Цели, задачи и принципы административного судопроизводства в России

Цели и задачи любого правового института, в том числе и института административной юстиции, определяются, прежде всего, его правовым содержанием. В связи с этим, прежде чем приступить к рассмотрению целей, задач и принципов административного судопроизводства, необходимо определить наиболее приемлемую для России модель административной юстиции.

В мировой практике существует две основные модели административной юстиции: континентальная, характеризующаяся специализированными административными судами, универсально рассматривающими все дела, возникающие из публичных прав граждан и не зависимыми от судов общей юрисдикции, и англо - американская, которую отличает наличие множества административных трибуналов -квазисудебных органов, разбирающих споры в рамках отдельных ведомств, но подчиняющихся не руководству ведомств, а судам общей юрисдикции.

На основании анализа этих двух моделей в современном праве существует четыре основных точки зрения на дальнейшее развитие института административной юстиции в России. Это:

1. Дальнейшее развитие административной юстиции в рамках гражданского процессуального производства.

2. Создание «квазисудебных органов» (административных коллегий) в рамках министерств и ведомств, а также специализированных судебных присутствий по административным делам в судах общей юрисдикции.

3. Создание административных коллегий в рамках судов общей юрисдикции.

4. Создание специализированных административных судов, отличных от судов общей юрисдикции.

В рамках настоящего исследования проанализируем основные точки зрения, и выдвигаемые авторами аргументы в их защиту.

Как уже отмечалось, ряд ученых - представителей науки гражданского процессуального права, не поддерживают идеи создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства.

При этом указывается на сходство решения административных споров в суде с гражданским процессом. На это сходство указывал еще в начале века С.А. Корф: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построений административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга».

На основе подчеркиваемого сходства института административного судопроизводства с гражданским процессом, рядом авторов высказывается идея о создании «единого» модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить не только нормы, регулирующие публично - правовые отношения, но и нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью. В действующем законодательстве такие нормы подпадают в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.

При этом Б.Н. Лапин и Н.А. Чечина отрицают необходимость создания отдельного административного процессуального законодательства, «поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции».

Как справедливо отметил В.Е. Усанов, право административной юстиции - «это самостоятельная часть административного права, хотя и тесно связанная со всеми его подсистемными образованиями» . Нормы права административной юстиции - преимущественно административно-процессуальные нормы, регулирующие конфликтогенные управленческие отношения. По масштабности они равны гражданско-процессуальным, связаны с ними по юридической природе, лишь в силу своей специфики выделяясь в самостоятельную группу общественных отношений. В отличие от прочих норм, регулирующих административные правонарушения, данные нормы регламентируют правосудие, которое является судебной, а не исполнительной ветвью государственной власти.

На наш взгляд, регулировать споры об административном праве нормами гражданского законодательства не правомерно, поскольку споры, возникающие между гражданином и органами администрации либо их представителями, имеют свои особенности.

К основным из них, описанным в разное время в литературе, мы относим следующие:

1. В гражданском процессе субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В отличие от гражданского процесса, одна из сторон административного спора - должностное лицо (орган управления). При этом должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает.

2. Гражданин, подавший в суд жалобу на действия (бездействие) уполномоченных органов или представляющих их должностных лиц, выступает не столько в качестве истца, сколько в качестве потерпевшего и обвинителя.

3. Стороны, участвующие в решении административного спора, процессуально не равны, как это предусмотрено в гражданском процессе. С одной стороны, административный орган (должностное лицо) наделен по отношению к гражданину властными полномочиями. С другой стороны, с гражданина снимается бремя доказывания «административной неправды», которое полностью ложится на орган администрации или его представителя.

4. В отличие от гражданского судопроизводства, когда решение суда влечет за собой гражданско-правовые последствия (возмещение вреда, уплата неустойки), административная неправда влечет за собой отмену или изменение обжалуемых действий, но не наказание.

Таким образом, административное судопроизводство значительно отличается от гражданского процесса, а жалоба гражданина на действия (бездействие) должностного лица - от гражданского иска.

В этой связи хочется отметить, что рядом правоведов указывается на сходство судопроизводства об административных спорах не только с гражданским, но и с уголовным процессом.

К общим чертам уголовного процесса и административного судопроизводства можно отнести:

1. Характер оценки, заключенный в жалобе, сближает жалобу с обвинительным заключением, а административный процесс в суде с уголовным процессом.

Так, В.Е. Усанов пишет: «Как обвинительное заключение в уголовном процессе завершает предварительное следствие и формулирует его итоги, точно также жалоба, как процессуальный документ, завершает допроцессуальную коллизионную стадию «административной неправды», в процессе которой обиженный субъект обдумывал свое положение, взвешивал доводы «за» и «против», пытался договориться с должностным лицом и принял решение возбудить дело подачей жалобы, обвинив должностное лицо в незаконности его действий».

2. В административно-судебном процессе ответчик - обвиняемая сторона, действия которой являются предметом судебного разбирательства. Это отдаленно приближает положение ответчика в административном процессе к положению подсудимого в уголовном процессе: и истец -обвинитель, и прокурор (если он принимает участие в процессе), и суд располагают правом спроса в отношении второй стороны.

3. Для административного процесса в суде, как и для уголовного, обязателен принцип выслушивания обвиняемой стороны, который был сформулирован древними римлянами: «nemo inauditus damnari potest» (никто не может быть осужден, не будучи выслушан), закрепленный в новом ГПК РФ (ст. 246 ГПК РФ).

Однако административный процесс также сильно отличается от уголовного, как и от гражданского. Мы полагаем, что основными отличительными чертами административного процесса от уголовного являются:

1. Административный иск (и заключенная в нем оценка), исходит от гражданина, в отличие от обвинительного заключения, которое по своей процессуальной природе является обвинительным актом государственной власти, а потому содержит предварительную официальную оценку.

2. В административном процессе в отличие от процесса уголовного прокурор не является стороной, поддерживающей обвинение. Здесь такой стороной является истец.

3. Административная неправда не влечет за собой уголовного наказания. Она влечет за собой лишь отмену или изменение обжалуемых действий.

Таким образом, можно утверждать, что административный процесс в суде представляет собой самостоятельный метод осуществления правосудия в области государственного управления, как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Еще в 1920 г. известный процессуалист В. Рязановский справедливо указывал, что все три процесса в суде - уголовный, гражданский и административный - обладают единством, имеют одни основы, но благодаря особенностям рассматриваемых дел обособляются.

Другой точки зрения придерживаются сторонники англо - американской модели административной юстиции, ратующие за создание «квазисудебных органов» по типу административных трибуналов в рамках министерств и ведомств. Следует отметить, что среди сторонников данной позиции нет единой точки зрения. Так, некоторые из них (например, Н.Г. Салищева), не отрицают при этом необходимости создания специализированных коллегий (судебных присутствий) в судах общей юрисдикции. Другие, например К. Экштайн и «Фонд Конституция», который он представляет, предлагают в первую очередь принять законодательство об административных процедурах (по типу работающего в Швейцарии). При этом создание специализированных административных судов рассматривается как дополнение к административному решению правовых споров, а органы публичной администрации нескольких уровней рассматриваются как необходимый элемент первичных инстанций административного процесса.

Выдвинутый «Фондом Конституция» законопроект «Об основах административных процедур», в главе 2 «Подведомственность» определяет общие принципы подведомственности административных споров органами публичной администрации в пределах их компетенции (ст. 15 законопроекта).

В защиту данной точки зрения авторы выдвигают следующий тезис: «сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали ли их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех «тонкостях», относящихся к той или иной узкоспециальной области».

При этом сами авторы указывают на то, что в Швейцарии в настоящий момент в большинстве кантонов работают специализированные административные суды, а в Федеральном Суде Швейцарии действуют два специализированных отдела: один - для общих административных споров, а другой - специально для рассмотрения жалоб в области государственного социального страхования.

Однако, по нашему мнению, предоставление основных полномочий по решению административных споров непосредственно органам публичной администрации, их издавшим, имеет существенные недостатки.

Во-первых, теряется принцип гласности и открытости, присущий в правовом государстве для судебных заседаний.

Во-вторых, гражданин оказывается в неравном положении с органом публичной администрации, наделенном по отношению к нему властными полномочиями.

В-третьих, решать проблемы законности нормативно - правовых актов будут те же институты, которые их издали, но не юристы, знакомые с основами права. На наш взгляд, в условиях реформирующегося законодательства это недопустимо, поскольку необходимость выделения административной юстиции из гражданского процесса на современном этапе возникла именно из сложности рассматриваемых судами общей юрисдикции дел этой категории.

В-четвертых, нормы данного закона об административных процедурах вряд ли будут эффективно защищать права граждан в условиях развитой в органах власти коррупции. Сами авторы законопроекта отмечают, что в России «работа чиновника понимается не как служба на благо общества, а «государственное благословение» на создание дополнительных источников доходов. Заново создаются или расширяются все мыслимые и немыслимые органы контроля и согласования, так как существует еще и «обязательная дань наверх». И, таким образом, спираль поворачивается еще на один оборот: нужно платить еще больше взяток, а заниматься честным делом становится все менее интересным».

При этом, как отмечает К. Экштейн, ожидать, что после принятия такого закона государственные ведомства сразу станут его придерживаться, нельзя.

Против создания специализированных коллегий по административным спорам на базе судов общей юрисдикции, включающих Высшую Административную Палату на федеральном уровне и административные коллегии в Верховных Судах республик и областных судах предлагаемого Ю.А. Тихомировым, можно выдвинуть несколько аргументов.

Во-первых, административная юстиция - это самостоятельная ветвь правосудия, отличная от гражданского и уголовного судопроизводства. В защиту данной точки зрения аргументы были приведены нами выше.

Во-вторых, как отмечает ряд авторов, суды общей юрисдикции с присущим им территориальным делением вследствие недостатка финансирования зачастую получают от местной администрации существенную помощь (обеспечение материально - технической базы, ремонт помещений и т.д.). Поэтому остаться независимыми им достаточно сложно.

Мы придерживаемся, точки зрения тех авторов, которые рассматривают институт административной юстиции в первую очередь как систему специализированных административных судов, отличных от судов общей юрисдикции (В.В. Бойцова, Н.Ю. Хаманева, Ю.Н. Старилов, Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев).

Необходимость развития административного судопроизводства признается многими учеными - административистами. При этом в ее защиту выдвигается несколько аргументов.

Так, Ю.А. Тихомиров указывает, что развитие судебного рассмотрения дел по административно - правовым спорам обусловлено двумя основаниями:

- конституционным (согласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства);

- законодательным (законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел).

В пояснительной записке к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенного Верховным Судом РФ, указаны следующие основания:

1. текст ст.ст. 118 и 126 Конституции РФ, предусматривающих осуществление правосудия посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, при этом Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам.

2. значительный рост дел по административно - правовым спорам, рассматриваемых судами общей юрисдикции;

3. сложность данной категории дел, требующая высокого профессионализма и специализации судей;

4. отсутствие полной независимости судов общей юрисдикции от органов местной власти, в связи с недостаточным финансированием оказывающих судам определенную материальную поддержку.

Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев считает также, что административные суды смогут «несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод».

В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов приводят также ряд доводов общего плана:

1. высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;

2. близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели;

3. хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции;

4. насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления.

Следует отметить, что наиболее полно и аргументировано необходимость создания административных судов в России на современном этапе исследована Ю.Н. Стариловым. Автор считает, что одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются «необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и. эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц».

К основным причинам создания административного судопроизводства он относит:

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства.

2. Необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами.

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам.

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан.

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и го- сударственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.

8. Заинтересованность судей в введении в судебную систему административного судопроизводства.

9. Усиление борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.

10. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания.

11. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства.

Тем не менее, признавая актуальность создания специализированных судов в России, как Ю.Н. Старилов, так и Н.Ю. Хаманева признают, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды в один момент. Ими предлагается поэтапное осуществление реформы путем выделения специализированных коллегий в рамках судов общей юрисдикции с последующим их обособлением.

Такого же взгляда на судебную реформу придерживается и Верховный Суд РФ во главе с председателем В. Лебедевым.

Как указывается в пояснительной записке к законопроекту об административных судах, выдвинутому на рассмотрение Верховным Судом РФ, на первом этапе планируется образовать в составе Верховного Суда Российской Федерации и судов областного уровня административные коллегии, что возможно осуществить при минимальных финансовых затратах, необходимых на содержание 10 дополнительных штатных единиц судей и 40 работников аппарата Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и 3-х судей и 6-ти работников аппарата судебной коллегии по административным делам в каждом суде областного звена. Затем планируется создать 21 федеральный окружной административный суд. Только после этого законопроект предусматривает образование от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, с полным изъятием административных дел из компетенции существующих районных судов.

На наш взгляд, необходимость создания на данном этапе судебной реформы специализированных административных судов не вызывает сомнений. Причем поэтапное введение данного преобразования обусловлено, прежде всего, экономической необходимостью, а также отсутствием исторического опыта работы таких судебных органов.

Однако, определив необходимость внедрения специализированных административных судов, необходимо также определить основные цели, задачи и принципы административного судопроизводства.

Следует отметить, что в современной литературе эти основополагающие моменты любого правового института раскрыты недостаточно. В основном в проанализированных публикациях и книжных изданиях речь идет о дискуссиях вокруг самой реформы административной юстиции. Вопросы же целей создания административных судов в литературе практически не затрагиваются. Не формулируется цель создания административных судов и в законопроекте, выдвинутом Верховным Судом РФ.

Только у Ю.Н. Старилова мы встречаем, что одной из главных целей административного судопроизводства является правовая защита субъективных публичных прав граждан: «Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц».

Дополняя Ю.Н. Старилова, добавим, что, по нашему мнению, основной целью создания административных судов в России является создание эффективного судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванного обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

В связи с вышеуказанной целью необходимо сформулировать основные задачи административного судопроизводства.

Еще Б.А. Кистяковский неоднократно подчеркивал в своей работе, что природа административных задач такова, что обусловливает «известный простор для решения возникающих вопросов в одну или другую сторону, а в таком случае могут возникать сомнения относительно соответствия принятых решений действующему праву». По мнению Б. А. Кистяковского, при помощи административной юстиции «в первую очередь должна производиться проверка, соответствует ли обжалованный административный акт нормам действующего объективного права. Следовательно, утверждение и поддержание авторитета норм объективного права является задачей административной юстиции не в меньшей степени, чем восстановление субъективных прав».

В.Е. Усанов в своей работе выделяет две основные задачи административной юстиции: «Во-первых, путем разбирательства административного дела в суде осуществляется правосудие, решается определенная социальная проблема, актуальная не только для гражданина, но и для государства. В плане решения этой задачи административное судопроизводство занимает место рядом с уголовным и гражданским судопроизводством. Во-вторых, путем судебного разбирательства гражданину предоставляется возможность реализовать право административного иска, собственными действиями привлечь «обидчика» (должностное лицо) к ответственности. Иначе говоря: с переходом требования - просьбы к вышестоящему органу управления восстановить нарушенное право административного иска гражданину предоставляется возможность привести в движение механизм ответственности на совершенно иной процессуальной основе».

Ю.Н. Старилов указывает следующие характерные черты административной юстиции, определяющие ее задачи:

1. административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий);

2. она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности;

3. административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности;

4. она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб.

Таким образом, на основе анализа вышесказанного мы будем выделять следующие основные задачи административной юстиции:

1. контроль за законностью деятельности государственных и муниципальных органов, а также их служащих в пределах установленных для них законодательством полномочий;

2. проверка качества исполнения установленных для должностных лиц обязанностей;

3. обеспечение действия механизма ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей;

4. содействие практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

5. утверждение и поддержание авторитета норм объективного права.

Соответственно цели и задачам административного судопроизводства, необходимо также определить его принципы.

Ю.А. Тихомиров к основным принципам административного судопроизводства относит:

- полноту оценки нормативно - правового акта с точки зрения закона;

- равенство гражданина и органа административной власти перед законом;

- соответствие действий органа управления (должностного лица) законно установленной цели;

- пропорциональность, т.е. баланс в дискреционной власти между эффектом решения, свободами и интересами граждан и целью, которой оно посвящено;

- объективность и беспристрастность;

- защиту легитимного доверия облеченного правами органа, должностного лица.

Как указывает Ю.Н. Старилов, при рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса: гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т.д. ГПК РФ, регламентирующий на текущий момент рассмотрение дел, возникающих из публично - правовых отношений, выделяет следующие принципы судопроизводства:

- право каждого заинтересованного лица на обращение в суд (ст. 3); законность (ст.ст. 2, 11);

- равенство сторон перед законом и судом (ст. ст. 6, 12); независимость судей (ст. 8); устность (ст. 9);

- гласность судебного разбирательства (ст. 10);

- объективность (ст. 12);

- беспристрастность (ст. 12);

- состязательность сторон (ст. 12);

- обязательность судебных постановлений (ст. 13).

На наш взгляд, данными принципами должно руководствоваться и административное судопроизводство, однако с учетом его специфических особенностей.

Мы полагаем, что принцип состязательности процесса к административным спорам, т.е. спорам о праве административного органа (должностного лица) совершать определенные действия (бездействовать), принимать оспариваемое решение, применим с оговорками. Как уже упоминалось, и действующее российское законодательство, и мировая практика бремя доказывания возлагают исключительно на обвиняемую сторону - орган власти (должностное лицо, его представляющее). Поэтому принцип состязательности в административном процессе должен звучать, по нашему мнению, как принцип, существовавший еще в римском праве: «никто не может быть осужден, не будучи выслушан». То есть разбирательство дел данной категории не может быть заочным. На них обязательно присутствие как жалующейся стороны (которая может быть заинтересованным физическим или юридическим лицом), так и представителя органа власти (должностного лица), действие (бездействие) или решение которого обжалуются.

Кроме того, учитывая специфику рассматриваемых административными судами дел, по нашему мнению, одним из принципов административного судопроизводства должен быть принцип защиты доверия к власти. То есть незаконное решение (действие) наделенного полномочиями органа не должно отождествляться с самим органом (должностным лицом) и нести для них дискредитирующие последствия, если не будет доказано законным путем фактов злоупотребления властными полномочиями. В последнем случае суд имеет право, как вынести отдельное определение с предписаниями к вышестоящей инстанции о принятии дисциплинарных мер, либо возбуждение уголовного дела.

Автор: Филиппова И.А.