Организационно-правовые проблемы административного судопроизводства
Формирование административного судопроизводства в России на современном этапе сталкивается с множеством проблемных вопросов. Причем это не только трудности, связанные с формированием основ законодательства, регулирующих данную отрасль права, но и проблемы организационного характера.
Из организационных вопросов, на наш взгляд, наиболее актуальными являются проблемы финансового, кадрового и учебно - методического обеспечения новой отрасли - административного судопроизводства.
Следует отметить, что наиболее подробно организационные вопросы формирования специализированных административных судов рассмотрены в пояснительной записке к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Одной из важнейших проблем формирования института административных судов в России является обеспечение независимости судов (и, соответственно, их кадрового состава) от органов администрации. Как предлагают не только разработчики указанного выше законопроекта, но и ученые-административисты;, частично обеспечить такую независимость может создание самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны.
В этих целях авторы указанного выше законопроекта предлагают сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня.
Однако такое территориальное распределение административных судов потребует существенных финансовых и кадровых затрат.
Как отмечено в пояснительной записке к законопроекту, организационно формирование независимых административных судов может выглядеть следующим образом.
С учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа.
На первом этапе предлагается образовать в составе Верховного Суда Российской Федерации и судов областного уровня административные коллегии. Авторами законопроекта предполагается, что данный этап реформы можно осуществить при минимальных финансовых и кадровых затратах, поскольку предполагается лишь введение 10 дополнительных штатных единиц судей и 40 работников аппарата Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и 3-х судей и 6-ти работников аппарата судебной коллегии по административным делам в каждом суде областного звена. Недостатком такого пути образования административных судов является то, что данные коллегии остаются в подчинении судов общей юрисдикции, частично финансируемых за счет местной администрации.
На этом же этапе планируется организовать 21 федеральный окружной административный суд, что потребует дополнительно 210 судей с соответствующим количеством специалистов, обслуживающего персонала с предполагаемым фондом оплаты труда 65 млн. рублей.
Учитывая то, что в работе этих судов должна быть обеспечена максимальная степень независимости, исключающая получение какой-либо материальной помощи со стороны, затраты на обеспечение их деятельности, включая социальную сферу и расходы на обеспечение проведения судебных процессов на должном уровне, по расчетам разработчиков законопроекта, составят примерно 150 млн. рублей в год.
Для размещения федеральных окружных административных судов потребуется 21 помещение общей площадью до 50 тыс. кв. метров.
В зависимости от того, какое количество судов удастся обеспечить уже готовыми зданиями, единовременные затраты на инфраструктуру федеральных окружных административных судов составят от 500 млн. до 1,5 млрд. рублей. Как отмечают разработчики законопроекта, в эту сумму входит не только строительство и ремонт зданий и помещений, но и оснащение их мебелью, оборудованием, оргтехникой и т.д.
На втором этапе планируется образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов. Причем данный этап, по определению разработчиков законопроекта, является более длительным по времени и более затратным.
Исходя из вышеизложенного, можно предположить, что один межрайонный административный суд будет стоить 2,5 млн. рублей, включая достаточное число судей сообразно рассматриваемому количеству дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием и обеспечение для судей вознаграждение и жалованья.
Таким образом, даже принятие таких умеренных и половинчатых мер в формировании административных судов (часть судов, согласно законопроекту, будет формироваться в виде коллегий при судах общей юрисдикции) потребует значительных финансовых вложений.
В целом на формирование административной юстиции, по отдельным расчетам, планируется затратить более 2,5 млрд. руб. При этом необходимо расширение корпуса судей на 3 тыс. штатных единиц. Однако, как неоднократно отмечалось в печати, на сегодняшний день средства федерального бюджета не могут полностью обеспечить даже содержание существующего судейского аппарата, не говоря о судебной реформе.
Не менее остро стоит вопрос и с обеспечением административных судов высококвалифицированными кадрами. Формирование административного судопроизводства требует расширения корпуса судей. Между тем, как отмечает Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, в 2001 г. остались вакантными 2130 судейских должностей, в том числе по верховным судам республик, краевым, областным и им равным судам - 558, по судам районного звена - 1572. Как отметил В. Яковлев, молодежь не охотно, идет в суды, что обусловлено низким статусом судей, большой загруженностью судейского корпуса (по данным, представленным им в интервью, на 1 судью арбитражного суда приходится до 40 - 50 дел в месяц вместо положенных 10-15 дел), низким уровнем зарплаты судей.
Безусловно, повышение материального обеспечения судей во многом решило бы кадровую проблему. Высокая зарплата, достойное пенсионное обеспечение повысили бы престижность профессии административных судей, привлекли бы к работе судов наиболее опытные и квалифицированные кадры.
Однако вопросы численности кадрового состава и финансового обеспечения административных судов должны решаться на уровне Федерального бюджета. Следует, однако, отметить, что обеспечение независимости административных судей без их достойного материального обеспечения, без предоставления им определенных социальных гарантий, без повышения статуса судей представляется невозможным.
Не менее важным и актуальным вопросом является также квалификация кадров административных судов. Мы считаем, что частично решить ее можно уже сейчас.
Как уже упоминалось, административные суды призваны рассматривать особую категорию дел, требующую определенной специализации судей, отличного знания текущего законодательства, поскольку данная категория дел требует независимой оценки управленческих решений действующей администрации. Сложность данной категории дел обусловлена не только их спецификой, но и тем, что для России институт административного судопроизводства является новым. Следует отметить, что арбитражными судами и судами общей юрисдикции уже накоплен некоторый опыт рассмотрения данной категории дел. Однако право обжалования действий администрации через суд реально существует в России только около 10 лет, и данного опыта недостаточно. Кроме того, как показало исследование литературных источников, он мало изучен и не систематизирован.
Проблема квалификации кадров обостряется и отсутствием учебно-методической базы, обобщающей как теоретические разработки в сфере административного судопроизводства, так и существующую судебную практику. На сегодняшний день практически нет учебных пособий, посвященных курсу административной юстиции. В основном данный раздел рассматривается как часть административного права, причем ему не уделяется должного внимания.
На наш взгляд, недостатки учебно-методической базы частично обусловлены молодостью данного института права для России, а также отсутствием на сегодняшний момент единой концепции административного судопроизводства.
По нашему мнению, хотя российское законодательство в области административного судопроизводства существенно отстает от потребностей времени, создавать такую учебно-методическую базу нужно уже сейчас. На важность специальной подготовки судей, работающих с административными делами, указывают многие ученые.
Мы также считаем целесообразным проводить соответствующую подготовку судей, работающих с административными делами. При этом специализация и повышение квалификации данной категории работников судебных органов должны проводится уже сейчас.
В этих целях мы предлагаем проводить соответствующие семинары. На данных семинарах рекомендуется обмен и анализ накопленного опыта рассмотрения дел исследуемой категории, вынесение предложений по повышению эффективности работы в данном направлении.
Кроме того, целесообразно организовать и специальные курсы по повышению квалификации работы судей в сфере рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Определенный положительный эффект в подготовке соответствующих кадров может дать также введение в юридических ВУЗах обязательного курса лекций и семинарских занятий «Административная юстиция». Кроме того, можно рекомендовать также проведение специальных Интернет-конференций между студентами различных ВУЗов и юристами-практиками. При этом к ним необходимо привлекать судей, юристов, правоведов в целях обмена теоретическими знаниями и практическим опытом.
На наш взгляд, необходимо уже сейчас привлекать молодежь к решению проблем, остро назревших в современной административной юстиции. В частности, можно предложить конкурс на разработку лучшего проекта, например, на такие темы: «Каким должен быть административный суд в России», «Должностная инструкция административного судьи» и т.д.
Среди ученых-правоведов, юристов с большим стажем работы, преподавателей юридических дисциплин можно организовать конкурс на разработку лучшей учебной программы по административному судопроизводству.
В данном направлении нельзя не отметить, что разработка таких программ уже ведется. На наш взгляд, представляет особый интерес программа учебного курса «Административная юстиция», предлагаемая Ю.Н. Стариловым. В данной программе он выделяет следующие тематические разделы:
1. Понятие и юридическое содержание административной юстиции;
2. История и теория административной юстиции;
3. Административная юстиция в структуре современного административного права;
4. Процессуально-правовые проблемы административной юстиции;
5. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан;
6. Формирование российского административного судопроизводства;
7. Административная юстиция в зарубежных странах.
Данная программа, на наш взгляд, достаточно интересна и насыщена, однако мы считаем целесообразным дополнить ее тематическими разделами практического содержания. Например, это может быть тема «Особенности работы отечественных судей в сфере рассмотрения административных дел», или «Рассмотрение дел в административном судопроизводстве». Данные тематические разделы, по нашему мнению, обязательно необходимо сопровождать практическими занятиями: это могут быть ролевые игры (часть студентов выступает в роли судей и рассматривают административные дела, - часть - других сторон процесса), диспуты, дебаты, участие в соответствующих конкурсах, выступления на конференциях. Мы считаем, что применение здесь активных методов обучения будет наиболее эффективным.
Таким образом, приведенную в качестве примера Программу специального учебного курса «Административная юстиция», разработанную Ю.Н. Стариловым, мы считаем одним из начальных элементов процесса подготовки и формирования корпуса грамотных специалистов в области административного судопроизводства. Данная и подобные ей учебные программы должны быть направлены прежде всего на формирование сильного профессионального состава судей, которые впоследствии смогут работать в административных судах и разрешать разной категории сложности административные дела.
Предлагаем ученым-правоведам, юристам, педагогам дополнять уже существующие программы соответствующих курсов, разрабатывать что-то свое, дискутировать (например, в рамках уже упоминаемых нами Интернет-конференций). На наш взгляд, в высших учебных заведениях, а также юридических колледжах, уже сейчас можно вводить дополнительные факультативы «Судопроизводство по административным делам».
Поскольку институт административной юстиции для России является новым, опытных судей, работающих с данной категорией дел, явно недостаточно. Чтобы максимально облегчить работу судей, мы предлагаем разработать и использовать в процессе деятельности информационно-справочное пособие рекомендательного характера, в котором бы систематизировался и обобщался накопленный судебными органами опыт рассмотрения административных дел. Причем, на наш взгляд, это мог бы быть программный продукт с еженедельным обновлением нормативной базы по типу существующих справочно-правовых систем (СПС «Гарант», СПС «Консультант плюс» СПС «Референт» и т.д.).
В данное информационно - методическое пособие, учитывая характер административных дел, следует включить действующие нормативно-правовые акты, архив нормативно - правовых актов, утративших силу, принятые к рассмотрению в Государственной Думе и административных органах соответствующего административно-территориального образования проекты нормативных актов. Кроме того, для составления данного пособия целесообразно использование судебной, следственной и прокурорской практики, результатов анализа сведений статистической отчетности органов, уполномоченных рассматривать административные дела. На наш взгляд, такое полное и оперативное обеспечение административных судей необходимой информацией справочно-правового характера способно существенно облегчить задачу объективного рассмотрения административных дел.
Представляется, что такие меры способны существенно улучшить проблему квалифицированных кадров.
Автор: Филиппова И.А.