12.12.2011 4253

Российская Федерация как субъект бюджетного права

 

Российская Федерация является основным и наиважнейшим субъектом бюджетного права. Данное обстоятельство определяет специфику бюджетной компетенции Российской Федерации. В научной литературе общетеоретические аспекты компетенции достаточно основательно разрабатываются, однако единства мнений пока не достигнуто. Принципиальными элементами компетенции большинство авторов считают права и обязанности, предметы ведения, полномочия. Аналогичными же понятиями оперирует и Конституция РФ (ст.ст. 5, 71-73) и бюджетное законодательство, в котором понятие «компетенция» официально стало применяться к Российской Федерации, ее субъектам, а также к соответствующим органам государственной власти после введения в действие БК РФ (гл. 2).

Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государства и выражает экономический потенциал суверенитета страны, обеспечивает выполнение внутренних и внешних функций и задач. Осуществление Российской Федерацией как единым государством своих бюджетных прав позволяет проводить единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику нашей страны.

К полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии со ст. 7 БК РФ относятся:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля, за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

- установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;

- установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

- установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

- установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

- установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

Законодатель при закреплении бюджетных прав России определяет их как «полномочия органов государственной власти Российской Федерации», что не соответствует ни правовому статусу России, ни правовому статусу органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством органы государственной власти наделены собственными правами по осуществлению той или иной деятельности и в первую очередь выступают от собственного имени, а указанные в ст. 7 БК РФ бюджетные права принадлежат Российской Федерации как суверенному государству. Например, право на бюджет принадлежит именно Российской Федерации, а не федеральным органам государственной власти. Как уже отмечалось, хотя Россия и вступает в конкретные бюджетные правоотношения через свои государственные органы, но наделение их правами по представлению интересов всего государства требует четкого определения, а также законодательного закрепления, и полного тождества производиться не должно.

Бюджетная компетенция России сложная, многоуровневая деятельность, в связи с чем для наиболее полной и всесторонней характеристики объема ее бюджетных прав представляется целесообразным выделение бюджетных прав Российской Федерации относительно федерального бюджета, бюджетных прав Российской Федерации относительно бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетных прав Российской Федерации относительно местных бюджетов и бюджетных прав России относительно бюджета Союзного государства. Такое содержание бюджетной компетенции Российской Федерации характеризует важную координирующую роль России в функционировании бюджетной системы всего государства.

Бюджетная компетенция Российской Федерации относительно федерального бюджета складывается путем реализации прав:

1. на федеральный бюджет;

2. на нормативно-правовое регулирование бюджетной деятельности России на федеральном уровне;

3. на установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению;

4. на самостоятельное определение направления использования средств федерального бюджета, в том числе средств, выделяемых по конкретным статьям;

5. на получение собственных доходов, включаемых в федеральных бюджет;

6. на утверждение состава защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;

7. на образование в составе федерального бюджета развития, резервных и иных целевых фондов;

8. на утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности;

9. на организацию и осуществление составления, рассмотрения, утверждения проекта федерального бюджета, исполнения федерального бюджета и составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.

Как уже было отмечено, бюджетная компетенция Российской Федерации определяет бюджетно-правовой статус государства. Основой этого статуса является право на федеральный бюджет.

В науке нет единства мнений относительно понятия «бюджет» (от лат. budget - «кошелек, сумка»). Существует, по крайней мере, три значения, в которых употребляется этот термин. Следует согласиться с мнением ученых, отмечающих, что рассмотрение бюджета в системе должно охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения (бюджет как экономическая категория); бюджет как централизованный фонд денежных средств (бюджет как материальная категория); бюджет как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы (бюджет как правовая категория).

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической, экономической функций государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются потребности в денежной форме. В экономической литературе существуют множество определений понятия «бюджет». Следует согласиться с Ю.А. Крохиной, определяющей федеральный бюджет в экономическом аспекте как «совокупность денежных, отношений, складывающихся на уровне Российской Федерации как единого государства по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях образования, распределения и использования централизованного в масштабах всего государства фонда, предназначенного для финансирования общегосударственных функций и задач».

В юридической литературе бюджет как материальная категория определяется как централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти.

Бюджет как правовая категория характеризуется следующими признаками: во-первых, бюджет - это общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; во-вторых, бюджет - это финансовый план государства, где указаны его доходы и расходы; в-третьих, бюджет - это основной финансовый план государства, так как помимо него действуют и другие финансовые планы хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений, организаций).

Правовая форма федерального бюджета определяется ст. 11 БК РФ, устанавливающей, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона уполномоченными федеральными органами государственной власти.

В ст. 6 БК РФ определяет понятие консолидированного бюджета как свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Однако, как справедливо заметила Ю.А. Крохина, «данное определение не вполне соответствует объему содержащегося понятия, поскольку предлагаемый ст. 6 БК РФ свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации и никоем образом не будет соотноситься с консолидированным бюджетом иной территории».

Учеными акцентируется внимание на то, что консолидированные бюджеты используются только для расчетов и аналитической работы, а точнее «как экономический инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности» Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ не закрепляет указанный существенный признак консолидированного бюджета, поэтому следует согласиться с мнением, что консолидированный бюджет Российской Федерации выполняют большую, но законодательно не очерченную роль.

По нашему мнению, в закрепленное БК РФ определение консолидированного бюджета должны быть внесены соответствующие уточнения с учетом вышеизложенных моментов.

Следует отметить важность содержания бюджета как части государственной казны. В действующем законодательстве закреплено, что имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (и прежде всего средства федерального бюджета), составляют государственную казну Российской Федерации (ст. 214 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)).

Бюджет как основной финансовый план Российской Федерации имеет большое значение при определении роли государства в развитии рыночной экономики в целом и осуществлении бюджетной компетенции в частности. Централизация доходов на федеральном уровне позволяет выполнить общегосударственные экономические и социальные программы, обеспечивает устойчивость государственных финансов, а также перераспределение финансовых ресурсов между регионами.

Поскольку бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государства, принципиальное значение имеет создание Стабилизационного фонда. В последние годы в нашем государстве отсутствие четких механизмов управления дополнительными доходами бюджета, полученными за счет внешнеэкономической конъюнктуры, привело к росту непроцентных расходов бюджета, ослаблению бюджетной политики. Для решения указанных проблем федеральными законами от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» и от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» планировался лишь финансовый резерв, который фактически состоял из дополнительных доходов и который и стал прообразом Стабилизационного фонда. Президент РФ В.В. Путин определил Стабилизационный фонд как «фонд будущих поколений» и отметил, что «раньше мы вынуждены были направлять эти средства на погашение внешних долгов. Сейчас же пришло время, когда мы можем начать формировать фонд достаточно эффективно». Особенностью Стабилизационного фонда является наличие собственных источников доходов и особый порядок расходования средств. Целью его создания является финансовое обеспечение расходов федерального бюджета в условиях снижения цен на нефть. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» разница, образующаяся от превышения доходов над расходами, в сумме 83 403,4 млн рублей направляется на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации. Создание такого фонда можно рассматривать как дополнительную гарантию финансовой независимости всего государства, а также как гарантию экономической стабильности каждого члена общества.

Следующей группой бюджетных прав Российской Федерации является компетенция России относительно бюджетов субъектов Российской Федерации. Основополагающими из них являются права:

1. на разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;

2. на осуществление бюджетного регулирования путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов Российской Федерации и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи (субсидий, субвенций, дотаций и др.);

3. на образование фондов финансовой поддержки регионов;

4. на возмещение субъектам Российской Федерации дополнительно произведенных расходов или неполученных доходов в результате действий органов государственной власти Российской Федерации;

5. на установление порядка и осуществление защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации;

6. на осуществление контроля, за соблюдением регионами федеральных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения России и ее субъектов и определяет их как самостоятельные категории. Перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах ставятся следующие задачи по укреплению государственности: четкое законодательное определение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов государственной власти; наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное укрепление новой практики распределения трансфертов.

Кроме этого, одним из приоритетных направлений деятельности полномочных представителей в федеральных округах является координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и бюджетной, и построение бюджетного федерализма, организация распределения финансовых ресурсов в субъектах Российской Федерации. Данное обстоятельство, на наш взгляд, ведет к укреплению координации федеральной власти с одновременным соблюдением интересов регионов.

Федеративное устройство Российской Федерации позволяет сочетать и интересы России как единого государства, и интересы муниципальных образований. Это определяет наличие бюджетных прав Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований. В области местных бюджетов Россия имеет право:

1. осуществлять правовое регулирование основ по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда муниципального образования;

2. осуществлять правовое регулирование основ организации межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3. устанавливать единые методологические подходы формирования местных бюджетов;

4. устанавливать минимальные государственные социальные стандарты для формирования местных бюджетов;

5. определять порядок передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для реализации органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня;

6. устанавливать порядок предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в местные бюджеты;

7. регулировать порядок предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов Российской Федерации;

8. определять порядок компенсаций уменьшения доходов или увеличения расходов бюджетов муниципальных образований, возникших в связи с принятием решений органов государственной власти Российской Федерации;

9. устанавливать и обеспечивать гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований;

10. устанавливать порядок и осуществлять судебную защиту бюджетных прав муниципальных образований;

11 осуществлять контроль, за соблюдением органами местного самоуправления федеральных нормативных правовых актов.

Осуществление бюджетных полномочий Российской Федерации как единого суверенного государства происходит в соответствии с принципом федерализма и направлено на формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания («экономическая эффективность и социальная направленность»).

Наличие бюджетных прав Российской Федерации как единого государства в отношении федерального, регионального и местного бюджетов строится на определенных принципах, основными из которых являются:

- сочетание интересов, обеспечивающих высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;

- наличие трехуровневой бюджетной системы и равенство прав бюджетов одного уровня;

- применение единых для всех субъектов Российской Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета в целях выравнивания развития регионов и оказания им финансовой помощи.

Как мы выяснили, Россия как единое суверенное государство обладает бюджетными полномочиями в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. При этом нельзя не отметить, что принцип федерализма проявляется и в наличии определенных прав и обязанностей регионов и муниципальных образований в отношении бюджетов других уровней. Реализация межбюджетных отношений нацелена на осуществление сбалансированности бюджетов, обеспечение бюджетного равновесия и является главной задачей бюджетной деятельности государства.

Таким образом, межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между уровнями бюджетной системы в лице уполномоченных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности указанных субъектов при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные отношения основываются на принципах, образующих основу их функционирования. Основными такими принципами являются:

- единство бюджетной системы с одновременной автономностью бюджетов разных уровней;

- равенство бюджетов нижних уровней во взаимоотношениях с бюджетами высших уровней;

- сбалансированность интересов участников межбюджетных отношений и равенство их бюджетных прав;

- законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы;

- закрепление доходных источников за федеральным, региональными и местными бюджетами;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти федерального, регионального и местного уровней, выполняемым ими функциям;

- нормативно-расчетные методы межбюджетного регулирования.

Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 году» отметил, что отличительной особенностью бюджетной политики государства в области межбюджетных отношений в 2004 г. станет углубленная подготовка, к разграничению начиная с 2005 г. доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. В 2006 году наблюдается реализация данных положений в действительность.

Создание системы четкого и стабильного разграничения доходных и расходных полномочий является необходимым условием приведения государственных и муниципальных обязательств в соответствие с реально имеющимися ресурсами для их выполнения. В итоге более эффективным станет выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, возрастет самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, усилится их ответственность за ее результаты, повысится качество и доступность бюджетных услуг, возникнут новые стабильные условия для экономического роста.

Особенностью бюджетной правосубъектности Российской Федерации является наличие определенных бюджетных полномочий не только в отношении федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но и в отношении бюджета Союзного государства. Развитие Союзного государства в первую очередь характеризуется формированием единого экономического пространства. Это достигается, в частности, и существованием единого бюджета Союзного государства. Так, Российская Федерация в качестве долевого взноса в бюджет Союзного государства установила объемы ассигнований в сумме 1 760 000,0 тыс. рублей (ст. 33 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2006 год»). В данном случае Российская Федерация осуществляет исключительную бюджетную компетенцию как субъект международного права. Заключение

Договора о создании Союзного государства привело к возникновению у Российской Федерации новых прав относительно бюджета Союзного государства. Бюджетная компетенция России в этой области состоит из прав:

1. на осуществление в лице соответствующих государственных органов (представителей) в пределах предоставленной компетенции нормативно-правового регулирования бюджетных отношений Союзного государства (ст. 57);

2. на участие в разработке, утверждении и исполнении бюджета Союзного государства (п. 9 ст. 16, ст. 32);

3. на исполнение союзного бюджета в части, касающейся территории Российской Федерации до создания Казначейства Союзного государства (п. 7 ст. 31);

4. на судебную защиту своих бюджетных прав в области Союзного бюджета в Суде Союзного государства (ст. 49).

Бюджетная компетенция России относительно бюджета Союзного государства находится на этапе развития и совершенствования. Это связано с тем обстоятельством, что хотя Договор о создании Союзного государства подписан сравнительно недавно - 8 декабря 1999 г., однако сотрудничество между государствами-участниками Союзного государства существует не одно десятилетие, и создание устоявшейся и действенной системы права, в том числе и в сфере бюджета, всего Союзного государства требует тщательного изучения и значительных временных затрат. Кроме этого, дополнительные сложности в создании единого бюджетного законодательства в Союзном государстве связаны с различным государственном устройством двух государств: Российская Федерация является федеративным государством, а Республика Беларусь - унитарным.

Сочетание их интересов на законодательном уровне представляет собой сложный и трудоемкий процесс.

Рассмотренные бюджетные права Российской Федерации позволяют сделать вывод, что бюджетная компетенция России в области федерального бюджета имеет важное значение для формирования единой финансовой базы, предназначенной для функционирования всего государства как единого целого, осуществления им своего суверенитета, федеральной политики в области государственного, экономического, социального и национального развития страны, выполнения иных внутренних и внешних задач.

 

Автор: Фомин В.А.