12.12.2011 18052

Общая характеристика субъектов бюджетного права

 

Вопрос о понятии субъекта бюджетного права, представляется необходимым начать с изучения структуры бюджетного правоотношения, так как субъекты бюджетного права являются неотъемлемой частью бюджетного правоотношения в целом.

Правовые отношения лишь одна из сторон общественной жизни или отношений между людьми. Современная наука об обществе различает также отношения экономические, политические, нравственные, брачно-семейные, экологические, трудовые, социальные отношения в узком смысле (т.е. в сфере социального страхования и обеспечения, образования и культуры, охраны здоровья и т.п.). В чем состоят специфические отличия правоотношений от иных видов общественных отношений, складывающихся в обществе, и как первые взаимодействуют со вторыми?

В советской правовой науке в отличие от производственных отношений, которые, согласно К. Марксу, составляли экономический базис общества и складывались независимо от воли и сознания людей, правовые отношения рассматривались как надстроечные. Этому соотношению базиса и правовой надстройки (или ее правовой части) были посвящены многие страницы научных и учебных трудов. Тот факт, что экономика лежит в основе общественного развития, следует считать, по крайней мере, реальным выводом, хотя далеко не абсолютным, о чем писали сами основоположники марксизма. Поэтому типы складывающихся в разные эпохи цивилизации правовых отношений, несомненно, зависят от сложившегося уровня развития производства и обмена товаров. Конечно, нельзя забывать и о влиянии других факторов на развитие общественных отношений, в том числе и правовых. Правовые отношения зависят не только от экономики, но и от политики, сложившихся форм семьи, уровня развития культуры, идеологии, общественной нравственности и от многого другого. Вместе с политическими, семейными, нравственными, социально-культурными, религиозными отношениями марксизм относил правовые отношения к идеологическим, а всю сферу идеологии - к «надстройке» над базисом, рассматривая такие отношения как отражения экономического базиса. Такова общая закономерность исторического развития в целом, верно выделенная марксистским учением. Однако любым отношениям между людьми в цивилизованном обществе присуща и другая сторона: они в каждом отдельном случае всегда осознаются их участниками и создаются по воле людей.

Правосубъектность включает в себя правоспособность и дееспособность, а также правовой статус субъекта права. Под правоспособностью понимается способность иметь права и обязанности, предусмотренные законом, т.е. конкретные позитивные права и обязанности участника различных правоотношений. Под дееспособностью имеется в виду способность своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности. Это легальное определение гражданской дееспособности важно для физических лиц. У правомочных юридических лиц - органов государства и общественных организаций - право- и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда сопутствуют друг другу.

Правовой статус - это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами права.

Правовое отношение связывает его участников взаимными позитивными правами и обязанностями, которые составляют главное специфическое содержание правоотношения. Вместе с тем права и обязанности должны осуществляться в реальных действиях субъектов по использованию прав и выполнению обязанностей. Конечно, мыслимо владение предметами собственности без их использования. Право собственности при этом сохраняется. Но реальная ценность такого хранения вещей невелика и небеспредельна. К тому же подобные явления нетипичны и не имеют большого общественного значения.

Таким образом, логически правильно заключить, что содержание правоотношения состоит в правах, обязанностях его участников и в реальных действиях по их использованию и осуществлению.

Однако при этом возникает одно логическое затруднение. Как мы видели, правовое отношение выступает в качестве юридической формы фактического общественного отношения. Например, осуществление компетенции - форма реализации государственной властной функции органа государства; права и обязанности договора поставки, розничной купли-продажи - форма денежного обмена товара; брак - форма супружеских отношений и т.д. В процессе реализации правоотношение и фактическое (экономическое, семейное и т.д.) отношение как бы смыкаются. Но грань различия и здесь выступает в виде признания реальных действий участников не только экономическими, социальными и иными факторами жизнедеятельности, но и юридическими фактами по «движению» правового отношения, т.е. по его возникновению, изменению, осуществлению и прекращению.

Рассмотрим характер субъективных юридических прав и обязанностей.

Что представляет собой субъективное юридическое право? Это, прежде всего, признанная или предоставленная законом возможность того или иного поведения, при этом не просто фактическая возможность, а защищенная законом и стоящим за ним государством. Такая возможность становится стабильной, надежной - на нее можно положиться и сделать эффективным инструментом личных, предпринимательских и иных социальных дел, средством осуществления любого вида деятельности. Юридическое субъективное право опирается не просто на обещание, прогноз или даже собственное предположение, а на государственную защиту интересов участника правоотношения.

Субъективные права, которыми обладают участники правоотношений, различаются по своей структуре и функциональному назначению. В относительных правоотношениях, где интерес управомоченного удовлетворяется через действия обязанной стороны, субъективное право выступает, как право требовать от обязанной стороны совершения тех или иных действий - передачи вещи, поставки продукции, материалов, уплаты денег, выполнения работы (в трудовых отношениях), содержания и участия в воспитании детей (в семейных отношениях) и т.п.

В абсолютных и некоторых публичных правоотношениях субъективное право выступает в виде обеспеченной правом (законом) возможности собственного поведения, свободы осуществлять свое право. Возможность требовать выступает здесь как нечто вторичное, как поддержка осуществления собственных прав и свобод.

В одном и том же сложном отношении оба типа содержания права могут объединяться. Например, осуществление права предпринимательской деятельности связано с такими собственными действиями, как учреждение или преобразование предприятия, а также с привлечением финансовых средств путем заключения договора кредитования, наймом работников, использованием услуг по страхованию и т.п.

Наконец каждое юридическое субъективное право связано с притязанием, т.е. с возможностью обратиться в суд или иной государственный орган за защитой своего права, если имеет место его нарушение, неиспользование законного требования и т.п. Право обращения в суд за защитой - одно из важнейших устоев демократического общества и государства.

Субъективная юридическая обязанность участника правоотношения состоит в должном поведении, соответствующем субъективному праву. Это касается не только относительных правоотношений, в которых обязанности выражаются главным образом в совершении активных действий (поставке товаров, перевозке, оказании услуг, выполнении работы, воспитании детей в семье и т.п.), но и абсолютных правоотношений, где субъективному праву корреспондируют пассивные обязанности не нарушать права собственности, не препятствовать его реализации и т.п.

Пассивные обязанности «не препятствовать» и «не нарушать» относятся и к тем основным субъективным правам, которые признаются государством как принадлежащие каждому человеку к гражданину государства. Если эти неотчуждаемые права не обеспечиваются обязанностями других уважать права человека и не ограничивать свободы его действий, вряд ли можно говорить об их юридической обеспеченности.

Среди всего множества правоотношений существуют финансовые правоотношения, т.е. урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов.

Правовая урегулированность этих отношений необходима для достижения целей, поставленных государством и органами местного самоуправления в области финансовой деятельности. Урегулированные нормами финансового права, они становятся финансово-правовыми отношениями: возникают на основе норм финансового права; охраняются принудительной силой государства; их участники находятся во взаимной связи через субъективные юридические права и обязанности.

Следует иметь в виду, что в процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают также отношения, не нуждающиеся в правовой регламентации (организационные, подготовительные, информационные, аналитические, массово-разъяснительные и иные отношения государственных органов и органов местного самоуправления). Однако именно финансово-правовые отношения выражают основное содержание этой деятельности, придают ей целенаправленность и четкую организованность. Вне правовых отношений финансовая деятельность неосуществима. Только при взаимосвязи юридических прав и обязанностей, реализация которых гарантируется мерами государственного принуждения, может быть обеспечено получение государством и органами местного самоуправления запланированных доходов, их распределение и использование соответственно намеченным планам и программам.

Обладая общими с другими правоотношениям чертами, финансовые правоотношения имеют и особенности. Основная особенность, которая определяет и другие отличительные черты финансовых правоотношений, заключается в том, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных (а также муниципальных) денежных фондов и доходов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особенность: финансовые правоотношения являются разновидностью имущественных отношений, имеющих публичный характер, так как возникают по поводу денежных средств, точнее финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, используемых на общезначимые потребности. Такой объект правоотношений налицо, например, при возникновении их между государством и предприятиями в случаях внесения обязательных платежей в бюджет или, напротив, получения из него ассигнований; при оказании финансовой помощи органами государственного управления подведомственным организациям; при использовании банковского кредита для покрытия бюджетного дефицита между Центральным банком РФ (далее - Банк России) и Правительством РФ; в связи с уплатой налогов между государством или и органами местного самоуправления и гражданами и т.д.

Урегулированные нормами финансового права отношения процедурного характера, связанные с использованием определенных форм и порядка деятельности, также обеспечивают движение финансовых ресурсов.

Следующая особенность финансовых правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство в лице государственного уполномоченного органа или муниципальное образование в лице соответствующего органа местного самоуправления. Это обусловлено тем, что само государство (или муниципальное образование) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие, общественно необходимые потребности. При этом государственные органы наделены властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками финансовых правоотношений - предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами. Такого рода предписания могут быть адресованы также другим государственным органам согласно принципам подчиненности и подконтрольности. Однако государственные органы, выступая в финансовых правоотношениях от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и обязанности, связанные с правами других участников финансовых правоотношений. Аналогично взаимодействуют с участниками финансовых правоотношений и органы местного самоуправления. Права всех участников финансовых правоотношений находятся под защитой государства, реализация их, как и выполнение финансовых обязанностей, обеспечивается его принудительной силой.

Чтобы признать финансовые правоотношения таковыми, необходимо наличие всех рассмотренных черт в комплексе, характеризующих эти правоотношения как государственно-властные имущественные (денежные) отношения. Воля государства, его предписания относительно образования, распределения и использования финансовых ресурсов на определенные периоды времени конкретизируются в финансовых планах (квартальных, годовых) или нормативах, лимитах и т.п. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана характерно для финансовых правоотношений. Договор им, как правило, не свойствен. Властно-имущественными являются и финансовые правоотношения с участием в качестве одной из обязательных сторон органов местного самоуправления.

Возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений происходит при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Сами участники финансовых правоотношений о них договариваться не вправе. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия (бездействие) или события.

На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются индивидуальные финансово-правовые акты, которые также ведут к возникновению, изменению или прекращению финансовых правоотношений. Это, например, извещение налогоплательщика налоговым органом о необходимости уплаты определенной суммы налога, распоряжение министерства о передвижении средств по статьям смет подведомственных учреждений в рамках сводной сметы этого министерства, о выделении временной финансовой помощи подведомственным предприятиям и др.

При неисполнении участниками финансовых правоотношений своих обязанностей возникают правоотношения, связанные с применением мер ответственности (начисление пеней на невнесенную сумму налогового платежа в государственный или местный бюджет, прекращение финансирования при использовании средств не по целевому назначению и др.).

Лучшему представлению о финансовых правоотношениях, пониманию их содержания и особенностей помогает их классификация по разным основаниям: по кругу участников, по способам государственной защиты, по длительности и др.

Наиболее полно раскрывает содержание финансовых правоотношений их классификация на виды в зависимости от структуры финансовой системы Российской Федерации: бюджетные, по поводу организации финансов государственных предприятий, организации страхового дела, государственного кредита и т.д. Такие виды финансовых правоотношений соответствуют систематизации норм финансового права по этому же признаку.

В связи с существованием материальных и процессуальных норм финансового права, выделяемых в зависимости от объекта правового регулирования, финансовые правоотношения также могут быть материальными и процессуальными.

В материальных финансовых правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов.

Эти финансовые ресурсы выражены в конкретном размере или определенном виде доходов и расходов. Основное содержание субъективных материальных финансовых прав и обязанностей заключается в возможности или необходимости получения, уплаты, распределения, расходования, перераспределения, изъятия и т.д. этих конкретно определенных объемов финансовых средств. В результате реализации данных прав и обязанностей в конечном итоге регулярно образуются и используются государственные и муниципальные денежные фонды.

В процессуальных финансовых правоотношениях выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством или органами местного самоуправления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Поэтому процессуальные субъективные права и обязанности (полномочия) направлены на использование определенной юридической формы и порядка финансовой деятельности. Например, на стадии составления проекта бюджета к ним относятся обязанность Правительства РФ представить в установленный срок Государственной Думе Федерального Собрания РФ проект федерального бюджета по определенному перечню показателей. Процессуальные финансовые правоотношения осуществляются путем использования установленных форм и видов актов государственных органов и органов местного самоуправления, соблюдения определенной последовательности и сроков тех или иных действий.

Между процессуальными и материальными финансовыми правоотношениями существует неразрывная связь. Процессуальные финансовые правоотношения имеют значение именно как форма реализации материальных прав и обязанностей в области финансов. По словам К. Маркса, «форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания». Вместе с тем правильно избранная процессуальная форма способствует наилучшему осуществлению материальных прав и обязанностей в области финансов, поскольку не только содержание, но и формы существенны. Поэтому одним из важных факторов повышения уровня финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления является совершенствование процессуальной стороны этой деятельности.

Теперь перейдем непосредственно к анализу бюджетных правоотношений, которые наряду с другими правоотношениями имеют свои особые субъекты и объекты и которые складываются в особой сфере жизни общества. Использование бюджета в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют одну из подотраслей финансового права - бюджетное право Российской Федерации, включающую несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.

Отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права Круг этих отношений достаточно широк. К ним, например, относятся отношения, связанные: с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации; с определением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разных уровней; с разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления; с организацией бюджетного процесса, т.е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов; с организацией контроля за исполнением бюджетов.

Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Например, отношения по установлению структуры доходов и расходов бюджетной системы не могут реализовываться в отрыве от реализации отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь, и те и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.

Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Другая особенность бюджетных правоотношений заключается в том, что круг их субъектов более узок по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

Таким образом, бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессах формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля, за их исполнением.

Бюджетные правоотношения имеют свои особенности. Основная особенность заключается в том, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных (а также муниципальных) денежных фондов. Отсюда и другая их особенность: бюджетные правоотношения, как и финансовые правоотношения в целом, являются разновидностью имущественных, поскольку возникают по поводу денежных средств, точнее финансовых ресурсов государства. Такой объект правоотношений налицо, например, при возникновении отношений между государством и предприятиями в случаях внесения обязательных платежей в бюджет или, напротив, при получении из него ассигновании.

Следующая особенность бюджетных правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство в лице уполномоченного государственного органа или муниципальное образование в лице соответствующего органа местного самоуправления. При этом государственные органы наделены властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками правоотношений.

Однако государственные органы, выступая в бюджетных правоотношениях от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и обязанности, связанные с правами других участников указанных правоотношений. Права всех участников бюджетных правоотношений находятся под защитой государства, реализация их обеспечивается его принудительной силой.

Воля государства, его предписания относительно образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов в определенные периоды времени конкретизируются в бюджетах и иных финансовых планах (квартальных, годовых) или в нормативах. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана характерно для бюджетных правоотношений.

Возникновение, изменение и прекращение бюджетных правоотношений происходит при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Сами участники правоотношений договариваться о них не вправе. К юридическим фактам в бюджетном праве относятся действия (бездействие) или события.

Действия - это юридические факты, которые являются результатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными, т.е. не соответствующими им. Для бюджетных правоотношений наиболее характерен такой юридический факт, как утверждение финансовых планов. В них конкретно выражены права и обязанности участников правоотношений в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных (а также муниципальных) денежных фондов. После выполнения заданий, содержащихся в планах, бюджетные правоотношения прекращаются, но нередко возникают вновь между этими же участниками на основе новых планов.

На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются индивидуальные акты, которые также ведут к возникновению, изменению или прекращению бюджетных правоотношений. Это, например, распоряжение министерства о передвижении средств по статьям смет подведомственных учреждений в рамках сводной сметы министерства, о выделении временной финансовой помощи подведомственным предприятиям и др.

При неисполнении участниками бюджетных правоотношений своих обязанностей возникают правоотношения, связанные с применением мер ответственности (прекращение финансирования при использовании средств не по целевому назначению и т.п.).

События - это обстоятельства, не зависящие от воли людей. Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение бюджетных правоотношений. Например, в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают правоотношения по поводу получения субвенций.

Бюджетное право, регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное образование, распределение и использование централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами бюджетного права. Следует различать понятия «субъект бюджетного права» и «субъект (или участник) бюджетного правоотношения», хотя они во многом совпадают.

Субъектов бюджетных правоотношений можно разделить на три группы: государство, национально-государственные и административно-территориальные образования; представительные и исполнительные органы государственной и местной власти; государственные и муниципальные организации.

Регулируя конкретную часть общественных отношений, бюджетное право определяет круг участников этих отношений, наделяя их юридическими правами и обязанностями, обеспечивающими использование денежного фонда соответствующей территории согласно задачам и функциям органов власти и органов самоуправления.

Понятие субъекта права является ключевым для всякой правовой науки, поскольку субъект права - это потенциальный субъект правоотношения, который непосредственно реализует предоставленные законом права и обязанности. Как справедливо отмечает Д.В. Винницкий, «проблема субъектов права - одна из важнейших проблем любой отрасли права и отраслей юридической науки». Подтверждением этому является интерес ученых к данной проблематике.

Представляется необходимым обратиться к теории права относительно классификации основных видов субъектов права. Ученые по-разному подходят к определению основных видов субъектов права. Так, Н.И. Матузов справедливо считает субъектами права «более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-либо структур».

Ученый дает детальную классификацию субъектов права, подразделяя их на две большие группы: индивидуальные и коллективные.

Остановимся на коллективных субъектах права, к которым Н.И. Матузов относит: государство; государственные органы и учреждения; общественные объединения; административно-территориальные единицы; субъекты Российской Федерации; избирательные округа; религиозные организации; промышленные предприятия; иностранные фирмы, специальные субъекты (юридические лица). Из приведенного перечня коллективных субъектов права далеко не все являются субъектами бюджетного права, а лишь государство как единое целое, субъекты Российской Федерации и административно-территориальные единицы (муниципальные образования).

Иную классификацию субъектов права приводит С.А. Комаров, подразделяя их на физических (частных) лиц, юридических лиц и государство.

В.И. Леушин выделяет следующие группы субъектов права: индивиды; социальные общности, организации. Каждая из этих групп делится на несколько подвидов. В современной науке финансового права отмечается, что субъектами финансового права являются: а) государство и его территориальные подразделения; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты.

Фундаментальным трудом в области субъектов бюджетного права является работа Н.И. Химичевой «Субъекты советского бюджетного права».

Субъектом бюджетного права выступает носитель бюджетных прав и обязанностей в сфере образования и использования денежного фонда соответствующей территории. Для того чтобы быть субъектом бюджетного права, необходимо обладать бюджетной правосубъектностью. Категория «правосубъектность» является недостаточно исследованной как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Ряд авторов определяет субъектов бюджетного права как лиц, обладающих бюджетной правосубъектностью.

В круг субъектов бюджетного права входят: 1) Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования; 2) органы государственной власти и органы местного самоуправления; 3) бюджетные учреждения.

В теории права и в финансовой науке обращается особое внимание на различие в понятиях «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения» в связи с особенностями их правового состояния. Это позволяет более четко формулировать и решать бюджетно-правовые проблемы как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Права и обязанности принадлежат субъектам бюджетного права в сфере образования и использования общегосударственного денежного фонда в силу действия бюджетно-правовых норм независимо от участия их в конкретных правоотношениях. При реализации своих прав и обязанностей субъект бюджетного права вступает в бюджетные правоотношения, «приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них», уже будучи субъектом конкретных правоотношений, т.е. субъект бюджетного правоотношения - это реальный участник, вступивший в реальное, конкретное бюджетное правоотношение. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом воплощения в действительность и показывает диалектическую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.

Понятие «субъект бюджетного права» является более объемным, чем понятие «субъект бюджетного правоотношения»: в конкретный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в бюджетные правоотношения; кроме того, в бюджетных правоотношениях могут быть реализованы не все бюджетные права и обязанности.

Круг субъектов финансовых правоотношений шире круга субъектов бюджетных правоотношений: субъектами бюджетных правоотношений в отличие от других видов финансовых правоотношений (налоговых, кредитных и др.) не являются негосударственные предприятия, учреждения, организации и граждане. Они не участвуют в процессе распределения доходов и расходов между бюджетами, не принимают участия в бюджетном процессе и не финансируются напрямую из бюджета. Их взаимоотношения с бюджетом опосредуются налоговыми и неналоговыми платежами, которые они отчисляют в бюджет.

Бюджетные правоотношения имеют характерную особенность, присущую не всем финансовым правоотношениям. Она заключается в том, что любое бюджетное правоотношение не может длиться более одного года и обычно прекращается в конце соответствующего года. Это связано с тем, что каждый бюджет принимается только на один год. Однако, несмотря на данное обстоятельство, бюджетные правоотношения носят, как правило, систематический, непрерывный характер. Как справедливо отмечал М.А. Гурвич, «бюджетные правоотношения возобновляются между большинством субъектов в очередном бюджетном году». В то же время следует отметить, что правоотношения, возникающие в связи с осуществлением бюджетного процесса, носят длящийся характер, поскольку бюджетный цикл длится более четырех лет.

Круг субъектов бюджетных правоотношений достаточно многообразен. При этом для любого субъекта бюджетного правоотношения характерно, что каждый из них либо принимает участие в распределении доходов и расходов между бюджетами различных уровней (например, Федеральное Собрание РФ); либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса (например, Министерство финансов РФ (далее - Минфин России)), либо связан с бюджетом, получая из него соответствующую сумму денежных средств, в форме бюджетного финансирования, субсидии или субвенции. Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя или даже тремя названными признаками одновременно.

Субъекты бюджетного права настолько многочисленны и разнообразны, что требуется их классификация (объединение) по однородным признакам в группы. Классификация имеет серьезное значение для более глубокого выявления особенностей статуса субъектов бюджетного права.

На наш взгляд, круг субъектов бюджетного права можно очертить исходя из его предмета. Соответственно определившейся системе финансового права бюджетное право регулирует отношения между:

- Российской Федерацией и ее субъектами по поводу распределения между ними средств федерального бюджета;

- субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, находящимися на его территории, по поводу распределения средств бюджета субъекта Российской Федерации;

- Российской Федерацией и муниципальными образованиями в случае участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов;

- федеральными финансовыми органами, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований по поводу составления и исполнения консолидированного бюджета Российской Федерации;

- федеральными финансовыми органами, финансовыми органами регионов, финансовыми органами муниципальных образований, предприятиями, учреждениями, организациями по поводу осуществления бюджетного контроля;

- федеральными финансовыми органами, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований, предприятиями, учреждениями, организациями по поводу применения бюджетной ответственности;

- финансовыми органами субъекта Российской Федерации и финансовыми органами муниципальных образований по поводу составления и исполнения консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

- субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу распределения денежных средств, образуемых в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям;

- органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу получения субвенций;

- органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу средств по взаимным расчетам;

- органами местного самоуправления и финансово-кредитными организациями по поводу организации местных финансов;

- органами местного самоуправления и территориальными органами Федеральной налоговой службы по поводу осуществления контроля за своевременным и полным поступлением налоговых платежей всех видов в соответствующие бюджеты;

- органами местного самоуправления и территориальными органами Главного управления Федерального казначейства по обслуживанию исполнения местных бюджетов.

Доминирующими субъектами бюджетного права являются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, происходит в основном за счет реализации суверенных прав государства и прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Теория права (и конкретно финансового права) рассматривает государство и государственно-территориальные образования как отдельный вид субъектов или включает их в общую классификацию коллективных субъектов права.

Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки: участие в распределении доходов и расходов между бюджетами; участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений; связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования. Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все три признака.

Есть еще одна особенность бюджетных правоотношений - они не могут длиться больше года, поскольку бюджет принимается на один год. Однако данное обстоятельство не исключает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, непрерывный характер, поскольку возобновляются еще в текущем бюджетном году.

Субъект бюджетного права - это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений. А субъект бюджетного правоотношения - это реальный участник конкретных правоотношений.

Таким образом, «субъект бюджетного права» - понятие более широкое, чем «субъект бюджетного правоотношения»: в конкретный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в правоотношения; кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Вместе с тем ее объем гораздо меньше объема по другим отраслям права в силу особенностей бюджетных правоотношений, обусловленных возникновением этих отношений в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных, а также муниципальных денежных фондов. Например, не требуется реализации всех прав, которыми законодательство наделяет субъектов гражданского права (права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.).

Иное дело - бюджетные правоотношения. Участие в них государственных органов с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области образования, распределения и использования централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Однако и в этой области в связи с действием уполномочивающих норм бюджетного права и других факторов субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных сверх утвержденных по бюджету доходов и др.).

Участие в правоотношениях не только органов государственного управления, но и органов представительной власти - характерная особенность субъектов бюджетного права.

Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов бюджетного права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части деятельности государства, касающейся образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов и подлежащей реализации в обязательном порядке.

Компетенция государственного органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и представительных органов местного самоуправления строится в соответствии с их компетенцией.

Конституцией РФ в ст. 106 предусмотрена обязательная стадия в законотворческом процессе - рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания РФ законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие самостоятельное решение бюджетных вопросов местного значения.

Полномочиями в сфере бюджетных правоотношений обладают также органы исполнительной власти. Президент РФ, как установлено Конституцией РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства. Послания Президента РФ могут заслушиваться на совместном заседании палат Федерального Собрания РФ.

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет в Государственную Думу Федерального Собрания РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ).

Широкий круг субъектов бюджетного права образуют предприятия и иные коммерческие (хозяйствующие) организации различных организационно-правовых форм и форм собственности. Они вступают в бюджетные отношения в связи с получением из бюджетов различных уровней ассигнований, распределением прибыли и т.д. Для вступления в такие правоотношения предприятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план.

Учреждения, которые являются некоммерческими организациями и создаются для осуществления социально-культурной и иной деятельности, становятся субъектами финансового права главным образом в связи с использованием для выполнения своих задач средств, выделяемых им из государственного бюджета. Однако все большее значение приобретают их права и обязанности, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых в результате выполнения работ, оказания услуг и т.п. Рассмотренные предприятия, организации и учреждения в бюджетных правоотношениях, как правило, выступают в качестве юридического лица.

К юридическим лицам - субъектам бюджетного права относятся и индивидуальные (семейные) частные предприятия, в том числе и такие семейно-трудовые объединения граждан, как крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами. Они вступают в бюджетные правоотношения по поводу использования субсидий и дотаций из бюджетов, государственного кредита, получения государственных (муниципальных) гарантий и размещения государственных (муниципальных) заказов.

Статьей 78 БК РФ предусмотрена возможность предоставления субсидий и субвенций в случаях, предусмотренных целевыми программами и законами соответствующего уровня.

Наряду с юридическими лицами, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, граждане-предприниматели также наделяются прямыми бюджетными правами и обязанностями. В частности, установлено, что субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также при неиспользовании их в установленные сроки.

Индивидуальными субъектами бюджетного права являются физические лица. Их права и обязанности связаны главным образом с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в бюджеты государства и муниципальных образований. В тоже время необходимо отметить и право, предоставленное Бюджетным кодексом РФ физическим лицам на получение субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 11 ст.6 БК РФ). Однако это является определенным исключением, так как отношения физических лиц с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, как правило, опосредованы налоговыми либо другими видами правоотношений. Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан - они имеют право на участие в деятельности государственных органов, основанное на положениях Конституции РФ (ст. 32). На основании данных положений можно сделать вывод о незначительности участия физических лиц в прямых бюджетных правоотношениях.

 

Автор: Фомин В.А.