Субъекты Российской Федерации как субъекты бюджетного права
Государственное устройство России основывается на принципе федерализма. Это означает, что государство состоит из нескольких равноправных субъектов, некоторые из которых (республики) называются в Конституции РФ государствами. Однако субъекты федерации, в том числе и республики, не являются независимыми государствами: в таком случае их союз был бы не федерацией, а конфедерацией, а сами они считались бы субъектами международного права.
Принятие Конституции РФ в 1993 г. проходило в сложных условиях, явившихся отголосками периода тоталитаризма. Демократические силы желали укрепления подлинно федеративных отношений, преодоления фактического унитаризма РСФСР. Несмотря на проведенную в 1990-1991 гг. определенную демократизацию государственного устройства Российской Федерации, многие проблемы решены не были. Естественное стремление к ликвидации бюрократической централизации и к подлинному федерализму порой порождало экстремистское требование полной самостоятельности и даже выхода из Российской Федерации. Равноправие субъектов Федерации стало главным условием перестройки федеративных отношений на демократической основе.
Конституция РФ закрепила федерацию, состоящую из 88 равноправных субъектов, из которых 21 республика, 1 автономная область, 9 автономных округов,7 краев, 49 областей и 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Федеративное устройство государства обусловливает наделение субъектов Российской Федерации собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что, однако, не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов Российской Федерации и России как единого государства тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Необходимо подчеркнуть, что каждый субъект Российской Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размера территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения в том числе.
Однако существует мнение, что сам субъект Российской Федерации, как, впрочем, и Российская Федерация, а наряду с ними и муниципальные образования не могут выступать в качестве стороны бюджетного правоотношения. Этой стороной является соответствующий орган государственной власти Российской Федерации или данного субъекта. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации, его утверждения и исполнения, осуществления контроля, за исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации. Они принимают, исполняют бюджеты субъектов Российской Федерации и осуществляют контроль за их исполнением.
Однако, по мнению некоторых авторов, в частности Н.И. Химичевой, в определенных случаях в качестве субъекта бюджетного правоотношения может выступать не государственный орган, как рассматривалось выше, а именно государство в целом (Российская Федерация) или, как в данном случае, субъект Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 8 БК РФ относятся:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
- предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;
- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации;
- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, кроме вышеперечисленных бюджетных полномочий, в соответствии с БК РФ и другими федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
- определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Бюджетным кодексом РФ источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации -городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- установление нормативов отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах;
- определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
- определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации принимают решения о введении в соответствии с действующим налоговым законодательством страны региональных налогов и сборов, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации. Например, органы государственной власти субъекта Федерации вправе принять решение о взимании на данной территории транспортного налога. Устанавливая транспортный налог, законодательные (представительные) органы субъекта Федерации определяют ставку налога, порядок и сроки его уплаты, льготы и форму отчетности по данному налогу.
В компетенции субъектов Федерации находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности данного субъекта, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации при недостаточности собственных финансовых ресурсов имеют право на получение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, образуемого в составе федерального бюджета.
В компетенции органов государственной власти субъектов Федерации находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам и предоставления такой помощи и ссуд. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов, т.е. предоставления средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют ряд полномочий в сфере регулирования государственного долга субъекта Федерации. В компетенции данных органов находятся вопросы определения перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации; осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации и управления его государственным долгом.
Правовой базой, регулирующей бюджетные правоотношения субъектов Российской Федерации, помимо норм, закрепленных Конституцией РФ, является существующее на сегодняшний день бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов Российской Федерации - конституции и уставы, а также федеральные законы, затрагивающие в той или иной степени вопросы, связанные с бюджетными правоотношениями субъектов Российской Федерации. К федеральным законам, которые принимаются в этой области относятся ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете. В законах такого рода закрепляется право субъектов Российской Федерации на получение определенных доходов, поступающих в их собственный бюджет. Глава 8 «Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» БК РФ подробно регламентирует доходы, которые подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации (ст.ст. 56, 57 БК РФ). Статья 59 БК РФ закрепляет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Также бюджетные отношения, складывающиеся между Российской Федерацией и ее субъектами, могут регулироваться совместными договорами.
Законодательство субъектов Российской Федерации определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля.
Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении прав субъектов Федерации со стороны федерального центра представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в суд.
Для законодательства субъектов Российской Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.
В ряде актов субъектов Федерации были выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. Например, в Уставе Новгородской области, принятом Новгородской областной думой 24 августа 1994 г., выделена гл. 2 «Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области», определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области. В последнее время субъектами Российской Федерации уже принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации. Законами субъектов должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджетов, о внебюджетных фондах и др. При этом принятие бюджетных кодексов или основ субъектами Российской Федерации, по мнению Т.В. Конюховой, нецелесообразно.
Однако следует признать, что установленная в законодательном порядке система бюджетных отношений между различными уровнями власти сильно отличается от реального положения дел. После распада Советского Союза на бумаге появились прозрачные и симметричные компоненты таких отношений. Статьи 71 и 72 Конституции РФ 1993 г. распределяют ответственность за расходы между федеральным правительством и субъектами Федерации. Но на деле межбюджетные отношения страдают от общей неразберихи, неудовлетворенности, а иногда и открытого политического конфликта между федеральным правительством и регионами, а в ряде случаев - между региональными и местными органами власти. Начиная с провозглашения независимости от Советского Союза центральное правительство боролось за власть с региональными структурами. Нечеткость положений Конституции РФ 1993 г., определяющих ответственность за расходы, а также наличие многочисленных двусторонних соглашений между федеральным правительством и отдельными регионами привели к снижению заложенной изначально прозрачности и симметрии межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Главный экономический аргумент в пользу децентрализации в России (сходный с приводимыми в других странах с переходной экономикой) заключается в крахе социалистической модели экономики и централизованного государственного контроля, который она представляла. Бюджетная децентрализация в России поддерживается убежденностью в том, что децентрализация является действенным способом повышения эффективности правительства и укрепления демократических институтов. До недавнего времени политики практически не обращали внимания на риски, связанные с этим процессом, в частности на неравное распределение ресурсов и возможную угрозу макроэкономической стабильности.
Децентрализация в Российской Федерации шла «сверху вниз»: федеральное правительство делегировало регионам ряд полномочий по расходам. Кроме того, центральное правительство ввело для органов власти регионального и местного уровней жесткие положения относительно расходов, одновременно предоставив им ограниченные возможности по сбору доходов. В качестве средства децентрализации делегирование обеспечивало непрерывный централизованный контроль за расходами и помощь из федерального бюджета. Однако Конституция РФ 1993 г. предоставила региональным властям конституционное право управлять собственными делами, формулировать и исполнять собственные бюджеты практически без вмешательства со стороны федеральных властей. Считалось, что такая передача ответственности (или подход «снизу вверх») придала Российской Федерации черты федеративного государства.
Это смешение моделей децентрализации явно выражено в Конституции РФ 1993 г., где исходная точка бюджетной власти намеренно обозначена нечетко. В реальности эти полномочия делятся между центром и регионами, но решения относительно их распределения пока не принято. «Механизм безопасности», предусмотренный в Конституции 1993 г., позволял федеральному правительству заключать двусторонние договоры с региональными властями. Когда в 1994г. были заключены первые такие договоры, стало понятно, что регионы смогут обходить положения Конституции 1993г. Многие западные ученые отмечают, что российское государство является федерацией только по своему названию. Они также обращают внимание на незначительные правовые полномочия регионов и практическое отсутствие у них независимости в вопросах доходов. В то же время многие регионы объявили о том, что им принадлежат такие полномочия, которые, по сути, существуют в конфедеративном государстве: они отказывались переводить налоговые поступления в центральный бюджет или брали на себя полномочия федерального правительства в регионе. Бюджетные отношения, для которых была характерна конфронтация, а иногда и хаотичная борьба за власть, получили в Российской Федерации название «бюджетного федерализма».
Автор: Фомин В.А.