видевшие в Хартии попытку Западной Европы монополизировать доступ к ресурсам и рынкам Востока и стремившиеся обеспечить доступ на эти рынки своим компаниям, начали добиваться расширения рамок ЕЭХ и включения в ее сферу неевропейских стран-участниц ОЭСР. В результате подобного интереса к Хартии со стороны Соединенных Штатов, из ее названия убрали слово «Европейская». Однако США приняли решение не подписывать договор, обусловив подписание рядом требований, в частности, сохранить за собой право применять «Поправку Джексона-Вэника», которая предусматривает возможность ограничений в торговле с Россией. Канада не подписала документ из-за конституционных трудностей.

Благодаря активности, которую проявило Правительство Нидерландов во время своего председательства в ЕС во второй половине 1991 года (в течение пяти месяцев) работа над Энергетической Хартией была завершена.

Таким образом, Энергетическая Хартия как декларация о намерениях в области международного сотрудничества в энергетике была подписана для установления более тесных торговых отношений, содействия инвестициям в области энергетики, свободному перемещению энергетических продуктов, развитию эффективной международной энергетической инфраструктуры и развитию технологического сотрудничества между европейскими государствами, рядом государств Азии, а также Северной Америки.

Цель этого документа заключается в повышении надежности энергоснабжения, в максимальной степени обеспечения эффективности производства, преобразования, транспортировки и использования энергии с тем, чтобы повышать уровень безопасности и сводить к минимуму проблемы окружающей среды. Реализация этой цели, в соответствии с положениями Хартии, должна осуществляться посредством: укрепления и расширения господства права для содействия развитию рынка в энергетическом секторе; установления правил поведения, принципов и рекомендаций в отношении открытых, эффективных и устойчивых энергетических рынков; разработки четких общепризнанных правил по транзиту энергоносителей; помощи странам в разработке национальной политики в области энергетической эффективности; взаимных групповых обзоров прогресса стран на пути к выполнению ими обязательств по Энергетической Хартии; расширения географического охвата процесса Энергетической Хартии; развития роли Конференции по Энергетической Хартии в качестве важнейшего межправительственного форума для политических дискуссий между Востоком и Западом. Кроме того, Энергетическая Хартия представляет собой многосторонний международный документ, в котором нашли свое отражение вопросы развития торговли и сотрудничества в области энергетики, создания механизмов и условий, позволяющих использовать энергию максимально экономно и эффективно, создания более широкого европейского энергетического рынка, повышения эффективности функционирования глобального энергетического рынка, а также вопросы охраны окружающей среды. При этом необходимо отметить ярко выраженный «экологический оттенок» рассматриваемой декларации.

Так, охрана окружающей среды находит отражение среди целей, принципов и областей осуществления Хартии. Энергетическая эффективность и охрана окружающей среды определяются Хартией как неизменные условия функционирования европейского энергетического рынка, а мероприятия сторон в этой области - обязательной составляющей порядка осуществления документа. Согласно Энергетической Хартии сотрудничество в области энергетической эффективности и охраны окружающей среды включает: обеспечение согласованности между энергетической политикой и соглашениями в области охраны окружающей среды; обеспечение формирования рыночных цен, включающих более полное отражение экономических издержек и выгод; использование открытых и справедливых рыночных инструментов для достижения энергетических задач и смягчение экологических проблем; создание общих условий для обмена «ноу-хау» в области экологически обоснованных энергетических технологий и эффективного использования энергии; создание условий для рентабельности инвестиций в проекты по повышению энергетической эффективности.

С вопросами, касающимися энергетической эффективности и охраны окружающей среды, тесно связаны отдельные положения Хартии, нацеленные на обеспечение безопасности в сфере использования ядерной энергии.

Декларация об Энергетической Хартии не имеет юридически обязательной силы. Это объясняется тем, что она первоначально задумывалась лишь как средство развить дальше взаимодополняющие отношения в энергетической области между СССР, странами Центральной и Восточной Европы и Запада. Кроме того, она рассматривалась как базис для заключения в дальнейшем конкретных международных договоров в области энергетики. Однако уже тогда подписавшие Хартию государства согласились с тем, что необходимо идти дальше и заложить «имеющий юридически обязательную силу фундамент» для своих отношений в энергетическом секторе, иными словами придать Хартии юридически обязательную форму. Такое решение подтверждалось общепризнанным фактом, что «многосторонние правила могут обеспечить более сбалансированные и эффективные рамки для международного сотрудничества, чем те, которые предусмотрены в одних двусторонних соглашениях или документах, не имеющих законодательной силы». Так возникла идея выработки Основного Соглашения, впоследствии названного Договором к Энергетической Хартии (ДЭХ), параллельно с которым было решено разработать ряд связанных с ним Протоколов. Однако в силу сложности поставленной задачи переговоры по протоколам были приостановлены до завершения разработки Договора.

Договор к Энергетической Хартии, заключенный на основе Хартии в 1994 году в Лиссабоне и вступивший в силу в 1998 году, в настоящее время является единственным в своем роде юридически обязательным многосторонним документом, конкретно касающимся межгосударственного сотрудничества в энергетическом секторе, которым в качестве основы отношений между участниками Хартии в энергетическом секторе заложены такие ключевые принципы, как открытость, транспарентность (прозрачность) и недискриминация. Он призван содействовать созданию климата правовой стабильности и предсказуемости, необходимого для привлечения инвестиций и стимулирования предпринимательской деятельности в энергетических секторах, в особенности в странах переходного периода.

Основная цель Договора заключается «в установлении правовых рамок необходимых для содействия долгосрочному сотрудничеству в области энергетики на основе взаимодополняемости и взаимовыгоды». Иными словами, Договор призван укрепить правовые нормы в вопросах энергетики путем создания единого поля правил, обязательных для соблюдения всеми участвующими правительствами, таким образом, сводя к минимуму риски, связанные с инвестициями и торговлей в области энергетики. Следует добавить, что Европейский Союз неизменно придает большое значение стратегической роли Энергетической Хартии в содействии обеспечению безопасности в Европе. Об этом свидетельствует тот факт, что в соглашениях ЕС о партнерстве и сотрудничестве со всеми государствами СНГ Договор к Энергетической Хартии провозглашен одним из устоев сотрудничества в энергетическом секторе. Этот Договор входит составной частью в совокупность правовых норм, которые должны соблюдать все государства, желающие вступить в ЕС.

Договор к Энергетической Хартии представляет собой достаточно сложный и объемный (250 страниц текста) документ. Он состоит из Преамбулы, 50 статей, изложенных в 8-ми частях, 14 приложений, 22-х текстов «пониманий» и 8-ми деклараций, объединенных в заключительном акте, а также решений Конференции и заявлений Председателя Конференции. Текст ДЭХ можно условно разбить на три группы, первая из которых определяет цели и сферу охвата Договора, вторая - содержит существенные положения, а третья группа - охватывает административные вопросы.

Существенные положения Договора сосредоточены на следующих направлениях: защите и поощрении иностранных инвестиций в энергетику на основе расширения национального режима или режима наибольшего благоприятствования, в зависимости от того, какой из них является наиболее благоприятным (Ст. ст. 10-17 Часть III); свободной торговле энергетическими материалами, продуктами и связанным с энергетикой оборудованием на основе правил ВТО (Ст. ст. 3-6, 8, 9 Часть II); свободе энергетического транзита по трубопроводам и сетям (Ст. 7 Часть II); сокращении неблагоприятного воздействия энергетического цикла на окружающую среду путем повышения энергоэффективности (Ст. ст. 12-13 Часть III; 18, 19, 24 Часть IV); и механизмах разрешения споров между государствами или между инвестором и государством (Ст. 26-28 Часть V).

Прежде чем перейти к анализу вышеуказанных положений представляется важным отметить основополагающую роль Договора к Энергетической Хартии в создании органов процесса Энергетической Хартии, которые, несмотря на некоторую «рудиментарность», являются международными организациями, обладающими собственной индивидуальностью во внутреннем и международном праве. Так, Договором к Энергетической Хартии 1994 года было предусмотрено учреждение Конференции по Энергетической Хартии (именуемой «Конференция по Хартии») в качестве межправительственной организации, которая является руководящим и принимающим решения органом процесса Энергетической Хартии. Окончательное же ее учреждение произошло 16 апреля 1998 года по вступлении в силу ДЭХ. Все государства, подписавшие Договор или присоединившиеся к нему, являются членами Конференции и имеют право направить на ее очередную сессию одного своего представителя. Конференция на регулярной основе проводит сессии один - два раза в год в Брюсселе для обсуждения политических вопросов, влияющих на энергетическое сотрудничество между подписавшими сторонами Договора, для обзора выполнения положений Договора к Энергетической Хартии и Протокола по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам и для рассмотрения возможных новых документов и проектов по проблемам энергетики. В пункте 3 статьи 34 перечислены основные функции Конференции, к числу которых относятся такие, как принятие программ работы и утверждение бюджета, «содействие осуществлению принципов Хартии и положений настоящего договора и Протоколов», «оказание содействия. координации соответствующих общих мер по осуществлению принципов Хартии», а также «поощрение совместных усилий, направленных на облегчение и содействие рыночно-ориентированным реформам и модернизации энергетических секторов» в странах с переходной экономикой. Эта же статья содержит положения, согласно которым Конференция по Хартии в 1999 году и после него с перерывами, не превышающими пять лет, должна «тщательно» пересматривать свои функции. Также она наделена полномочиями «изменять или отменять» любую свою функцию или все функции, предусмотренные в Договоре.

Кроме того, Конференция может учреждать такие вспомогательные органы, которые она считает необходимыми для выполнения своих обязанностей, например: Рабочая группа по инвестициям, Группа по торговле, Рабочая группа по Протоколу по Вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, Рабочая группа по транзиту, Рабочая группа по ядерной энергии, включая безопасность, Бюджетный комитет и, наконец, Юридический консультативный комитет. Регулярные заседания вспомогательных групп проводятся между сессиями Конференции.

Конференцию по Хартии обслуживает постоянный Секретариат, также базирующийся в Брюсселе. В штат Секретариата входит Генеральный секретарь, эксперты по энергетике из разных стран-участников Конференции и «минимальный персонал, который необходим для эффективной работы». В функции Секретариата, согласно положениям Договора, входит: мониторинг выполнения обязательств по ДЭХ и Протоколу; организация заседаний Конференции и ее вспомогательных органов и содействие им; обеспечение аналитической поддержки и консультаций Конференции и ее вспомогательным органам по всем аспектам процесса Энергетической Хартии; представительство Конференции по Энергетической Хартии в процессе развития ее отношений с государствами-нечленами и другими соответствующими международными организациями и учреждениями; обслуживание переговоров по новым документам на основе мандата Конференции; ведение процедур разрешения или урегулирования споров, содействие таким процедурам.

Однако Договор к Энергетической Хартии в положениях, посвященных органам процесса Энергетической Хартии, не регулирует ряд моментов, присущих международным организациям. В частности, в нем четко не определен статус международного или национального юридического лица для Конференции по Хартии или Секретариата, не указан характер (обязательный или нет) решений Конференции для Договаривающихся Сторон, не содержится обязательств Договаривающихся Сторон предоставлять привилегии и иммунитеты и т. д.

Возвращаясь к основным положениям ДЭХ, следует заметить, что главное место в его тексте принадлежит вопросам инвестиций и торговли. Так, Преамбула Договора поддерживает «основную идею инициативы по Европейской Энергетической Хартии, которая должна стать катализатором экономического роста, с помощью мер по либерализации инвестиций в энергетику и торговли энергией». Основной целью положений Договора по инвестиционным вопросам является обеспечение создания «единого игрового поля» для инвестиций в энергетический сектор во всех странах Хартии с целью сведения к минимуму некоммерческих рисков, связанных с инвестициями в энергетический сектор. Договор обеспечивает защиту иностранных инвестиций в энергетику на основе принципа недискриминации. Согласно пунктам 1 и 3 статьи 10 ДЭХ, подписавшее Договор государство принимает на себя обязательство распространять национальный режим или режим наиболее благоприятствуемой нации в зависимости от того, какой из них окажется более благоприятным, на граждан и юридических лиц других подписавших государств, осуществивших инвестиции в его энергетический сектор.

Надо отметить и то, что большинство связанных с инвестициями положений Договора, направленных на создание надлежащего инвестиционного климата, выполняются самими подписавшими сторонами, что не мешает, однако, Конференции по Хартии осуществлять обзорную деятельность и организовывать взаимные обзоры, давая тем самым регулярные оценки инвестиционной практики своих государств-участников.

Положения Договора содержат также многочисленные упоминания критериев рентабельности, экономической эффективности и отсутствия препятствий для инвестиций или международной торговли.

Что касается торговых положений Договора к Энергетической Хартии, то первоначально они основывались на торговом режиме ГАТТ, но в связи с принятием Торговой поправки к Договору в апреле 1998 года были приведены в соответствие с правилами и практикой ВТО. Следствием такой модификации явилось то, что фундаментом этих положений стали принципы недискриминации, прозрачности и приверженности постепенной либерализации международной торговли. Кроме того, Торговая поправка заметно расширила сферу применения Договора, охватив торговлю связанным с энергетикой оборудованием, и установила механизм введения в будущем юридически обязательного фиксирования таможенных пошлин и сборов на связанный с энергетикой импорт и экспорт.

Большое значение имеет торговый режим Договора с учетом Поправки для тех стран, которые подписали Договор, но еще не вступили в ВТО. Его сущность заключается в том, что он позволяет им ознакомиться с практикой и нормами, которые влечет за собой членство в ВТО, применяя «путем отсылки» ее правила по торговле энергетическими материалами и продуктами и связанным с энергетикой оборудованием.

Что касается вопросов торговли ядерными материалами и экспорта ядерного топлива из России в ЕС, то они с самого начала были выведены за рамки процесса Энергетической Хартии. Еще до подписания ДЭХ в 1994 году ЕС и Россия согласились регулировать эти вопросы двусторонним соглашением, что было подтверждено и в совместной декларации при подписании Договора. Именно тогда руководитель российской делегации сделал заявление, в котором отметил, что «И Хартия, и развивающий ее положения Договор-1 (Договор к Энергетической Хартии) предусматривает полный отказ от дискриминации в торговле. Однако, к сожалению, в том, что касается торговли ядерными материалами между Россией и ЕС, этот принцип реализован не полностью. Фундамент должен быть надстроен. Все энергетические товары, включая ядерные, должны. получить единый максимально свободный режим, без каких-либо изъятий». Но до сих пор этот «фундамент не надстроен».

Положения Договора о транзите, содержащиеся в статье 7, в свою очередь, предусматривают принятие каждой подписавшей Стороной необходимых мер, направленных на облегчение транзита энергетических материалов и продуктов. Такие меры должны основываться на принципе свободы транзита, быть одинаковыми в том, что касается происхождения, места назначения или владельца таких материалов или продуктов, а также не должны устанавливать дискриминационных тарифов.

Сторонам для облегчения транзита предписывается поощрять сотрудничество в модернизации сооружений для транспортировки энергии, необходимых для транзита энергетических материалов и продуктов; разработке и эксплуатации подобных сооружений, обслуживающих территории более чем одной Договаривающейся Стороны; применять меры по ликвидации последствий перебоев в снабжении энергетическими материалами и продуктами, а также в содействии объединению сооружений для транспортировки энергии. Однако в случае возникновения угрозы надежности или эффективности энергетических систем той из Договаривающихся Сторон, через территорию которой может осуществляться транзит энергетических материалов и продуктов, она вправе отказать в разрешении строительства или модификации сооружений для транспортировки энергии или разрешить новый или дополнительный транзит через существующие сооружения.

Также в Договоре содержится ряд немаловажных положений, касающихся процедур разрешения споров по вопросам, связанным с транзитом.

Несмотря на то, что Договор к Энергетической Хартии является одновременно инвестиционным, торговым и транзитным документом, в нем нашли отражение и вопросы, касающиеся защиты окружающей среды. Так, исключительно экологическим вопросам посвящено несколько пунктов Преамбулы. В частности, в них упоминаются международные обязательства и договоренности, связанные с нераспространением ядерного оружия; международные соглашения по окружающей среде, касающиеся связанных с энергией аспектов; подчеркивается повышенное внимание к вопросам энергоэффективности, которые имеют фундаментальное значение для устойчивого экономического развития, а также признается «все более срочная необходимость мер по охране окружающей среды, включая выведение из эксплуатации энергетических установок и удаление отходов, а также согласованных на международном уровне задач и критериев для этой цели». Таким образом, то внимание, которое уделено вопросам окружающей среды в положениях Преамбулы позволяет предположить, что эти вопросы получат развитие в тексте самого Договора. И действительно, в ряде статей Договора к Энергетической Хартии они в той или иной степени нашли свое отражение.

Так, в ДЭХ детально освещен вопрос о взаимосвязи между суверенитетом государства и защитой окружающей среды, который нашел свое отражение в статье 18. Ее положения затрагивают некоторые конкретные аспекты суверенитета над энергетическими ресурсами, а именно: соответствие нормам международного права (п. 1 ст. 18); соблюдение национальных систем владения собственностью на энергетические ресурсы без ущерба для целей содействия доступу к энергетическим ресурсам, а также их разведке и разработке на коммерческой основе (п. 2 ст. 18); объем прав государства в области разведки и разработки энергетических ресурсов (п. 3 ст. 18); недискриминационное предоставление лицензий (п. 4 ст. 18).

Особо следует выделить, с точки зрения значения для охраны окружающей среды, нормы, содержащиеся в пунктах 1 и 3 рассматриваемой статьи Договора, где четко прослеживается принцип постоянного суверенитета над природными ресурсами. В соответствии с ним, «Договаривающиеся Стороны признают государственный суверенитет и суверенные права в отношении энергетических ресурсов. Они вновь подтверждают, что суверенитет и суверенные права должны осуществляться в соответствии с нормами международного права и при их соблюдении». Так, согласно международному праву, для того чтобы определить степень свободы государства эксплуатировать свои энергетические ресурсы, сначала надо выявить любые ограничения, которые применяются исходя из экологических соображений.

Кроме того, Договаривающиеся Стороны, при условии соблюдения других существенных положений ДЭХ и иных нормативов международного права, сохраняют за собой право выделять географические районы в пределах своей территории для разведки и разработки энергетических ресурсов, устанавливать темпы их разработки или эксплуатации, устанавливать и распоряжаться любыми налогами и финансовыми выплатами в силу такой разведки и эксплуатации, а также «регулировать аспекты охраны окружающей среды и безопасности такой разведки, разработки и освоения в пределах своей территории.» Другое экологически значимое положение предусматривает, что ничто в ДЭХ не препятствует любой Договаривающейся Стороне принимать или вводить в действие любые меры, «необходимые для защиты жизни и здоровья людей, животных или растений». Исключением здесь могут быть лишь положения о возмещении убытков и об экспроприации (Ст. 12 и 13, соответственно)

Главное же обязательство в области охраны окружающей среды устанавливает статья 19, пункт 1 которой гласит, что «каждая Договаривающаяся Сторона стремится сводить к минимуму экономически эффективными методами вредное воздействие на окружающую среду, имеющее место либо в пределах, либо за пределами ее территории в результате всех операций в рамках энергетического цикла на ее территории, учитывая надлежащим образом вопросы безопасности». Это положение преследует цель «обеспечить устойчивое развитие» при осуществлении всех видов деятельности в энергетическом секторе. А именно: удовлетворять свои потребности с использованием таких форм экономического развития, которые обеспечат сохранение природоресурсной базы, достаточной для удовлетворения потребностей будущих поколений. Но, как справедливо отмечает К. Шайн, широта этого определения означает, что оно является скорее призывом, нежели нормой или мерой. Такой вывод подтверждается и тем фактом, что Договаривающиеся Стороны обязуются просто действовать, «преследуя» эту цель.

Однако в тексте Договора содержатся и более конкретные положения. В частности, каждая Договаривающаяся Сторона должна сводить к минимуму вредное воздействие на окружающую среду, имеющее место либо в пределах, либо за пределами ее территории в результате всех операций в рамках энергетического цикла на ее территории. Однако это обязательство также как и предыдущее не носит обязательного характера.

В соответствии со статьей 19, Договаривающиеся Стороны при выполнении своих экологических обязательств «должны стремиться» принимать меры, направленные на соблюдение принципа превентивности и принципа «виновник загрязнения платит». Требование, что «каждая Договаривающаяся Сторона стремится принимать меры предосторожности с целью предотвращения или сведения к минимуму деградации окружающей среды» устанавливает принцип превентивности, в основе которого лежит тот очевидный факт, что, как правило, предпочтительнее и дешевле предотвращать вред окружающей среде, нежели устранять последствия его нанесения.

Целью принципа «виновник загрязнения платит» является стремление отнести экологические издержки к промышленной деятельности на стадии производства, иными словами, включить их в цену услуг или товаров для потребителя, вместо того, чтобы переносить их на налогоплательщиков или вовсе оставить неоплаченными и тем самым наносить невосполнимый ущерб окружающей среде. Следовательно, если бы эти условия выполнялись на практике, то цены, полностью отражающие экологические издержки и выгоды, стали бы непозволительно высоки для наименее экологически приемлемых источников энергии. К сожалению, применение этого принципа на практике, как правило, затрудняется. Его эффективность ослаблена и положениями Договора к Энергетической Хартии, согласно которым, с Договаривающихся Сторон снимается какая-либо ответственность за выполнение законов или политику в улучшение экологических показателей в области обеспечения инвестиций для того, чтобы выполнить свои обязательства в соответствии с ДЭХ. Подобная позиция может привести к тому, что принцип «виновник загрязнения платит» начнет действовать «от противного». Исходя из этого, нельзя не согласиться с мнением, что для «верного применения» этого принципа необходимо «какое бы то ни было значимое обязательство для всех Договаривающихся Сторон осуществлять этот принцип». Кроме уже названных положений, регулирующих экологические вопросы, Договор содержит еще несколько норм, которые направлены на сведение к минимуму экологического вреда в результате операций в рамках энергетического цикла на территории каждой из Договаривающихся Сторон. Так, в статье 19 подчеркивается, что «Договаривающиеся Стороны, во-первых, учитывают экологические соображения в ходе всего процесса выработки и осуществления их энергетической политики; во-вторых, содействуют ориентированному на рынок ценообразованию и более полному отражению экологических затрат и выгод в рамках всего энергетического цикла; в-третьих, учитывая положения Статьи 34 (4), поощряют сотрудничество в достижении экологических целей Хартии и сотрудничество в области международных экологических норм в отношении энергетического цикла, с учетом различий во вредном воздействии и затратах по ослаблению этого воздействия у Договаривающихся Сторон; а также уделяют особое внимание повышению энергоэффективности, освоению и использованию возобновляемых источников энергии, поощрению применения более чистых видов топлива и использованию технологий и технологических средств, снижающих загрязнение; содействуют сбору и обмену между Договаривающимися Сторонами информацией об экологически обоснованных и экономически эффективных энергетической политике и рентабельных методах и технологиях; содействуют повышению уровня информированности населения о воздействии на окружающую среду энергетических систем, возможностях предотвращения или ослабления их вредного воздействия на окружающую среду и затратах, связанных с различными мерами по предотвращению и ослаблению такого воздействия; содействуют и сотрудничают в исследованиях, разработках и применении энергоэффективных и экологически обоснованных технологий, методов и процессов, которые позволят свести к минимуму экономически эффективным образом вредное воздействие на окружающую среду всех аспектов энергетического цикла; поощряют создание благоприятных условий для передачи и распространения таких технологий, учитывая необходимость надлежащей и эффективной охраны прав интеллектуальной собственности; способствуют открытой оценке на ранней стадии и до принятия решений, а также последующему мониторингу воздействия на окружающую среду значимых с экологической точки зрения энергетических инвестиционных проектов; способствуют в международном плане повышению уровня информированности и обмену информацией о соответствующих экологических программах и стандартах Договаривающихся Сторон и реализации этих программ и стандартов; участвуют, по соответствующей просьбе и в рамках имеющихся ресурсов, в разработке и осуществлении соответствующих экологических программ в Договаривающихся Сторонах».

Эти положения в основном говорят сами за себя. Однако, исходя из того, что каждое из них сформулировано как пожелание, о чем свидетельствуют термины: «содействовать», «способствовать», «учитывать» и т.д., они не создают обязательных требований, а являются скорее указаниями на примеры хорошей практики.

Таким образом, сильной стороной положений об охране окружающей среды Договора к Энергетической Хартии является то, что в них уделено достаточно внимания такому элементу, как эффективность затрат, который, в свою очередь, является неотъемлемой частью борьбы с загрязнением окружающей среды. Это положение признает тем самым ту степень, в которой правительства должны учитывать коммерческие соображения при принятии решений, брать ли на себя жесткие экологические обязательства в соответствии с международными соглашениями. С другой стороны, за Договаривающимися Сторонами оставлен выбор: уделять приоритетное внимание стоимостным параметрам или экологическим целям или нет. Слабой стороной является тот факт, что несмотря на широкий спектр экологических задач, отраженных в Договоре, ряд важных вопросов все же не нашел в нем достаточного отражения. Среди них такие, как вопрос разработки процедур предотвращения аварий и подготовки планов на случай чрезвычайных обстоятельств, вопрос об ответственности за экологический ущерб в результате операций на любом этапе энергетического цикла, вопрос страхования рисков в связи с экологическим ущербом в результате деятельности в энергетическом секторе, а также вопросы, касающиеся конкретных обязательств в связи с мерами защиты применительно к выводу из эксплуатации энергетических установок.

Что касается первого из вышеперечисленных вопросов - разработки процедур предотвращения аварий и подготовки планов на случай чрезвычайных обстоятельств, - то в соответствии со статьей 18 Договора к Энергетической Хартии, ничто не может препятствовать Договаривающимся Сторонам включить эти вопросы в свое законодательство по вопросам окружающей среды и безопасности.

Вопросы об уголовной или гражданской ответственности за экологический ущерб в результате операций на любом этапе энергетического цикла и о страховании рисков в связи с экологическим ущербом в результате деятельности в энергетическом секторе в Договоре даже не упоминаются.

Вызывает сожаление и тот факт, что, вопрос, касающийся прекращения деятельности энергетических установок и объектов, несмотря на то, что ему был посвящен отдельный пункт Преамбулы, не вошел в круг экологических задач ДЭХ. Отражение его в статьях Договора имело бы огромное значение в силу того, что законодательство о снятии с эксплуатации энергетических установок в разных странах различно и крайне неоднородно, а часто и вовсе отсутствует. Вопросы выведения из эксплуатации энергетических установок и удаления отходов на международном или региональном уровнях не регулировались. Кроме того, различные виды деятельности в области энергетики (горнорудная, нефтяная, газовая промышленность, ядерная энергетика) отличаются совершенно разными факторами экологической опасности. В силу этого можно говорить о том, что задача сведения к минимуму вредного воздействия на окружающую среду в рамках всего энергетического цикла могла бы быть поставлена гораздо более решительно на основе императивных обязательств, невыполнение которых предусматривало бы защитные процедуры, например, планы закрытия и последующих мероприятий, восстановительные мероприятия и другие. Таковы основные экологические положения Договора к Энергетической Хартии.

Таким образом, как видно из всего вышесказанного, Договор к Энергетической Хартии имеет комплексный характер и является, как справедливо отмечает Заместитель Генерального секретаря Секретариата Энергетической Хартии А.А. Конопляник, первым в международной договорной практике обязательным многосторонним международно-правовым соглашением, которое распространяется на все сферы экономической деятельности в области энергетики, а именно: регулирует вопросы защиты инвестиций, торговли, применяет транзитные правила к энергетическим системам, содержит положения, направленные на охрану окружающей среды и обеспечение энергетической безопасности, а также предусматривает юридически обязательное международное разрешение споров в качестве общего правила.

Как уже отмечалось, одновременно с согласованием текста Договора к Энергетической Хартии было предусмотрено создание нескольких связанных с ним Протоколов. А именно: по углеводородам, по энергетической эффективности и по ядерной энергетике. Кроме того, в перспективе предполагалось разработать еще и Протоколы по углю, электроэнергии, возобновляемым источникам энергии. В свою очередь российской делегацией было предложено подготовить Протокол по передаче прогрессивных технологий и Протокол по чрезвычайным ситуациям в энергетике, имеющим трансграничные последствия. Представляется важным рассмотреть некоторые из этих документов. Единственным на сегодняшний день протоколом, принятым в связи с ДЭХ, является Протокол к Европейской Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, подписанный 17 декабря 1994 года. Протокол требует от участвующих в нем государств разрабатывать принципы и четкие программные цели для повышения энергетической эффективности «как значительного источника энергии» и сокращения неблагоприятного воздействия энергетического цикла на окружающую среду. В качестве его целей провозглашены: во-первых, содействие политике в области энергетической эффективности, соответствующей устойчивому развитию; во-вторых, создание рамочных условий, побуждающих производителей и потребителей использовать энергию максимально экономно, эффективно и экологически обоснованно, в особенности посредством организации эффективных рынков энергии и более полного учета экологических затрат и выгод; и, наконец, поощрение сотрудничества в области энергетической эффективности.

Следует отметить, что цели Протокола во многом соответствуют положениям Договора к Энергетической Хартии и направлены на преобладание рыночных механизмов над командно-административными системами регулирования. Рыночные механизмы рассматриваются в качестве одного из способов выявления экологически издержек, побуждения производителей использовать более чистые технологии для снижения облагаемых сборами выбросов и обеспечивая предпринимателям большую гибкость в принятии решений относительно экологических приоритетов. Так, от Договаривающихся Сторон в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Протокола требуется «определять политику в области энергетической эффективности и устанавливать надлежащие правовые и нормативные рамки». Выполнение этих обязательств должно способствовать: «эффективному функционированию рыночных механизмов, включая ориентированное на рынок ценообразование и более полное отражение экологических затрат и выгод; снижению барьеров, препятствующих энергетической эффективности, стимулируя тем самым инвестиции; образованию и просвещению; распространению и передаче технологий; открытости нормативных и правовых рамок». Кроме того, Стороны берут на себя обязательство «стремиться добиваться наибольшей выгоды от энергетической эффективности в рамках всего энергетического цикла», с учетом принципов экономической эффективности, а также экологических аспектов (п. 3 ст. 3). Подобная политика должна «охватывать как краткосрочные меры по исправлению предшествующей практики, так и долгосрочные меры по повышению энергетической эффективности». Однако в рассматриваемой статье присутствует положение, которое содержит оговорку, что каждая Сторона в этих вопросах может руководствоваться как своими соображениями экономической эффективности, так и собственной компетенцией, что значительно ослабляет обязательство Сторон определять политику и законы в области энергоэффективности.

Немаловажное значение как для повышения энергоэффективности, так и для охраны окружающей среды имеет положение, согласно которому, Стороны признают «жизненно важную роль частного сектора» и согласны поощрять принятие необходимых мер предприятиями энергоснабжения, ответственными органами власти и специализированными организациями, а также тесное сотрудничество между промышленностью и административными органами. Политика энергоэффективности должна также координироваться всеми ответственными органами власти (ст. 4), а стратегия энергоэффективности и программные цели, сформулированные Договаривающимися сторонами в соответствии с их собственными конкретными энергетическими условиями, «должны быть открыты для всех заинтересованных сторон» (ст. 5).

Для достижения большей энергоэффективности в разумные сроки Договаривающиеся Стороны должны: «поощрять использование новых методов финансирования инвестиций в повышение энергоэффективности и в связанную с энергетикой охрану окружающей среды, таких как организация совместных предприятий между потребителями энергии и внешними инвесторами (финансирование третьими сторонами); стремиться использовать рынки частного капитала и существующие международные финансовые учреждения и содействовать доступу к ним с целью облегчения инвестиций в повышение энергоэффективности и в связанную с энергоэффективностью охрану окружающей среды; могут, при условии соблюдения положений ДЭХ и других своих международных юридических обязательств, предоставлять фискальные или финансовые стимулы потребителям энергии с целью облегчения внедрения на рынок энергетически эффективных технологий, продуктов и услуг таким образом, чтобы это обеспечивало открытость и сводило к минимуму диспропорции на международных рынках» (ст. 6).

Статья 8 Протокола дает самое общее руководство в отношении отечественных программ энергоэффективности, которые должны выполняться и регулярно обновляться в соответствии с условиями каждой из Сторон. Эти программы могут включать такую деятельность, как: «разработка долгосрочных сценариев спроса и предложения энергии, которыми можно было бы руководствоваться при принятии решений; оценка влияния предпринимаемых действий на энергетику, окружающую среду и экономические показатели; определение норм, разработанных для повышения эффективности использующего энергию оборудования, и усилия по их гармонизации на международном уровне, чтобы избежать диспропорций в торговле; развитие и поощрение частной инициативы и промышленного сотрудничества, включая совместные предприятия; содействие использованию наиболее эффективных технологий, которые являются экономически эффективными и экологически обоснованными и ряд других.

Что касается вопросов, затрагивающих проблемы охраны окружающей среды в сфере международного сотрудничества и координации, то, в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Протокола, основными принципами Договаривающиеся Стороны должны сотрудничать и оказывать друг другу содействие в разработке и осуществлении политики, законов и нормативных актов в области энергетической эффективности. Кроме того, при сотрудничестве и координации «необходимо принимать во внимание различия между Договаривающимися Сторонами, касающиеся неблагоприятных последствий и затрат по их ослаблению» (п.5 ст. 3), а также «соответствующие принципы, принятые в международных соглашениях, направленных на охрану и улучшение окружающей среды, в которых участвуют договаривающиеся стороны» (п. 7 ст. 3).

В положениях Протокола содержится перечень областей, в которых Договаривающиеся Стороны могут проводить сотрудничество в любой необходимой форме. Среди них указаны такие области, как оценка воздействия на окружающую среду энергетического цикла, разработка законодательных и нормативных мер, а также определение и оценка таких мер, как котируемые разрешения, учитывающие внешние, особенно экологического характера, затраты и выгоды.

Через выполнение этого Протокола Энергетическая Хартия предоставляет странам с переходной экономикой варианты добросовестной практики и форум для обмена опытом и советами в отношении стратегии по вопросам энергоэффективности с ведущими странами ОЭСР. В рамках этого форума особое внимание уделяется таким аспектам национальной стратегии в области энергетической эффективности, как налогообложение, политика ценообразования в энергетическом секторе, субсидии, относящиеся к охране окружающей среды, и другие механизмы финансирования целей в области энергоэффективности. В частности, участвуя в осуществлении Протокола к Энергетической Хартии по энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, правительства стран с переходной экономикой получают доступ к информации о наиболее передовом опыте, в том числе информацию об экономических стратегиях и финансовых инструментах, наиболее пригодных для включения в свою национальную энергетическую политику принципов энергетической эффективности и принципа «виновник загрязнения платит».

В настоящее время практические мероприятия по этому Протоколу сосредоточены на проведении углубленных обзоров стратегий в области энергоэффективности отдельных стран, целью которых является разработка конкретных рекомендаций отдельным правительствам относительно путей совершенствования их национальных стратегий в области энергоэффективности. Как отмечено Генеральным Секретарем Секретариата Энергетической Хартии, эта работа ценна не только сама по себе, но и является одним из важных средств оказания содействия государствам-участникам Хартии в достижении своих показателей по выбросам, установленных для них Киотским протоколом ООН, путем снижения уровней энергопотребления за счет повышения его эффективности. Другим имеющим принципиальное значение для государств-участников Энергетической Хартии соглашением является Протокол к Энергетической Хартии по транзиту, который призван усилить существующие транзитные положения Договора к Энергетической Хартии.

Официальные переговоры по Протоколу по транзиту были начаты в 2000 году, а в качестве предполагаемой даты завершения называли конец 2002 года. К тому времени, когда предварительно были завершены многосторонние переговоры и согласован почти весь текст Протокола, возник ряд взаимосвязанных расхождений между позициями России и ЕС. В частности, российская сторона выдвинула предложение о «праве первого отказа» на продолжение истекающих транзитных контактов для существующих поставщиков. ЕС, в свою очередь, выступил с положениями об организации региональной экономической интеграции, согласно которым протокол фактически не будет применяться на территории Сообщества. Иными словами, 15 стран-членов ЕС и сам Союз выходят из-под действия Транзитного протокола, но при этом продолжают принимать деятельное участие в редактировании его отдельных положений. Также несогласованными остались и проблемы транзитных тарифов. Для интенсификации переговоров России и ЕС было рекомендовано провести серию двусторонних консультаций. Однако эти переговоры, по сути, были сорваны. Стало ясно, что принятие окончательного компромиссного текста государствами-участниками Хартии невозможно, следствием чего явилось официальное приостановление переговоров 10 декабря 2003 года. Возобновить переговоры предполагалось 19-20 октября 2004 года на Конференции «Транзит энергоносителей в Евразии: задачи и перспективы», организованной Секретариатом Хартии.

Целью Протокола является разработка режима общепринятых правовых принципов, охватывающих транзитные потоки энергоресурсов, пересекающих, по меньшей мере, две национальные границы, и направленных на обеспечение надежности и бесперебойности транзита (Ст. 1). Реализация этой цели позволит укрепить подход к транзиту энергоносителей на основе справедливых, прозрачных и недискриминационных критериев и главенстве принципа «ненарушаемости договоров», а также обеспечит надежный, эффективный, бесперебойный и беспрепятственный транзит, повысит эффективность использования транзитной инфраструктуры, и, наконец, окажет содействие строительству или модификации транзитной инфраструктуры. Для осуществления этих задач, как отмечено В.П. Сорокиным, необходимо обеспечить неприкосновенность транзита; прозрачность и недискриминационный доступ к транзитным инфраструктурам (без обязательного доступа третьей стороны) к наличным мощностям существующих и будущих транзитных систем, их эффективному использованию; оказание содействия строительству, развитию, расширению, реконструкции и эксплуатации транзитных систем; быстрое и эффективное разрешение споров.

При этом следует отметить, что действие данного акта будет ограничено вопросами транзита нефти, нефтепродуктов, газа и электроэнергии. Что касается уже существующих транзитных обязательств, то предлагается зафиксировать их неприкосновенность, то есть положения Протокола не будут распространяться на соглашения, заключенные ранее.

Проектом Протокола вводится такой национальный режим, при котором такие процедуры, как строительство, развитие, расширение, реконструкция и эксплуатация новых транзитных инфраструктур, и законодательство должны быть не менее благоприятными, чем меры, относящиеся к таким инфраструктурам, используемым для внутренней транспортировки энергетических материалов и продуктов. В нем также содержится ряд положений общего характера, касающихся технических и иных стандартов, замеров и измерений, аварийного прерывания, сокращения или прекращения транзита, разрешения споров.

Параллельно с разработкой Протокола по транзиту Рабочей группой Энергетической Хартии по транзиту была начата разработка комплекта не имеющих обязательной силы Типовых соглашений по транзиту, которые призваны способствовать быстрой выработке решений, связанных с привлечением инвестиций в трансграничные системы транзита энергоносителей и с повышением оптимальности функционирования и модернизации существующих транзитных сооружений. В качестве примера таких соглашений можно назвать: Типовое межправительственное соглашение о транзите углеводородов, Типовое соглашение иностранного инвестора с правительством принимающей стран и Типовые соглашения о транзите природного газа и сырой нефти между компаниями.

Практическая важность для взаимоотношений ЕС и России как Энергетической Хартии в целом, так и Протокола по транзиту в частности заключается в том, что Россия обеспечивает значительную часть потребностей Союза в энергоносителях. Все это предопределяет общий интерес обеих сторон, в том числе, и по учету экологического фактора в процессе энергоснабжения.

С не меньшими трудностями, чем в случае разработки Протокола по транзиту, были связаны переговоры по Протоколу по вопросам углеводородов, в ходе которых было выявлено несколько спорных вопросов, связанных, в первую очередь, с транспортировкой энергетических продуктов и положением иностранных инвесторов. Так, положение, направленное на обеспечение стабильных условий для транзита энергетических продуктов, натолкнулось на неприятие ЕС, которые увидели в нем попытку открыть третьим сторонам доступ на европейские рынки энергоресурсов и перенесли этот спор и на переговоры по Договору к Энергетической Хартии. Другой проблемой явилось заявление участников переговоров, что проект Протокола не отдает должное принципу Хартии о недопустимости дискриминации по отношению к иностранным инвесторам, но поддерживает право правительств осуществлять суверенитет над своими ресурсами углеводородов. Кроме того, многие участники переговоров утверждали, что в проекте «настолько точно отражалась официальная политика правительства (Норвегии), что не видно было никакого различия между ними». Результатом этих споров явилось решение, что положения Протокола, тесно затрагивающие основные принципы всего Договора, необходимо обсудить в рамках переговоров по ДЭХ. Исходя из этого, переговоры по данному Протоколу были приостановлены, а большинство вопросов, относящихся к торговле и инвестициям в газовом и нефтяном секторах, нашли достаточное отражение в Договоре. Таким образом, до настоящего времени Протокол об углеводородах не подписан, и с учетом всего вышесказанного это вряд ли произойдет в ближайшее время.

Также одним из первых должен был быть разработан и Протокол по вопросам, связанным с ядерной энергетикой, однако до окончательной разработки Договора к Энергетической Хартии закончить работу над ним оказалось невозможным. Кроме того, работа над его проектом была значительно усложнена принятием Конвенции, о ядерной безопасности. Что касается Протоколов по чрезвычайным ситуациям и по электроэнергетике, то на сегодняшний день они так и не разработаны. Более того, решение о начале консультаций по их разработке отложено на неопределенное время.

Таким образом, в рамках процесса Энергетической Хартии предполагалось подготовить не имеющий аналогов пакет документов, предназначенный для создания единого экономико-правового пространства в энергетике всей промышленно развитой зоны современного мира, установив, тем самым, единые правила доступа к природным ресурсам, рынкам энергоносителей, их транспортировке, учета требований охраны окружающей среды и безопасности энергетики, в том числе и ядерной, для всех участников.

Другим важным моментом, характеризующим процесс Энергетической Хартии, является то, что, как саму Хартию, так и Договор к ней следует рассматривать не только как правовую основу сотрудничества в области энергетики, но и как многосторонний политический форум, где правительства стран Евразии принимают участие в диалоге по проблемам, касающимся сотрудничества в энергетическом секторе. Под эгидой Хартии осуществляется работа, направленная как на обеспечение выполнения положений Договора на национальном уровне, так и на поощрение политического диалога между странами-членами по таким вопросам, как реструктуризация энергетического рынка, поощрение энергоэффективности и уменьшение барьеров для инвестиций и торговли в региональном и международном масштабе.

Иными словами, в настоящее время унифицируются границы правового поля и формируются новые правила игры на мировом энергетическом рынке. И именно эта тенденция заложена в основу процесса Энергетической Хартии. Многие страны, исходя из понимания важности этого процесса, стремятся присоединиться к нему. Так, после трехлетних переговоров Договор к Энергетической Хартии подписало 52 страны, в том числе Россия, и ЕС. Как уже отмечалось нами ранее, несмотря на то, что Хартия начала свое существование как европейская инициатива, ее географическое измерение уже давно расширилось. Япония, Австралия и государства Средней Азии подписали Договор к Энергетической хартии в 1994-1995 годах. В 1999 году присоединилась к договору Монголия. Проходят обсуждения с Марокко и Тунисом относительно их возможного присоединения к Договору.

К настоящему времени Договор ратифицирован большинством государств-членов ЕС и стал частью их национального законодательства. Исключение из этого ряда составляют Россия, Австралия, Белоруссия, Исландия и Норвегия, где Россия и Норвегия - основные поставщики первичных энергоресурсов на еврорынок. Причины не ратификации различные. Австралия и Норвегия неофициально заявляли, что ратифицируют ДЭХ только после России. Норвегия официально не ратифицировала Договор из-за юридической проблемы, связанной с механизмом урегулирования споров.

Что касается России, то на настоящий момент она применяет Договор к Хартии на временной основе. Такая возможность предусмотрена пунктом 1 статьи 45 Договора, который гласит, что «каждая Подписавшая Сторона временно применяет настоящий Договор впредь до его вступления в силу в той степени, в которой такое временное применение не противоречит ее конституции, законам или нормативным актам». Вопрос ратификации Договора Россией был поднят на парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации еще в июне 1997 года, но тогда было рекомендовано воздержаться от ратификации ДЭХ и синхронизировать этот процесс со вступлением России в ВТО. Месяц спустя Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству, энергетике и транспорту принял решение не рекомендовать выносить Договор к Энергетической Хартии и Протокол по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам на ратификацию.

Следующая попытка обсуждения вопроса о ратификации Договора к Хартии состоялась в январе 2001 года. В ходе слушаний мнения депутатов разделились. Сторонники ДЭХ сочли ратификацию положительным шагом, подчеркивая, что благодаря этому, во-первых, инвестиционный климат России станет более благоприятным, предсказуемым и гласным, во-вторых, у России появится возможность пользоваться недискриминационным режимом близким к режиму ВТО при торговле со странами-участницами Договора отдельными топливно-энергетическими товарами, в-третьих, у России появится дополнительная возможность решать споры на международном уровне по вопросам транзита российских энергоносителей и зарубежных инвестиций. Кроме того, ратификация этого документа облегчит экономическую и энергетическую интеграцию стран СНГ, будет способствовать решению «каспийского вопроса», и, наконец, упрочит международный престиж России как энергетической державы. В то же время оппоненты заявили, что ратификация Договора к Энергетической Хартии нанесет значительный ущерб экономике страны. Эта точка зрения аргументировалась положениями, исходящими из того, что: Договор обязывает Россию через три года после ратификации устранить связанные с торговлей меры, ограничивающие экспорт своей продукции или импорт продукции производственного назначения иностранного инвестора; не решает проблему торговли с ЕС ядерным топливом, отдавая ее на двусторонний уровень; не распространяет юрисдикцию на морской транспорт и подводные трубопроводы. Также в числе недостатков ДЭХ отмечалась недостаточная проработанность вопроса о последствиях нового режима транзита энергоносителей для экономики России. Результатом этих слушаний явилась рекомендация провести дополнительный, тщательный анализ положений Договора к Энергетической Хартии, продолжить переговоры по Протоколу по транзиту, добиваясь учета в нем интересов России, связанных с обоснованностью предоставления свободного транзита другим государствам, а также настаивать на разработке Протоколов к Энергетической Хартии по электроэнергии и газу. В итоге резолюция слушаний свелась к одобрению формулы: «ратифицировать надо, но не сейчас».

Другой шаг, направленный на решение этого вопроса, был предпринят в мае 2001 года, когда несколько депутатов Государственной Думы приняли участие в работе заседания Конференции по Энергетической Хартии. Итогом этой поездки в Брюссель стало признание Договора в качестве серьезного международного соглашения, в котором Россия заинтересована не меньше, чем ЕС. На сегодняшний день решение вопроса о ратификации ДЭХ отложено до тех пор, пока не будут завершены переговоры по Протоколу к Энергетической Хартии по транзиту. На наш взгляд, ратификация Договора к Энергетической Хартии Россией необходима в силу ряда причин. Во-первых, как уже отмечалось ранее, в настоящее время вырабатываются новые правила игры на мировом энергетическом рынке и Россия, как один из ведущих поставщиков энергоресурсов, заинтересована участвовать в выработке этих правил не меньше, чем любое другое государство. В противном случае существует вероятность того, что эти правила будут выработаны без ее участия и, соответственно, без учета ее интересов. Во-вторых, ратификация Договора нисколько не противоречит национальным интересам России. Напротив, ратифицировав его, Россия примет на себя обязательство в соответствии с международным правом защищать инвесторов в энергетическом секторе, что, в свою очередь, будет способствовать минимизации рисков инвестиций в топливно-энергетический комплекс. Кроме того, Договор, который стоит на позициях достижения конкурентных, а не создания административных преимуществ, для отечественных товаропроизводителей Договаривающихся Сторон, будет способствовать введению конкуренции в энергетическом секторе на основе единых с основными экономическими партнерами России правовых норм и принципов. Что касается иных «экономических» возражений противников ратификации ДЭХ, то следует согласиться с точкой зрения А.А. Конопляника, что многие из них отнюдь не бесспорны, нуждаются в серьезном анализе и отражают неготовность России реформировать свой энергетический рынок. И, наконец, ратификация Договора к Энергетической Хартии позволит России фактически принять на себя обязательства ВТО в области торговли энергетическими материалами и начать пользоваться в этой сфере правовой защитой. При этом следует отметить, что положения Договора соответствуют положениям новых законодательных актов Российской Федерации, существенно дополняя и уточняя их, сближая их, тем самым с действующими нормами международного права. Однако в случае принятия решения о ратификации ДЭХ представляется целесообразным пересмотреть некоторые положения российского законодательства, устанавливающие дискриминационные административные барьеры, как для отечественных, так и для иностранных инвесторов в топливно-энергетический комплекс станы, а также ряд других законодательных актов, в которые потребуется внести изменения.

Таким образом, подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод, что организационными структурами Энергетической Хартии являются созданные на основе Договора к Энергетической Хартии общие для всех стран-участниц органы - Конференция по Хартии и Секретариат, - которые призваны содействовать осуществлению принципов Хартии, положений Договора и Протоколов. Правовые же основы ЕЭХ составляют рассмотренные в данной статье документы, регулирующие вопросы повышения надежности энергоснабжения, установления правовых рамок необходимых для содействия долгосрочному сотрудничеству в области энергетики, обеспечения эффективности производства, преобразования, транспортировки и использования энергии с целью повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем охраны окружающей среды. По своему статусу эти документы разнообразны и обладают неодинаковой юридической силой. Так, например, Энергетическая Хартия представляет собой политическую декларацию, которая носит рекомендательный характер, в то время как Договор к ней и Протоколы являются юридически обязательными для Подписавших Сторон. В этих документах наряду с вопросами защиты инвестиций, торговли, транзита, содержатся положения, направленные на охрану окружающей среды и обеспечение энергетической безопасности, в том числе и ядерной. При этом следует отметить, что, несмотря на предпринятые попытки урегулировать все эти вопросы в рамках Договора к Энергетической Хартии и соответствующих Протоколах к Энергетической Хартии, до настоящего времени принят только Протокол по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, что явно не отвечает сегодняшним реалиям. Актуальным остается и вопрос, до сих пор не проработанный в рамках процесса Энергетической Хартии, касающийся обеспечения ядерной безопасности во всем мире, и особенно в странах Центральной и Восточной Европы.

Автор: Лизикова М.С.