12.12.2011 7216

Тенденции развития законодательства об административном судопроизводстве

 

Обеспечение в нашей стране полноценной системы административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.

Рассматривая проблемы административного судопроизводства, не достаточно лишь определить круг дел, на которые бы распространялась юрисдикция новых для России административных судов. Не менее важно выработать единую концепцию законодательства, регулирующего данную отрасль права. Эта задача может быть выполнена только при определении места административного судопроизводства в административном процессе в широком понимании этого термина, а также при четком разграничении процессуального и материального административного права. Причем соотношение законодательства об административном судопроизводстве с другими нормативно-правовыми актами во многом будет определяться его структурой, которую необходимо разработать, исходя из выбранной концепции административного судоустройства.

В статье 72 Конституции РФ в числе отраслей российского законодательства, составляющих предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, названы административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно процессуальное законодательство, согласно Конституции РФ, выделено в самостоятельную отрасль.

Как известно, любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права. Говорить о существовании отрасли права и соответствующей ей отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других отраслей права.

Формально-юридическим признаком существования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства является наличие кодифицированного нормативного акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли, или хотя бы четко выраженной обособленной системы нормативных актов, содержащих такие нормы. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время административно-процессуальное право еще не сформировалось в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства.

Существенно затрудняет положение тот факт, что в административно-правовой науке до сих пор однозначно не определен предмет регулирования административно-процессуального права.

Как уже было отмечено, существуют различные подходы к пониманию административного процесса.

В частности, одна группа ученых рассматривает административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров.

Другие понимают под административным процессом деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Третья позиция сводится к тому, что административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть отождествляется с административной юстицией.

Отсутствие в юридической науке единого подхода к пониманию предмета административно-процессуального права не позволяет построить его систему, а соответственно, и систему административно-процессуального законодательства. Такая неопределенность предмета и системы административно-процессуального права находит свое отражение и в действующем законодательстве. В настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный акт (кодекс или основы законодательства), который систематизировал бы основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым создал правовую базу для построения всей системы административно-процессуального законодательства.

Отсутствие системности административно-процессуальных норм не позволяет произвести их реальное обособление от соответствующих материальных норм административного права. Именно поэтому большинство административно-процессуальных норм, регулирующих порядок разрешения различных категорий административных дел, сосредоточены в тех нормативных актах, которые содержат материальные административно-правовые нормы, определяющие систему и компетенцию органов управления, разрешающих эти дела. Данное обстоятельство находит свое подтверждение в ходе анализа нормативных актов о лицензировании, о государственной регистрации, об административном надзоре и административной ответственности и других.

Таким образом, несмотря на указанное выше положение Конституции РФ, реально административно-процессуальное законодательство пока не обособилось от административного.

До тех пор, пока не будет обозначен предмет административно-процессуального права, не будет определена сущность административного процесса, такое обособление, на наш взгляд, представляется невозможным. Различное понимание учеными - административистами сущности административного процесса будет отражаться и на принимаемых нормативно - правовых актах, внося в них некоторую путаницу.

На наш взгляд, вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности государства и иных уполномоченных им органов и организаций. Расширение понятия «административный процесс» за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов.

Разграничение юридических процессов, по нашему мнению, может быть произведено только на основе объективно имеющихся между разными видами государственной деятельности различий. Такие принципиальные различия отсутствуют во внутренних организационно-управленческих процессах, происходящих в органах законодательной, судебной, исполнительной власти и в органах местного самоуправления (процессы формирования кадров, прохождения государственной службы, делопроизводства и т.п.), но они имеются в их внешневластной деятельности, с точки зрения как задач и методов, так и процессуальных форм ее осуществления. Именно на таких различиях и должно быть основано разграничение внешней правоприменительной деятельности государства и уполномоченных им негосударственных органов по разрешению индивидуальных юридических дел на два вида: административную и судебную. Такое разделение судебной и административной деятельности проводилось русскими учеными-административистами еще в начале XX века. Так, В. А. Гаген указывал на то, что разграничение между административной юстицией (административным судопроизводством) и администрацией должно быть построено на различии органов и способов рассмотрения ими дел.

По мнению И. В. Пановой административный процесс может быть разделен на три вида:

1. административно-нормотворческий - деятельность по созданию подзаконных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания базы для реализации законов;

2. административно-правонаделительный - деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

3. административно-юрисдикционный - вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме.

Наиболее распространенная точка зрения на административный процесс выражена Ю.М. Козловым: «Реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные».

При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином. Так, А.Е. Лунев отмечал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, и применение норм материального административного права. Он писал: «Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса».

Исходя из этого, под административным процессом мы будем • понимать правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах).

Как видно из определения, между административным и судебным процессами усматриваются существенные различия. В частности, в рамках административного процесса в отличие от судебного осуществляется текущее государственное управление и регулирование, посредством которого физическим и юридическим лицам предоставляются определенные юридические права, а также возлагаются на них определенные юридические обязанности.

Многообразие управленческих дел, разрешаемых в ходе административного процесса, делает его сложным, то есть состоящим из нескольких видов, каждый из которых делится на относительно самостоятельные административные производства. Соответственно возникает и множество юридических процедур, в рамках которых административными органами разрешаются различные категории индивидуальных юридических дел. Эта особенность также отличает административный процесс от судебного. Административные процедуры, несмотря на их многообразие, гораздо проще незначительного числа судебных процедур.

Критерием структурирования административного процесса, то есть выделения его видов, должно являться содержание выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности функций. В литературе выделяют две основные функции административного процесса:

а) государственное регулирование поведения физических и юридических лиц путем обеспечения реализации предоставляемых им материальными нормами права субъективных юридических прав и исполнения возлагаемых на них этими нормами обязанностей;

б) административно-правовая охрана и защита субъективных юридических прав физических и юридических лиц в случае их нарушения со стороны других лиц, обеспечение безопасности и правопорядка в государстве.

Исходя из названных функций административных органов, представляется возможным выделить две разновидности административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный.

В свою очередь, в структуре административно-распорядительного процесса, в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел, различные авторы выделяют следующие виды производств, составляющих сущность административного права.

1. Регистрационное производство, в ходе которого осуществляется признание и подтверждение со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновение, изменение и прекращение, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества (вещей) и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, иных юридических фактов (регистрация актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество, граждан по месту жительства, оружия и транспортных средств и т.п.).

2. Лицензионно-разрешительное производство, в ходе которого оформляются и выдаются лицензии и иные разрешения на осуществление определенных видов деятельности либо совершение определенных действий (лицензирование работы нотариусов, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия, на въезд в РФ и выезд из РФ и т.п.).

3. Правопредоставительное производство, в ходе которого решаются вопросы о предоставлении гражданам и юридическим лицам субъективных юридических прав или правового статуса от имени государства (назначение пенсий, пособий, предоставление различных льгот, признание лица беженцем или вынужденным переселенцем, ветераном, принятие в гражданство РФ и т. п.).

4. Государственно-экзаменационное производство, охватывающее деятельность по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них физические или юридические лица приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права (конкурсное поступление в высшее учебное заведение, сдача экзаменов на право управления транспортным средством, защита диссертаций, конкурсное поступление на государственную службу, конкурс на право заключения договоров по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и т.п.).

5. Экспертно-удостоверительное производство, реализующее инициативу физических и юридических лиц по проведению различных экспертиз, медицинских освидетельствований, исследований и проверок с целью установления или опровержения определенных юридических фактов (медико-социальная экспертиза, медицинское освидетельствование по установлению психических заболеваний и наркомании, сертификация продукции и т.п.).

6. Государственно-поощрительное производство, в ходе которого от имени государства поощряются граждане и юридические лица за заслуги перед государством и обществом (присуждение государственных наград, присвоение почетных званий, награждение государственными премиями и т.п.).

7. Государственно-обеспечительное производство, в ходе которого компетентные административные органы обеспечивают исполнение физическими и юридическими лицами публичных юридических обязанностей, возникающих у них на основе материальных норм различных отраслей права (призыв граждан на военную службу, уплата налогов, предоставление государственной отчетности и т.п.).

В составе общего административно-охранительного процесса можно выделить два самостоятельных вида: административно-принудительный и административно-защитный процесс.

Административно-принудительный процесс представляет собой деятельность компетентных административных органов по применению в отношении физических и юридических лиц мер административно-правового ограничения и принуждения.

В структуре этого вида процесса, исходя из анализа действующего законодательства, в литературе выделяют следующие производства:

а) Административно-надзорное - осуществление административного надзора в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц (организаций), то есть проведение проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений действующего законодательства, и применение к правонарушителям соответствующих мер - административного принуждения (прокурорский надзор, надзор государственных инспекций, органов внутренних дел, налоговых органов, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты РФ за законностью деятельности конкретных физических и юридических лиц и т.п.).

б) Административно-следственное - деятельность компетентных административных органов по первоначальному расследованию в административном порядке обстоятельств каких-либо происшествий, несчастных случаев, чрезвычайных ситуаций с целью установления возможных причин и условий их возникновения и предотвращения в будущем (расследование несчастных случаев на производстве, аварий и катастроф на транспорте, санитарно-эпидемиологическое расследование и т.п.).

в) Производство по применению мер административной ответственности - деятельность компетентных административных органов, а в некоторых случаях судей, по разрешению дел о правонарушениях, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности (в том числе производство по привлечению к ответственности за нарушение налогового, бюджетного и таможенного законодательства).

г) Исполнительное производство - деятельность компетентных административных органов (службы судебных приставов) по обеспечению принудительного исполнения актов судов, а также других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней определенные юридические обязанности.

Административно-защитный процесс может быть разделен, по нашему мнению, на два производства:

а) Производство по разрешению жалоб - деятельность компетентных административных или судебных органов по рассмотрению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения иных административных органов (должностных лиц) и принятию по указанным жалобам властных юридических решений с целью восстановления нарушенных прав жалобщиков (в том числе по разрешению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях).

б) Производство по разрешению споров между административными органами - деятельность компетентных административных органов по разрешению споров, в частности по вопросам компетенции, возникающих между органами исполнительной власти, а также споров с участием органов местного самоуправления.

В том случае, когда административно-защитные функции административного процесса (рассмотрение жалоб физических и юридических лиц либо рассмотрение споров между административными органами) осуществляются в судебном порядке, административный процесс становится судебным, возникает административная юстиция.

Исходя из сказанного, природу дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, можно определить следующим образом. Это административные дела, возникающие в сфере государственного управления и регулирования, споры, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и свобод граждан в сфере управления.

Таким образом, место административной юстиции в административном процессе, исходя из его структуры и принятой нами концепции, можно определить как судебный контроль над законностью административного процесса.

При этом в структуре административной юстиции обычно выделяют следующие категории дел.

Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Речь идет об отказе предоставить публичную информацию, определенные документы, провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствиях к занятию должности на государственной службе, к участию в обсуждении проектов актов, о невыполнении служебных функций и т.д. Сюда же примыкают составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, предусмотренные КоАП. Правонарушения граждан по составам, содержащимся в КоАП, могут быть отнесены к этой же группе.

Во-вторых, споры между гражданами, юридическими лицами и государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних. Это могут быть как упоминавшиеся выше ненормативные акты Правительства, министерств и ведомств, а также региональных органов исполнительной власти, так и нормативные акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан.

В-третьих, тематические споры. К ним можно отнести весь объем правонарушений бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства. И здесь административное судопроизводство может существенным образом способствовать устойчивости императивных норм.

В-четвертых, к сфере административного судопроизводства относят также споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры между однородными федеральными и региональными органами. В настоящее время они разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссии, однако этого недостаточно.

Таким образом, круг вопросов, которые рассматривает административная юстиция, достаточно широк.

В связи со сложностью и многообразием вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции административных судов, а также со сложной структурой административного процесса, в настоящее время нет единой концепции на структуру административного и административно -процессуального законодательства.

Одни авторы при разработке механизма выделения административного процессуального права в самостоятельную подотрасль права предлагают воспользоваться моделями административного и административного процессуального права других стран.

Так, предлагается в дополнение к действующему КоАП РФ принять Закон об административных процедурах по примеру действующего в Швейцарии, который бы наряду с положениями, регулирующими действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц включал бы и положения об организации и функционировании административного судопроизводства.

Другие авторы считают, что необходимо разграничение административного и административно - процессуального права и принятие соответственно раздельных Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Причем данное разделение должно строиться на четком понимании различия материальных и процессуальных норм в законодательстве. С данной точкой зрения трудно не согласиться, однако недостатком такой модели административного и административно -процессуального права будет смешение таких разных по характеру процессов, как административный, осуществляемый властными органами, и судебный.

Такое же смешение административного и судебного процессов предлагает в своей модели исследуемой отрасли права и П.И. Кононов, также предлагающий объединить их в одном законодательном акте (Административно - процессуальном Кодексе либо Основах административно - процессуального законодательства). При этом предлагается разделить данный кодифицированный нормативно-правовой акт на две части - Общую и Особенную. Общая часть, по мнению автора, должна содержать положения о судоустройстве и основах судебного процесса, в Особенной же части предлагается подробно остановиться на особенностях административного процесса, разделив его на отдельные виды производств (регистрационное, лицензионно-разрешительное; правопредоставительное; государственно-экзаменационное; экспертно-удостоверительное; государственно-поощрительное и государственно-обеспечительное производство). Кроме того, автором предлагается в этом же кодифицированном акте определить основы исполнительного производства по административным делам.

Данный кодифицированный акт, хотя и отражает основные моменты административного процесса в целом, включая и административную юстицию, однако не разграничивает четко такие принципиально разные производства, как административное, судебное и исполнительное. По нашему мнению, такое смешение в одном нормативно - правовом акте различных по своей сути сторон административного процесса на практике приведет к смешению функций административного суда и администрации при разрешении жалоб граждан и юридических лиц на действия администрации, а также споров административных органов между собой. Такое смешение, на наш взгляд, противоречит принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Представляет интерес позиция В.Е. Усанова. По мнению автора, право административной юстиции включает в себя четыре больше группы норм, действующих в качестве четырех правовых институтов: институт права жалобы (административного иска), институт рассмотрения административной жалобы, институт рассмотрения административного иска, институт ответственности должностных лиц (органов управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан.

Наличие отдельных институтов рассмотрения административной жалобы и административного иска определяется автором, исходя из введенных им различий в понятиях жалобы и иска. При этом В.Е. Усанов предлагает административной жалобой именовать документ, подаваемый в административный или контрольно-надзорный орган, а административным иском, или жалобой - иском, - форму, в которую облекается требование гражданина (юридического лица) к суду об отмене незаконного или неправильного решения администрации.

Несмотря на то, что согласиться с наименованием формы обращения в суд иском полностью согласиться нельзя вследствие процессуальной разницы между исковым производством и производством по административной жалобе, данное разделение институтов права по двум основным каналам обжалования незаконных действий администрации, предусмотренным в ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г., представляется правомерным.

Действительно, административное судопроизводство лишь провозглашает и конкретизирует право каждого гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) администрации, но не отменяет права урегулирования конфликта в рамках административного органа.

Как отмечает В.Е. Усанов, институт права жалобы составляют нормы, содержащиеся в ст. 33 и 46 Конституции РФ, в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Эти нормы предоставляют гражданину (юридическому лицу) право обращения с жалобой на действия должностного лица (органа управления), нарушающие его права и свободы, либо к вышестоящему в порядке подчинения органу, либо непосредственно в суд.

Институт рассмотрения административной жалобы охватывает производство, под которым автор понимает определенный порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению административной жалобы гражданина на нарушение его прав и законных интересов и принятие решения по делу. Данное производство регламентируется административно-процессуальными нормами,

содержащимися в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. и в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Нормы этого института обеспечивают реализацию материально-правовых норм, образующих институт права жалобы. Они создают определенные процессуальные гарантии прав и свобод граждан во взаимоотношениях последних с аппаратом государственного управления и другими субъектами административных правоотношений.

Институт рассмотрения административного иска, согласно точке зрения В.Е. Усанова, охватывает производство, под которым следует понимать судебный порядок рассмотрения жалобы гражданина на незаконные действия и решения органов управления, осуществляемый с участием сторон, т.е. жалобщика и того органа, чьи действия и решения обжалуются. Данное производство, по мнению автора, должно регламентироваться отдельным Административно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Институт ответственности должностных лиц (органов управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, по мнению автора, представлен Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ», который устанавливает ответственность государственного служащего за действия и бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов гражданина.

В целом мы согласны с мнением В.Е. Усанова, что административная юстиция должна рассматриваться в рамках выделенных им четырех правовых институтов. Однако, на наш взгляд, достаточно стройная концепция соотношения норм законодательства в рамках административной юстиции, представленная в работе автора, имеет свои недостатки. В частности, нельзя согласиться с тем, что существующие законодательные акты, за исключением Административно-процессуального кодекса, который автор предлагает принять, охватывают все вопросы административной юстиции в полной мере. В частности, нельзя назвать отвечающими требованиям времени законодательные акты, регулирующие административный порядок разрешения конфликтов (Закон РФ от 27 апреля 1993 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»). На наш взгляд, данный правовой институт требует принятия более совершенных законодательных актов. Таким может стать кодифицированный нормативно-правовой акт. Требует существенных изменений и институт ответственности должностных лиц.

Достаточно стройную систему административного и административно-процессуального законодательства предлагает Ю.А. Тихомиров. Структура законодательства, регулирующего исследуемую отрасль права, по мнению автора, должна включать следующие нормативно-правовые акты:

а) Основы административно-процессуального законодательства;

б) Основы административного судопроизводства (участники, процессуальные действия и т.п.) и в качестве их составной части - Кодекс административного судопроизводства;

в) Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в государственных органах;

г) Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти;

д) Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти;

е) Обновленные нормы КоАП;

ж) Закон об административных судах.

Такая структура административного и административно-процессуального законодательства представляет собой интерес вследствие комплексного охвата всех звеньев административного процесса, в том числе и административной юстиции. Основным ее недостатком, на наш взгляд, является сложность такой структуры, предполагающей множество нормативных актов по сравнению с моделью, предложенной В.Е. Усановым. Так, на наш взгляд, Закон о предоставлении гражданам информации органами исполнительной власти мог бы стать частью обновленного Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, а Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции в системе органов исполнительной власти - частью Кодекса административного судопроизводства.

Обобщение упоминаемых концепций реформы законодательства об административном судопроизводстве и его соотношения с другими нормами права, дает основания рассматривать структуру нормативно-правовых актов в рамках выделенных В.Е. Усановым четырех правовых институтов: права жалобы, административный порядок рассмотрения жалоб, судебное производство по административным жалобам, институт ответственности должностных лиц.

Институт права жалобы может, на наш взгляд, регулироваться двумя нормативно-правовыми актами - Конституцией РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с существенными изменениями и дополнениями (либо новой редакцией указанного закона). Так, как уже отмечалось, целесообразен пересмотр положений о праве на судебную защиту военнослужащих и ряд других положений.

Административный порядок обжалования действий (бездействия) администрации может быть урегулирован также Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», включающим общие положения о принципах административного процесса (в том числе и праве граждан на информацию), а также общий порядок рассмотрения жалоб граждан и юридических лиц на действия (бездействие) администрации в вышестоящих инстанциях.

Судебный порядок решения административных споров также может регулироваться отдельными нормативно - правовыми актами (Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в РФ» и Кодекс административного судопроизводства РФ) при условии, что Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах РФ» будет определять основы административного судоустройства, структуру и полномочия административных судов, а также основные принципы административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства в этом случае мог бы содержать как общие положения (основные понятия и определения, используемые в административном судопроизводстве, принципы административного судопроизводства, порядок назначения и отвода административных судей, порядок досудебной подготовки дела, поскольку бремя доказывания в административной юстиции ложится на административные органы и суд, - истребование документов и материалов, истребование объяснений административных органов, порядок и возможность применения обеспечительных мер административного суда) (Общая часть), так и отдельные положения по категориям административных дел (Особенная часть). Из гражданского процессуального законодательства положения, регулирующие производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений, имеет смысл изъять.

Материальные нормы административного права целесообразно включить в Кодекс об административных правонарушениях.

Институт ответственности должностных лиц (органов управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, на наш взгляд, имеет смысл изъять из административно-процессуального законодательства. В задачи административных судов, как уже неоднократно упоминалось, входит защита субъективных публичных прав граждан. Злоупотребления должностными полномочиями к данной категории дел не относятся, административные суды могут, на наш взгляд, рассматривать лишь последствия этих злоупотреблений, влекущие за собой нарушение субъективных публичных прав. Поэтому институт ответственности должностных лиц имеет смысл регулировать отдельно от института административного судопроизводства. При этом ответственность должностных лиц и государственных служащих определяется не только Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но и гражданским, уголовным законодательством, а также в ряде случаев - Кодексом РФ об Административных правонарушениях и Арбитражным процессуальным кодексом. На наш взгляд, институт ответственности должностных лиц (органов управления) может быть реализован в рамках существующих институтов гражданского и уголовного процесса. Однако мы полагаем, что в обязанности административных судов имеет смысл вменить при обнаружении таких злоупотреблений право возбуждения дел данной категории и непосредственной передачи их в соответствующие инстанции. При этом инициатива со стороны гражданина, подавшего административную жалобу, в данном случае не обязательна, поскольку злоупотребления, ведущие к нарушениям субъективных публичных прав, затрагивают интересы широкого круга лиц, а не отдельного жалобщика.

На наш взгляд, такое соотношение правовых норм, регулирующих административное и административно-процессуальное законодательство, способно обеспечить в будущем оптимальное функционирование института административной юстиции в России с учетом сложившихся исторических традиций.

По нашему мнению, в настоящее время нормативную основу для деятельности административной юстиции можно разделить на три основные группы:

- Законы о судоустройстве. В эту группу входят федеральные конституционные законы, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности судов (Федеральной конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года, Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах» от 28 апреля 1995 года, Федеральный конституционный закон «О военных судах» от 23 июня 1999 года).

В Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» дублируется конституционная норма об осуществлении судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 3 ст. 1) и устанавливается возможность учреждения на основе федерального конституционного закона специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел (п. 1 ст. 26).

В Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах» установлены основы разграничения подсудности Высшего арбитражного суда, федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона «О военных судах» военные суды рассматривают подсудные им дела в порядке гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Военным судам подсудны административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления. Воинских должностных лиц и принятых ими решений, а также дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы.

- Законы, определяющие порядок судопроизводства. К этой группе относятся Гражданский процессуальный кодекс и Арбитражный процессуальный кодекс.

Основной проблемой сложившейся системы законодательства о порядке судопроизводства является отсутствие у административного судопроизводства (в отличие от всех иных форм судопроизводства, установленных в ст. 1118 Конституции РФ) специальной процессуальной формы, соответствующей его особенностям.

- Иные законы, устанавливающие общие и специальные основания для обжалования действий и решений административных органов. К этой группе относятся Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 года) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, нормативная правовая база для функционирования административной юстиции есть, но органов административной юстиции в России в настоящее время нет.

Проведенный анализ позволяет предложить систему законодательных актов, направленную на регулирование деятельности административных судов и административного судопроизводства:

1. Конституция РФ;

2. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

3. Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах РФ»;

4. Кодекс административного судопроизводства;

5. КоАП РФ;

6. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», нормы КоАП, гражданского и уголовного законодательства, устанавливающие ответственность должностных лиц.

Наряду с теоретическими и правовыми основами административного судопроизводства на стадии его формирования не меньший интерес представляют также организационно - правовые вопросы, к которым можно отнести обеспечение независимости административных судов.

 

Автор: Филиппова И.А.