12.12.2011 2508

Обеспечение независимости федеральных административных судов

 

Конституционный принцип независимости судей и подчинения их только закону должен быть одним из основополагающих в административном судопроизводстве. Не случайно как среди ученых -юристов, так и среди разработчиков законопроектов, посвященных реформированию административной юстиции в Российской Федерации, ему уделяется много внимания.

К категории административных дел относятся дела, возникающие из административных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, по абсолютному большинству дел этой категории противостоящими сторонами будут, с одной стороны, граждане, их объединения или юридические лица, а с другой - органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому при определении схемы построения федеральных административных судов особую значимость приобретает реальное обеспечение независимости этих судов от иных органов власти.

Как справедливо отмечается в литературе, суд должен служить гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства гражданина перед законом и судом.

В связи с этим вопрос о независимости судебной власти особенно актуален для административного судопроизводства.

Независимость судей обеспечивается как Конституцией РФ (ст. 120), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» с изменениями от 15 декабря 2001 г. и кодифицированными нормативными актами (например, ст. 8 ГПК РФ 2002 г., ст. 5 АПК РФ 2002 г.).

По аналогии схожие положения о независимости административных судов, на наш взгляд, должны быть внесены и в административное процессуальное законодательство (планируемые Федеральный конституционный закон о федеральных административных судах и Кодекс административного судопроизводства РФ).

При этом одним из важных и дискуссионных вопросов в исследуемой сфере, по нашему мнению, является вопрос о системе территориальной подведомственности административных судов.

Как отмечает В. Радченко, «Структура административных судов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечить максимальную независимость судей от органов власти, чьи споры они рассматривают. В связи с этим география юрисдикции этих судов не должна совпадать с административно-территориальным делением».

С целью преодоления негативных тенденций, вытекающих из совпадения существующей системы судов общей юрисдикции с административно-территориальным делением страны, законопроектом ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», выдвинутым Верховным Судом РФ, предложено создать межрайонные административные суды, а также федеральные окружные административные суды.

По мнению авторов законопроекта, указанное нововведение позволит создать систему федеральных административных судов, не совпадающую с административно-территориальным делением страны, что и будет гарантией реальной независимости административных судов от территориальных органов власти.

При этом предлагается сформировать федеральные окружные административные суды в пределах соответствующих федеральных округов, причем юрисдикция этих судов должна будет распространяться на нескольких субъектов Российской Федерации. Юрисдикцию федеральных межрайонных административных судов также планируется распространить в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня.

Учитывая то, что в работе этих судов должна быть обеспечена максимальная степень независимости, исключающая получение какой-либо материальной помощи со стороны, авторами законопроекта предлагается обеспечивать административные суды исключительно из Федерального бюджета с запрещением дотаций со стороны местных органов власти.

По такому же принципу, по мнению авторов законопроекта, должна строиться и работа федеральных межрайонных административных судов.

Таким образом, рассматриваемым законопроектом предлагается ввести четырехзвенную систему административных судов, причем два ее звена - межрайонный суд и окружной суд, будут представлять собой полностью обособленные структуры, в то время как два других звена - коллегия по административным делам суда субъекта РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ встроены в действующую судебную систему.

Такая «смешанная» система неоднократно подвергалась критике в научных публикациях, однако, по мнению координатора проекта «Судебная реформа» Российского фонда правовых реформ, кандидата юридических наук О.А. Шварца, путь создания в рамках судов общей юрисдикции специализированных составов представляется более рациональным, позволяющим избежать чрезмерного увеличения судейского корпуса.

Как отмечает О.А. Шварц, не следует забывать, что образование полностью обособленной ветви административных судов во главе с Высшим Административным Судом войдет в противоречие с законом о судебной системе, поскольку статья 4 данного закона включает специализированные суды в систему судов общей юрисдикции. Предлагаемая «смешанная» система административных судов, в особенности создание межтерриториальных административных судов, которые намечается создавать вне границ административно-территориального деления РФ, хотя и кажется на первый взгляд неупорядоченной, придаст судам больше независимости во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов федерации.

Однако, несмотря на аргументированность мнения О.А. Шварца, представляется, что предложенная схема не позволит достигнуть максимальной независимости административных судов, поскольку не будет достигнуто полного несовпадения этой системы федеральных административных судов с административно-территориальным делением страны. На уровне субъекта Федерации будет иметь место совпадение административных судов с административно-территориальным делением. Более того, отнесение полномочий по рассмотрению протестов в порядке надзора к компетенции президиумов судов субъекта Федерации может привести к тому, что абсолютное большинство административных дел при рассмотрении и в кассационном, и в надзорном порядке фактически не выйдет за пределы субъекта Федерации.

На наш взгляд, у критиков существующей системы судов общей юрисдикции, совпадающей с административно-территориальным делением, останутся те же основания для опровержения предложенной в законопроекте системы федеральных административных судов. И для такой критики система федеральных административных судов будет еще более уязвима, поскольку, как отмечалось, одной из сторон по делам, рассматриваемым этими судами, будут органы власти.

Отдельные авторы, высказывая свое мнение о независимости административных судов, предлагают обеспечить их территориальную независимость тем, что жалобы на действия администрации должен будет рассматривать суд соседнего субъекта федерации. Кроме того, предлагается ввести суд присяжных. Однако, на наш взгляд, такое территориальное смещение подсудности сделает административные суды малодоступными широким слоям населения вследствие их территориальной удаленности.

Кроме того, образование административных судов в 21 федеральном округе уже обеспечивает их относительную независимость от местной администрации. Специфика же и сложность административных дел требует от судей особой квалификации. На наш взгляд, введение суда присяжных неспособно самостоятельно обеспечить независимый и достаточно квалифицированный подход к рассмотрению административных дел.

Нам более близка позиция Ю. Жаднова, предлагающего следующую структуру административного судопроизводства: на первой ступени административной юстиции - межрайонные административные суды. Судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов предлагается упразднить. Следующей инстанцией предлагается сделать федеральные окружные административные суды (как это предусмотрено законопроектом) в 21 округе. Вышестоящими по отношению к ним инстанциями должны быть административные суды в 7 федеральных округах, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. Высшей инстанцией должна быть Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Причем президиумы, имеющие право рассматривать протесты в порядке надзора, следует создать в 7 судах федеральных округов.

Создание административных судов в 7 федеральных округах целесообразно использовать и для того, чтобы передать им часть полномочий, которыми в законопроекте наделен Верховный Суд РФ. Это, прежде всего, касается рассмотрения дел в качестве суда первой инстанции, предусмотренных законопроектом.

Мы согласны с точкой зрения Ю. Жаднова, что построение системы административных судов по такой схеме уже само по себе явится дополнительной гарантией защиты прав граждан при рассмотрении их споров с органами власти.

Однако при очевидных преимуществах обеспечения административно-территориальной независимости административных судов, организация их вне территориальных образований влечет за собой существенные правовые коллизии.

Как справедливо отмечают В. Кряжков и Ю. Старилов, возникают вопросы в связи с порядком наделения полномочиями судей федеральных окружных и межрегиональных административных судов. Судьи этих судов, как предполагается авторами законопроекта, будут назначаться на должность без какого-либо участия органов государственной власти субъектов Федерации. При этом целью такого разграничения является обеспечение их большей независимости от местных властей.

Следует отметить, что ранее Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» подобное предусмотрено только для судей военных судов. В других случаях (применительно к судьям федеральных арбитражных судов округов и общих судов) назначение судей на должность происходит при взаимодействии федеральных органов с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Данное положение не могло удовлетворять требованию независимости судей.

Согласно Федеральному конституционному закону от 15 декабря 2001 г. № 5-ФКЗ, в ст. 13 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» внесены изменения, определяющие, что порядок наделения судей указанных судов полномочиями устанавливается соответствующими федеральными конституционными законами и федеральным законом о статусе судей.

Закон о статусе судей в действующей редакции согласования кандидатов на должность судей с законодательной властью не предусматривает. Таким образом, порядок назначения судей должен быть предусмотрен законодательством об административных судах. Однако ни в рассматриваемом Государственной Думой законопроекте о федеральных административных судах, ни в литературе данный вопрос не решен.

На наш взгляд, административные суды по своим характеристикам не отличаются от общих и арбитражных судов и, соответственно, их судьи должны наделяться полномочиями схожим образом (по единому принципу). Однако если будет принят вариант назначения указанных судей без согласования с региональными органами государственной власти, то не исключено, что потребуются разъяснения на предмет соответствия этого положения Конституции РФ, отнесшей кадры судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Можно также вспомнить, что в одном из своих решений Конституционный Суд РФ констатировал: законодательный орган субъекта Федерации в установленной им процедуре вправе высказываться по кандидатурам на должность судей федеральных судов (постановление от 1 февраля 1996 г.).

По нашему мнению, порядок наделения полномочиями судей административных судов необходимо закрепить на уровне Федерального конституционного закона. При этом по аналогии с Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в Федеральном конституционном законе об административных судах целесообразно закрепить следующие положения, обеспечивающие независимость административных судов:

«Статья X. Судьи административных судов в Российской Федерации.

1. Председатель Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Заместители Председателя Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и другие судьи Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ назначаются на должность

Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении Председателя Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.

2. Председатели, заместители председателей, судьи федеральных административных судов округов, судебных коллегий по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, федеральных межрайонных административных судов Российской Федерации назначаются на должность в порядке, установленном федеральным законом.

3. Ни одно лицо не может быть представлено к назначению на должность судьи без согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.

Прекращение полномочий судьи допускается только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей».

Такое законодательное закрепление порядка назначения судей в составах административных судов, на наш взгляд, поможет избежать в дальнейшем существенных правовых коллизий.

Однако независимость судей административного суда следовало бы обеспечить не только за счет территориальной ограниченности судов от органов администрации. Ее целесообразно обеспечить гарантиями деятельности самого административного суда, самостоятельного в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов и осуществляющего независимое кадровое и информационное обеспечение своей деятельности; установленными федеральным законом несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей; порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом на отставку судей; обязательностью принятой процедуры административного судопроизводства; запретом, какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность; предоставлением судье материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу.

Поэтому, на наш взгляд, законодательно необходимо закрепить также независимость финансирования административных судов (в Федеральном конституционном законе о федеральных административных судах либо в Кодексе административного судопроизводства РФ). При этом данные положения могут быть предложены в следующей редакции:

«Статья X 1. Финансирование административных судов.

1. Финансирование административных судов производится за счет средств федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

2. Расходы на содержание административных судов предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете.

3. Размер расходов на содержание федеральных административных судов округов и федеральных межрайонных административных судов Российской Федерации устанавливается Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ и с учетом мнения членов Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ».

В своей деятельности судьи административного суда не должны представлять никаких государственных или общественных органов, политических партий и движений, государственных, общественных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных и территориальных образований, наций, социальных групп. На наш взгляд, эти положения, обеспечивающие политическую и экономическую независимость судей, также имеет смысл закрепить законодательно.

На наш взгляд, данные меры могут способствовать обеспечению независимости административных судов. Однако вопросами обеспечения независимости организационные проблемы формирования административного судопроизводства не исчерпываются.

 

Автор: Филиппова И.А.