12.12.2011 2941

Законодательная основа административного судопроизводства в Российской Федерации

 

Исследуя проблемы организации и деятельности административных судов, необходимо проанализировать законодательную основу административной юстиции на текущий момент.

Сфера государственного управления, регулирования и контроля затрагивает, так или иначе, интересы всех граждан и юридических лиц. В своей жизнедеятельности они постоянно соприкасаются с решениями и действиями служащих и должностных лиц, администрации и органов исполнительной власти. Полномочия последних весьма значительны, и необходим прочный контроль за тем, как осуществляются эти полномочия. Речь идет о контроле со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, судебных органов.

Наибольшее значение, как показывает мировая практика, имеет здесь судебный контроль. В нашей стране, как показал анализ исторического опыта, его рамки всегда были ограниченными. Однако в последние десять лет ситуация существенно изменилась.

В Российской Федерации конституционная норма о праве граждан на обращение в суд конкретно определяет лишь общее его содержание, что обусловлено относительной самостоятельностью этого права, длительным сроком его действия. Вместе с тем юридическая возможность подачи жалобы, будучи весьма широкой, конкретизируется в текущем законодательстве, благодаря чему повышается эффективность регулирования общественных отношений. Современный период характеризуется тем, что после распада СССР на территории РФ продолжают действовать некоторые законодательные акты бывшего Союза, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще нормативного закрепления в российском законодательстве.

До сих пор основным актом, регламентирующим различные стадии рассмотрения жалоб граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», новая редакция которого была утверждена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года, с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 февраля 1988 года. Данный Указ содержит много недостатков, пробелов в регулировании этой важной сферы общественных отношений, устанавливая лишь общие положения, касающиеся административного обжалования.

Право граждан Российской Федерации на обжалование действий органов государственной власти закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ 1993 г.: «2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Следует отметить, что данное положение было закреплено и в Конституции СССР 1977 г. Ст. 58 Конституции СССР гласила: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом».

Однако данное право носило декларативный характер, поскольку механизмы рассмотрения жалоб законодательством практически предусмотрены не были.

В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ 1993 г. впервые установлено, что помимо конституционного, гражданского и уголовного, существует также административное судопроизводство: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства».

Таким образом, Конституция РФ 1993 г. предусмотрела не только право граждан на обжалование действий органов законодательной и исполнительной власти, но и механизм - административное судопроизводство.

Эта же формула воспроизведена в п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». Ст. 26 названного Закона предусматривает возможность учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом.

Согласно действующему Закону «О судебной системе Российской Федерации» административные дела подсудны судам общей юрисдикции.

К их числу относятся дела о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления, об оспаривании решений избирательных комиссий, о правомерности референдумов, а также споры в связи с регистрацией автотранспортных средств, проведением землеустроительной экспертизы и т.д. Объем судебного контроля в сфере государственного управления был кардинальным образом расширен в связи с принятием 27 апреля 1993 г. Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.

В Закон от 27 апреля 1993 г. были внесены 14 декабря 1995 г. существенные изменения и дополнения, основные положения которых были в последующем включены в гражданское процессуальное законодательство.

Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» расширил круг органов и лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в суд. К таким субъектам были отнесены, кроме должностных лиц, также и государственные служащие.

При этом Федеральным законом определено, что ответственность государственного служащего наступает при нарушении принципов государственной службы, перечисленных в статье 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный закон в качестве принципа государственной службы устанавливает ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.

Однако следует подчеркнуть, что за неправомерные действия (бездействие) государственный служащий согласно ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» может быть подвергнут только дисциплинарным взысканиям, перечень которых является исчерпывающим. К ним, согласно Закону, относятся замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение.

Таким образом, несмотря на введение существенных поправок в Закон от 27 апреля 1993 г. № 4866-1, ответственность государственного служащего за действие (бездействие), приведшее к нарушению прав и свобод граждан, носит в настоящее время преимущественно декларативный характер.

Действие положений Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих согласно ч. 3 ст. 1 распространено также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Кроме того, в ч. 3 ст.1 Закона от 14 декабря 1995 года отмечается, что действие статей данного акта в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Поскольку около 80 % работников государственных органов - это государственные служащие, которые не являются должностными лицами, можно сделать вывод о значительном расширении сферы контроля в судебных органах.

В ст. 2 указанного Закона определены действия (решения), которые гражданин может обжаловать в судебном порядке.

К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых согласно ч. 1 ст. 2 Закона:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 гражданин имеет право обжаловать в суд не только индивидуальные правовые акты управления, но и нормативные, устанавливающие общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов. Данная правовая норма весьма важна, так как она направлена на обеспечение прав и свобод граждан при столкновении с управленческими решениями администрации. В случае обжалования в суд нормативного правового акта управления и принятия судом позитивного решения, т.е. признания его недействительным, последующая его отмена прекращает противоправное действие в отношении широкого круга лиц, на которых распространяется действие данного нормативного акта.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных лиц и органов, если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия (например, в случае отказа должностных лиц принять соответствующий административный акт).

Следует отметить, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 впервые заостряет внимание на неравнозначности понятий «действие» и «решение».

Действительно, в случае, когда гражданином обжалуется решение органов публичного управления и их должностных лиц, т.е. нормативный или индивидуальный акт, в обжалуемом акте (решении) выражены и действия органа, его принявшего. Однако на практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица, государственного служащего без издания ими какого-либо акта (т.е. принятия решения). Кроме того, деяния органов (должностных лиц) могут быть выражены и в бездействии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, при решении вопроса о том, подпадает ли то или иное лицо под признаки понятия «должностное лицо», необходимо руководствоваться примечанием 1 к ст. 285 УК РФ, согласно которому должностными лицами признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Если же необходимо выяснить, является ли лицо государственным или муниципальным служащим, целесообразно проанализировать положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации) и Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации); принять во внимание должности, занимаемые этими лицами.

Однако следует отметить, что, существенно расширив права граждан на обжалование действий органов управления (должностных лиц), Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 не учел закрепление в Конституции различных форм собственности, а также ограниченный перечень лиц, попадающих под действие Закона РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В результате большая категория служащих, не имеющих статус государственных, но работающих в государственных организациях или частных коммерческих структурах, оказалась вне действия Закона от 27 апреля 1993 г.

Согласно Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений) (ч. 5 ст. 2 указанного Закона).

Следует отметить, что в литературе обязательное установление авторства данной информации подвергается критике. Так, О. Журавлева предлагает исключить данное положение из Закона, поскольку должностное лицо (государственный служащий), предвидя возможную ответственность за издание и (или) представление не соответствующей закону информации, в некоторых случаях может уклоняться от обозначения своего личного авторства.

Мы согласны с мнением Ю.Н. Старилова, что при необходимости установить лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций, не составит сложности. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях. Сведения же, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, актами индивидуального характера. Например, это могут быть сведения о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы и т.п. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности и т.п. Поэтому мы считаем предлагаемую О. Журавлевой поправку недопустимой.

Указанный выше Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в нашей стране принцип «всеобщности обжалования», заключающийся в том, что любые действия и решения, затрагивающие права граждан, подлежат судебному обжалованию. Ст. 3 Закона, устанавливающая пределы его действия, значительно расширяет сферу судебного контроля за исполнительной властью в сравнении с предыдущими законодательными актами. Согласно ей, суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

- действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

- действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г., под иным порядком судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов, а также должностных лиц следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством.

Например, не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования.

Иной порядок обжалования установлен и для военнослужащих. Согласно ст. 4 данного Закона, эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военном суде.

После того как в 1992 году в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц.

Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение -там, где не было народных судов).

18 ноября 1992 года Пленум Верховного Суда РФ принял постановление № 14 «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц» в котором разъяснил: «Исходя из содержания ст. 63 Конституции РФ, каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы».

Закон от 27 апреля 1993 года в специальной норме (ст. 4) закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть большую роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам значительное количество дел.

В настоящее время военнослужащий (как и гражданин) вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия органа военного управления или воинского должностного лица, нарушивших его права и свободы, либо непосредственно в военный суд, либо в вышестоящий орган военного управления, либо к воинскому должностному лицу. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном указанной статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы. Министр обороны РФ 11 июля 1995 г. издал директиву «О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации при рассмотрении судами жалоб на их действия и решения». Согласно ей, военнослужащими, имеющими право на обжалование, являются не только лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РФ по контракту или по призыву, но и лица, состоящие на службе в других войсках, органах и воинских формированиях (например, в войсках Пограничной службы Российской Федерации, во внутренних войсках МВД РФ).

В соответствии со ст. 7 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений.

В целом можно сказать, что установление Законом РФ от 27 апреля 1993 г. возможности обжалования любых действий и решений органов управления и должностных лиц соответствует требованиям современного правового государства. Указанный Закон включает широкий круг обжалуемых действий и решений, как коллегиальных, так и единоличных, в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий или принятия решений. При этом Законом установлено, что жалоба рассматривается по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных законом. Следует отметить также, что согласно указанному Закону, гражданин доказывает лишь факт нарушения своих прав, а принявший оспариваемое решение орган должен доказать документально законность обжалуемых действий или решений.

Следует отметить, что после принятия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не утратившего силу и на текущий момент, в соответствующие законодательные акты были внесены изменения. В частности, они нашли свое отражение в Гражданском процессуальном кодексе (ГПК), который регламентирует рассмотрение административных споров судами общей юрисдикции и в настоящее время, а также в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (АПК).

Согласно Закону РФ от 27 апреля 1993 г., жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. В связи с этим в апреле 1993 г. были внесены существенные поправки в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. В частности, в новой редакции была изложена гл. 241 ГПК РСФСР, которая включила в себя все процессуальные нормы самого Закона от 27 апреля 1993 г. Однако, несмотря на то, что внесение поправок в ГПК РСФСР было продиктовано необходимостью привести в соответствие с Законом от 27 апреля 1993 г. нормы гражданского законодательства, между гражданским процессуальным законодательством и указанным Законом сохранялись противоречия. В частности, Закон от 28 апреля 1993 г. ввел в нормы ГПК РСФСР не предусмотренное Законом от 27 апреля 1993 г. ограничение на право обжалования в суд индивидуальных и нормативных актов, касающихся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации. В Гражданский процессуальный кодекс 1964 г. была включена, по сути, норма, не являющаяся процессуальной. При этом она отсутствовала в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993г.

Вместе с тем Конституция РФ (ст. 46) не предусматривает каких-либо ограничений права на обращение в суд, т.е. если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение в области обеспечения обороны и государственной безопасности страны нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае обращаться за судебной защитой. Таким образом, все жалобы на незаконные действия и решения должны быть рассмотрены по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом от 27 апреля 1993 г.

Производство по делам, возникающим из административно - правовых отношений, регулировалось в ГПК РСФСР 1964 г. ст. ст. 231 - 244, включавшими, в частности, жалобы на неправильности в списках избирателей, на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, дела о взыскании недоимки по налогам, государственному обязательному страхованию и т.д.

Следует отметить, что ГПК РСФСР 1964 г. мало соответствовал требованиям времени, в связи с чем неоднократно изменялся и дополнялся. Так, существенные изменения в регулирование судебного разрешения административных споров внес Федеральный закон от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»'. Новая редакция гражданско-процессуальных норм устанавливала подсудность дел различным звеньям судебной системы. В частности, гражданские дела, подведомственные судам общей юрисдикции, за исключением дел, предусмотренных ст. 113, 114-116 ГПК, рассматривались районным судом. Была введена в действие новая ст. 141, установившая подсудность гражданских дел военным судам, которые входят в систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские дела по правилам гражданского судопроизводства (например, дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений). К подсудности Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (в качестве судов первой инстанции) были отнесены, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ; о прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий).

Существенные изменения в процессуальный порядок рассмотрения административных споров внесены введением в действие с 1 февраля 2003 г. нового ГПК РФ.

В ГПК РФ порядок рассмотрения административных споров регулируется подразделом III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

В отличие от предыдущего ГПК, данный подраздел более структурирован, содержит общие положения, а также главы, регулирующие производство по отдельным видам публичных правоотношений. Как и в ГПК РСФСР 1964 г., к ним отнесены: производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (гл. 24), по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25), а также дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Согласно новому ГПК РФ, административные споры рассматриваются судами общей юрисдикции, с сохранением подсудности, предусмотренной для других видов гражданских дел (ст. 246).

Однако если ранее в ст. 239 - 4 ГПК РСФСР 1964 г. говорилось о том, что жалоба может быть подана гражданином, права или свободы которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина - надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива, то в ГПК РФ дела об оспаривании нормативных актов могут быть рассмотрены не только по заявлению граждан, но и по заявлениям заинтересованных организаций, а также прокурора (ст. 245, ч.1 ст. 251).

По нашему мнению, закрепление возможности обжаловать нормативно - правовые акты в отдельной главе, а также распространение круга лиц, которые могут их обжаловать, на организации и прокуратуру, соответствует требованиям времени и мировым нормам права.

Как и ГПК РСФСР 1964 г., новый Кодекс предусматривает подачу заинтересованным лицом жалобы в трехмесячный срок с момента, когда стало известно о нарушении его прав (ст. 256 ГПК РФ 2002 г.), также сохраняется рассмотрение дел судьей единолично, если законодательством не предусмотрен другой порядок решения спора (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ 2002 г.). Бремя доказывания, согласно новому Кодексу, также возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ст. 249 ГПК РФ 2002 г.). Новый Кодекс сохранил те же условия отказа суда в приеме жалоб: в случае нарушения правил подсудности либо в случае, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 248 ГПК РФ). Но если ранее согласно ст. 239 - 6 ГПК РСФСР 1964 г. неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служила препятствием к рассмотрению жалобы, то согласно ч. 2 ст. 246 ГПК РФ 2002 г. при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, правила заочного производства не применяются.

Важным дополнением в законодательном регулировании решения административных споров мы также считаем норму, закрепленную в ч. 2 ст.247: «Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд».

Ранее в ст. 239-4 ГПК РСФСР была использована следующая формулировка: «Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица непосредственно в суд либо к вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу».

На наш взгляд, формулировка нового Кодекса более удачна, поскольку право обжаловать действия администрации в вышестоящие органы должно регулироваться ведомственными нормативными актами, но не в порядке гражданского судопроизводства. Поэтому то, что новый Кодекс ограничился упоминанием, что обжаловать действие органа управления, должностного лица, гражданского служащего в судебном порядке может каждый гражданин, даже если ведомственным актом предусмотрен другой порядок обжалования, является более юридически грамотным.

Анализируя последние новеллы гражданского процессуального законодательства, можно отметить, что подход к законодательному регулированию рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, стал более структурным и юридически грамотным, однако сохранил все основные положения, присущие производству по этой категории дел в 1993 г.

Рассмотрение дел по нарушению публичных прав граждан в экономической сфере, согласно текущему законодательству, регламентируется в порядке арбитражного судопроизводства. В ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ к их подведомственности отнесены также споры, которые возникают из административных и иных публичных отношений. К их числу относятся дела:

1. об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2. об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3. об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4. о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций;

5. другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, отнесенные к компетенции арбитражного суда.

В «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» систематически публикуются постановления его Президиума о признании недействительными актов государственных органов и иных органов, помещаются обзоры судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений.

К арбитражной подсудности относится также признание не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке, а также обжалование отказа в государственной регистрации, взыскание с организаций и граждан штрафов, возврат бюджетных средств, списанных контрольными органами с нарушением закона.

Следует отметить, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Такие же коллегии есть в федеральных арбитражных судах округов. Причем важно отметить, что в случае, если федеральным законом, регулирующим работу министерства (ведомства) будет предусмотрен досудебный порядок урегулировании споров, то в данном случае акты государственных органов должны быть первоначально обжалованы в вышестоящий орган в административном порядке. Таково требование ч. 5 ст. 4 АПК 2002 г.: «если для определенной категории споров федеральным законом установлен претензионный или иной досудебный порядок урегулирования либо он предусмотрен договором, спор передается на разрешение арбитражного суда после соблюдения такого порядка». Следует отметить, что данное положение полностью повторяет аналогичную норму, содержащуюся в ч. 3 ст. 4 АПК 1995 г. При этом право гражданина, закрепленное в ст. 46 Конституции и в Законе от 27 апреля 1993 г. на непосредственное обжалование любого решения (действия) органов управления в суд, нарушается. Согласно требованиям ч. 5 ст. 4 АПК РФ 2002 г., гражданин может обжаловать действия (бездействие) органов администрации в данном случае только в случае отказа в удовлетворении жалобы. На наш взгляд, данное противоречие должно быть устранено, как оно устранено во вступившем в силу ГПК РФ.

Наиболее полно составы административных правонарушений представлены в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП РФ 2001 г.).

Глава 19 КоАП РФ 2001 г. перечисляет составы преступлений против установленного порядка управления, а также главы об административных правонарушениях в других сферах. Так, глава 5 Кодекса содержит нормы, устанавливающие административную ответственность за административные правонарушения, посягающие на права граждан. Это касается избирательных прав, прав на участие в референдуме, прав на проведение собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, прав на свободу совести, свободу вероисповедания. Особую актуальность в связи с принятием нового Трудового кодекса РФ приобретают статьи, предусматривающие административную ответственность работодателей и иных должностных лиц за нарушение трудового законодательства.

Множественность органов, уполномоченных рассматривать такие дела (согласно ст. 22.1 КоАП РФ 2001 г., к ним относятся административные и иные комиссии, главы администраций, специализированные органы, суды), придает этим процедурам смешанный характер.

Таким образом, на современном этапе производство по жалобам на действия (бездействие) органов администрации, государственных служащих и должностных лиц регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также тремя Кодексами: ГПК РФ, КоАП РФ и АПК РФ.

По нашему мнению, такое регулирование института административной юстиции, справедливо названного Ю.Н. Стариловым гарантом правового государства, не соответствует требованиям времени.

Как уже отмечалось, законодатель согласен с необходимостью осуществления кардинальных реформ в сфере правового регулирования административной юстиции. Об этом свидетельствуют не только публикации в печати, о которых говорилось выше, но и разрабатываемые в настоящий момент законопроекты, посвященные регулированию данного правового института.

Так, Верховный Суд РФ 22 июня 2000 г. на своем Пленуме принял постановление «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», предусматривающее создание судебных коллегий по административным делам. Об этом говорится и в проекте федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции», внесенного Президентом РФ в Государственную Думу в 1999 г. Однако 19 августа 2000 г. было принято новое постановление Пленума Верховного Суда РФ «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации», а в октябре 2000 г. еще одно постановление Пленума Верховного Суда РФ «О внесении изменений в проекты федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

 

Автор: Филиппова И.А.