Президентский способ защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права

Проблеме защиты прав, существующей во всех отраслях современного права, посвящено большое количество трудов, научных исследований, дискуссий, политических и дипломатических споров. Данным вопросом занимаются как внутригосударственные организации, так и международные. Споры по вопросам прав человека разрешаются в международных судах, например Европейским судом по правам человека (г. Страсбург).

Защита прав является главенствующим элементом конституционного права. Согласно ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Права человека рассматриваются в трудах по теории государства и права (М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Малько), по конституционному праву России и зарубежных стран (М.В. Баглай, Е.И. Колюшин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин), по международному праву (Г.И. Тункин, И.И. Лукашук).

Отдельные аспекты проблем конституционных прав человека и гражданина анализируются как в отечественных монографических работах и статьях (С.А. Авакьян, А.Я. Азаров, С.С. Алексеев, А.Г. Бережнов и др.), так и в зарубежных (Э. Брэдли, Д. Гомьен, М. Дженис, Р. Кэй, Д. Харрис и др.).

В гражданском праве следует выделить работы О.С. Иоффе, которые посвящены таким проблемам, как гражданско-правовая охрана интересов личности, обязательства по возмещению вреда, пределы осуществления субъективных гражданских прав и пр.; труды В.П. Грибанова, в которых рассмотрены вопросы принципов осуществления и защиты гражданских прав, охраны прав собственности, пределов самозащиты гражданских прав и др.

В уголовном праве наиболее известны исследования Н.Ф. Кузнецовой, Д.В. Ривмана, B.C. Устинова, И.М. Тяжкова и др., посвященные защите прав и возмещению вреда.

В бюджетном праве можно выделить следующие способы защиты прав: президентский; административный; судебный; восстановление нарушенных прав, включая самозащиту.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей появилась в процессе поиска модели идеального государства на протяжении всей истории человечества. Ее отдельные элементы уже присутствовали в работах Аристотеля и Полибия. Но сам принцип как «важная гарантия против концентрации и злоупотребления властью в одних руках» был сформулирован в трактатах Дж. Локка и Ш. Монтескье.

В нашей стране принцип разделения властей впервые был закреплен в Декларации Съезда народных депутатов РСФСР от 12.06.1990 № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», а позже был введен в Конституцию РСФСР. В Конституции 1993г. данный принцип закрепляется как одна из основ конституционного строя.

Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти. Важной особенностью Конституции РФ является то, что Президент РФ не входит ни в одну из трех властей, хотя именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Это отражено в одном из положений Конституции РФ, согласно которому «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», а также того, что Президент РФ устанавливает основные направления политики государства (ст. 80).

Необходимо отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент РФ действует только в пределах, установленных Конституцией РФ, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.

Правовое положение Президента РФ характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной арене. Исходя из сложившейся международной практики это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных полномочиях.

Важно подчеркнуть, что Президент РФ всегда действует ex officio, т.е. на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.

В бюджетной сфере Президент РФ также занимает особое положение. Например, стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Это объясняется тем, что Президент РФ как глава государства наделен правом обращения с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы и отлагательного вето.

Также Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) контролирующих органов в финансовой сфере.

Следует отметить, что Президент РФ играет немаловажную роль в процессе защиты прав субъектов бюджетного права. Выделим основные особенности президентского способа защиты:

- президентский способ защиты носит публично-властный характер, так как он всегда связан с реализацией властных полномочий Президента РФ как гаранта Конституции РФ, так как именно он обеспечивает согласованное функционирование и эффективное взаимодействие органов государственной власти;

- это нестандартный способ осуществления защиты прав, поскольку он не носит рутинного характера, т.е. не предусматривает обычной процедуры обжалования. Механизмом его осуществления является система субординации или вертикаль власти, согласно которой нижестоящие субъекты бюджетных правоотношений могут обратиться в вышестоящий орган власти по вопросу защиты своих прав, в частности через полномочных представителей Президента РФ в регионах или через его Администрацию;

- данный способ носит крайне негативный характер, так как может нанести большой «репутационный вред» Президенту РФ в силу политического характера и публичности его положения. Например, он может осуществить защиту действительно виновного лица, избавив его тем самым от заслуженного наказания или, наоборот, обвинить невиновного и реализовать тем самым несправедливое наказание. Оба решения могут привести к подрыву авторитета президентской власти и выражению недоверия. В эпоху глобальной информатизации и массовых коммуникаций данный прецедент легко может стать достоянием общественности посредством средств массовой информации и сети Интернет.

Использование этого способа защиты должно быть чрезвычайно редким и осторожным, поскольку последствия его применения не могут быть обжалованы в практическом смысле, особенно в сегодняшних условиях централизации власти и особого статуса Президента РФ.

Сложность поставленной проблемы объясняется спецификой субъектного состава. Согласно бюджетному праву следует разграничить такие понятия, как «субъект бюджетного права», под которым понимается лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. лицо, потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений, и «субъект бюджетного правоотношения», т.е. реальный участник конкретных правоотношений. Таким образом, понятие «субъект бюджетного права» шире, чем понятие «субъект бюджетного правоотношения».

Всех субъектов бюджетных правоотношений можно разделить на три группы: государство, национально-государственные и административно-территориальные образования; представительные и исполнительные органы государственной и местной власти; государственные и муниципальные организации.

В общем виде право на защиту можно определить как предоставленную управомоченному лицу возможность применения мер правоохранительного характера для восстановления его нарушенного или оспариваемого права. В качестве содержания права на защиту можно выделить:

1. комплекс правоохранительных мер, которые может предпринять управомоченный субъект по защите своих прав;

2. различные виды непосредственного воздействия на правонарушителя;

3. комплекс мер государственного принуждения, которыми управомоченное лицо может воспользоваться, если его самостоятельные действия не приведут к нужному результату.

Право на защиту включает в себя меры как материально-правового, так и процессуального характера. Это является дополнительным основанием для признания права на защиту самостоятельным субъективным правом, принадлежащим гражданину или юридическому лицу.

С точки зрения материально-правового содержания право на защиту предоставляет управомоченному лицу право на самозащиту, право на использование мер оперативного воздействия и право на обращение к компетентным государственным органам с требованием применения мер государственно-принудительного характера.

С позиции процессуального содержания права на защиту, предоставленного управомоченному лицу, можно выделить право в договорном порядке установить компетентный орган по разрешению споров и конфликтов; реализацию материально-правовой возможности обращения к компетентным органам по защите своих нарушенных прав и интересов.

Термин «защита права» в точном юридическом смысле не надо смешивать с понятием «охрана права», которое обычно трактуется более широко, так как включает в себя любые меры, направленные на обеспечение интересов управомоченного субъекта.

Таким образом, право на защиту в бюджетной сфере можно определить как предоставленную законом субъекту бюджетного права возможность применения мер правоохранительного характера, направленных на восстановление его нарушенных прав.

При этом под правовой охраной принято понимать совокупность гарантий государства, связанных с нормативным запрещением либо иным ограничением определенных действий против охраняемого объекта и направленных на предупреждение и профилактику правонарушений, в том числе и бюджетных. Действующее бюджетное законодательство достаточно четко регламентирует формы, средства и способы защиты нарушенных прав.

Под способами защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права понимаются закрепленные законом материально-правовые и процессуальные меры принудительного характера, посредством которых восстанавливаются (признаются) нарушенные (оспариваемые) бюджетные права и осуществляется воздействие на правонарушителя.

Понятие способа защиты субъективных прав не имеет легального определения. В законодательстве содержатся лишь перечни конкретных способов защиты, опосредующих те или иные правоотношения.

Следует отметить, что в бюджетной сфере субъектами права в основной части являются не физические, а юридические лица. В силу данной специфики способы защиты, применяемые непосредственно к гражданам, не могут быть использованы в случаях с юридическими лицами.

Если рассматривать Российскую Федерацию в качестве субъекта бюджетного права, то гарантией защиты прав Российской Федерации, по мнению Ю.А. Крохиной, будут выступать законодательно установленные ограничения и иммунитеты, создающие особый правовой режим бюджетных средств и строго предписывающие органам государственной власти и органам местного самоуправления их целевое использование.

Современное финансовое законодательство значительно повысило гарантии восстановления нарушенных прав частных субъектов, возложив имущественную ответственность за вред, причиненный ведомственными актами, не на орган, их принявший, а на государство или муниципальное образование. Финансово-правовая ответственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования реализуется за счет принадлежащего им на праве собственности имущества, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. По публичным обязательствам не подлежит взысканию имущество, которое может находиться только в публичной государственной или муниципальной собственности.

Автор: Фомин В.А.