Муниципальные образования как субъекты бюджетного права

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложное и деликатное дело, ибо здесь возможны чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Российской Федерации или федеральных органов государственной власти недопустимо.

Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения. Местное самоуправление - составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.

В Российской Федерации право на организацию местного самоуправления закреплено в Конституции РФ (т.е. в Основном Законе страны, имеющем высшую юридическую силу и прямое действие на всей ее территории). В Конституции РФ вопросу о местном самоуправлении посвящена отдельная глава, состоящая из четырех статей (ст.ст. 130-133). Кроме того, ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12) и содержится в ст.ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция РФ указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления: право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Так, БК РФ наделяет органы местного самоуправления следующими бюджетными полномочиями:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля, за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муниципальных районов, помимо выше перечисленных полномочий осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

- установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с общими полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

К правам органов местного самоуправления относится также право самостоятельно определять направление расходования бюджетных средств: устанавливать за счет местных бюджетов надбавки к пенсиям, пособиям, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг сверх установленных законодательством Российской Федерации, увеличивать нормы расходов на содержание милиции, обеспечение общественной безопасности и т.д.

К компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления и предоставление финансовой помощи из местных бюджетов.

Право контроля, за исполнением местных бюджетов принадлежит представительным органам местного самоуправления, которые вправе привлекать для этой цели аудиторов. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Органы местного самоуправления в соответствии с БК РФ определяют порядок муниципальных заимствований, осуществляют муниципальные заимствования и управление муниципальным долгом.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

В ходе описания полномочий органов местного самоуправления была представлена правовая база, регулирующая эту проблему на данный момент, однако приходится признать, что она далека от совершенства и ряд положений, закрепленных в таких законодательных актах, как федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а вместе с ними БК РФ и НК РФ нуждаются в существенных уточнениях.

Наряду с этим предлагается принять следующие нормативные правовые акты: «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти», «О минимальных государственных социальных стандартах», а также внести необходимые изменения и дополнения в БК РФ и НК РФ, которые позволят улучшить финансовое положение муниципальных образований. По мнению многих аналитиков, в том числе и зарубежных, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» стал неким результатом компромисса между региональными и местными властями. Однако, как отмечают X. Мартинес-Васкес и Дж. Бо, «самым худшим последствием такого оформления отношений между региональными и местными властями стало то, что местные власти по-прежнему не заинтересованы в том, чтобы повышать собираемость доходов на местном уровне».

Таким образом, все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов Российской Федерации (районы, города и др.), в лице их органов местного самоуправления, обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающийся в юридической литературе (а иногда и в нормативных актах) термин «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условный, не обладающий в достаточной степени четкими очертаниями.

Наиболее важное положение, закрепляющее самостоятельность и независимость местных бюджетов, заключается в том, что согласно Конституции РФ местное самоуправление имеет право на судебную защиту. В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за защитой в суд. Как уже было сказано, данное право усиливается конституционной гарантией.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов Российской Федерации, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

Конституция РФ закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет (ст. 132). Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Под бюджетным процессом в муниципальном образовании понимают регламентируемую нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению, исполнению и контролю за исполнением.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются согласно бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной классификации субъекта Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» бюджетная классификация - это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Так, Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление (ст.ст. 3, 12, 130, 131), что предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление отличных от централизованной системы основ бюджетных правоотношений федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому не являются структурным элементом государственной системы управления. Названные посылки обусловливают выделение в бюджетной сфере особого круга вопросов местного ведения, решения по которым органы местного самоуправления принимают самостоятельно.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местного бюджета (ст. 132). В то же время компетенция муниципальных образований в области бюджета «интегрирована в бюджетную деятельность всего государства и занимает в ней определенное место, обладая при этом самостоятельностью в пределах законодательно определенных прав». Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в бюджетной деятельности всего государства. Бюджеты муниципальных образований составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, однако принадлежность местных бюджетов к этому уровню не умаляет их значения, поскольку именно в этом заключается «их особенность: они максимально приближены к потребностям муниципального сообщества и вместе с тем жизненно важны для государства в целом».

Действие принципа федерализма в бюджетных правоотношениях предполагает существование у Российской Федерации определенных бюджетных прав относительно местных бюджетов, однако четкого разграничения таких прав не существует. В ст. 7 БК РФ перечень бюджетных прав Российской Федерации не учитывает весь объем реальных бюджетных полномочий Российской Федерации по отношению к местным бюджетам.

В юридической литературе дается неоднозначное определение местного бюджета. Но аналогично определению федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации определение бюджета муниципального образования можно рассматривать в экономическом, материальном и правовом аспектах. В экономическом аспекте местный бюджет можно определить как экономические отношения по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда муниципального образования. В материальном аспекте местный бюджет рассматривается как денежный фонд, предназначенный для финансирования местных задач. В правовом аспекте местный бюджет определяется как основной финансовый план муниципального образования. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет муниципального образования как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14). Следует отметить, что законодатель в данном определении не учел всех аспектов в понимании местного бюджета.

На наш взгляд, наиболее полное определение местного бюджета сформулировала Ю.А. Крохина: экономические отношения, опосредующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда муниципального образования, находящегося в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач местного сообщества и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом.

В соответствии с действующим законодательством федеральный центр определяет лишь основы бюджетно-правового статуса муниципальных образований. Детальное регулирование бюджетной деятельности на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно местными правовыми актами в пределах своей компетенции.

Российская Федерация определяет бюджетную компетенцию муниципальных образований посредством правового регулирования. Именно путем федеральных законов происходит наделение бюджетными правами муниципальных образований и установление бюджетной ответственности за ненадлежащее исполнение своих полномочий. Федеральные нормативные правовые акты регулирование местных бюджетов рассматривают как обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время конституционное признание и гарантированность местного самоуправления ведут к возникновению у государства определенных обязательств по созданию и развитию необходимой финансовой базы для нормального функционирования муниципальных образований.

Понятие «минимальный бюджет» применительно к местным бюджетам впервые было закреплено в ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и определялся как расчетный объем расходов местного значения, учитывающий государственные социальные стандарты. Бюджетным кодексом РФ это понятие впоследствии заменено более точной формулировкой - «минимальная бюджетная обеспеченность», которая понималась как минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. В отношении местного уровня обязанность по обеспечению минимального объема бюджетных доходов возложена на субъекты Российской Федерации. В научной литературе нет единства взглядов относительно необходимости минимальной обеспеченности муниципальных образований. Так, некоторые авторы отмечают, что установление минимальных объемов бюджетных доходов муниципальных образований «сохраняет финансовую зависимость нижнего звена от вышестоящего с помощью механизма отчислений от регулирующих доходов». На наш взгляд, данная позиция не совсем убедительна, поскольку минимальная бюджетная обеспеченность является «важным условием выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами».

Бюджетный кодекс РФ закрепляет, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов. Детализация перечня собственных доходных источников осуществляется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к доходам местных бюджетов относит доходы от федеральных налогов и сборов (ст. 55), по которым устанавливаются нормативы отчислений, единые для всех поселений или муниципальных районов, в соответствии с БК РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ст. 59).

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется в соответствии со ст.ст. 60, 61 указанного федерального закона.

Федеральный центр наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом образования в составе расходов бюджета последнего фонда муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Кроме этого, в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований субъект Российской Федерации в составе своих расходов наделен правом образования фонда софинансирования социальных расходов. В названные фонды могут зачисляться и средства федерального бюджета в случае, если такие расходы будут предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год.

В силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный центр обязан оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в виде субвенций через созданный в составе бюджета субъекта Российской Федерации региональный фонд компенсаций, который формируется в том числе и за счет субвенций из федерального фонда компенсаций, на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами. При этом указанные субвенции распределяются между всеми субъектами Российской Федерации в порядке, установленном БК РФ, пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг региона с учетом объективных условий и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Российской Федерации и виду субвенций.

В Российской Федерации большинство муниципальных бюджетов формируется не за счет собственных доходов. Например, в Липецкой и Архангельской областях собственными доходными источниками покрывается около 5-10 % расходов всех местных бюджетов. В этих условиях необходим правовой механизм реализации предоставленных бюджетных прав и гарантий со стороны государства. Укрепление муниципальных бюджетов является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за пределы вопросов местного значения и приобретает общегосударственное значение, и у Российской Федерации возникает обязанность по сбалансированности местных бюджетов и развитию их доходной базы.

Особенно следует отметить отношения между Российской Федерацией и закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО), обладающими особым правовым режимом, который распространяется на их финансово-правовое положение, в том числе и на бюджетно-правовой статус.

Если в бюджете ЗАТО планируется превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого превышения по представлению Правительства РФ учитывается при принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год. Эти средства направляются на финансирование различных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и объектов, расположенных на данной территории. При осуществлении строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет федерального бюджета часть средств обязательно перечисляется органам местного самоуправления ЗАТО. В случае финансирования государственного оборонного заказа в бюджет ЗАТО производятся отчисления для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 % от объема финансирования.

Так, ст. 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» утверждает распределение на 2006 год субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам закрытых административно-территориальных образований в сумме 8 620 702,8 тыс. рублей, субвенций на переселение граждан в сумме 1 088 107,6 тыс. рублей и субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры в сумме 5 128 283,5 тыс. рублей. Распределение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления дотаций бюджетам закрытых административно-территориальных образований на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов закрытых административно-территориальных образований в сумме 1 000 000,0 тыс. рублей утверждается Правительством Российской Федерации.

Федеральный центр совместно с субъектами Российской Федерации в соответствии с законодательством (ст.ст 58, 135 БК РФ) определяет порядок установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты и формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации В доходах и расходах местных бюджетов финансирование программ местного значения и осуществление местными органами самоуправления отдельных федеральных программ предусматриваются раздельно.

В федеральном бюджете осуществление финансирования отдельных государственных полномочий предусматривается ежегодно отдельной статьей. Однако Правительство РФ вправе приостанавливать или уменьшать финансирование за счет средств федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий, осуществляемых на территории соответствующего муниципального образования в случае принятия органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Если в результате решений, принятых федеральным центром, произошло увеличение расходов или уменьшение доходов бюджета муниципального образования, то эта разница должна быть компенсирована из федерального бюджета.

Таким образом, местные бюджеты являются фундаментом всей бюджетной системы России, укрепление, которого должно отразиться на развитии бюджетной деятельности нашего государства.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. федеральным законодательством установлены только основы межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации; более детальную и дифференцированную регламентацию эти отношения получают в региональных нормативных правовых актах, что соответствует установленному правовому статусу местного самоуправления как предмета совместного регулирования. Следует отметить, что нормы регионального законодательства имеют прямое действие только при вертикальных отношениях «субъект Российской Федерации - муниципальное образование»; горизонтальные бюджетные отношения между муниципальными образованиями регулируются правовыми актами органов местного самоуправления;

2. бюджет муниципальных образований в основном формируется за счет нормативных отчислений федеральных и региональных налогов и сборов, дотаций и субвенций; собственные доходы местных бюджетов играют в большей степени вспомогательную роль;

3. основой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с государственной финансовой поддержкой.

Автор: Фомин В.А.