Место и роль экологической безопасности в функциональной системе государства
На первый взгляд представляется верным вывод о том, что экологическая безопасность есть результат исключительно реализации экологической функции государства. Однако этот подход верен отчасти.
По ряду параметров обеспечение экологической безопасности выходит за рамки не только экологической функции, но и в целом системы государственного регулирования.
В последнее время представители гуманитарных областей знания, в том числе и правоведы, стали обращать внимание на деятельностный подход как на метод решения своих научных проблем, который получил научное обоснование достаточно давно. «Для современного познания, особенно для гуманитарных дисциплин, понятие деятельности играет ключевую, методологически центральную роль, поскольку через него дается универсальная и фундаментальная характеристика человеческого мира».
При рассмотрении вопроса об экологической деятельности государства необходимо учесть следующее. Функции государства как основные направления его деятельности нельзя отождествлять с самой деятельностью государства. Иначе понятие функций государства смешивается с функциями его механизма (т. е. всей системы государственных органов, его аппарата). Вот почему важно и в научном плане, и в пропедевтических целях выделять в самом понятии государства различные его «уровни», прежде всего понятие государства на сущностном уровне - как организации суверенной публичной власти. Эта власть, чтобы осуществить свое предназначение в качестве политико-управляющей, координирующей социальное взаимодействие в обществе системы, должна проявлять себя в динамике. При этом структура аппарата публичной власти, его механизм в данном контексте вторичны по отношению к функциям, обусловлены теми социальными, экономическими, политическими задачами, которые предопределены формой данного государства, вторичны по отношению к самой деятельности его механизма. Понятие функций государства имеет, таким образом, более глобальный характер. Как основные направления деятельности государства они никогда не отождествляются и не могут быть отождествлены с самой деятельностью государства.
В юридической науке под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах. «Особенные функции и сферы деятельности государства, замечал Гегель, - свойственны ему в качестве его существенных моментов». Понятие функции государства появилось и стало широко использоваться на предыдущем этапе развития отечественной теории государства и права. В рамках марксистско-ленинского подхода к государству выделялась, классовая сущность государства, утверждалось, что поскольку и направление, и предмет, и содержание деятельности государства и обеспечивающая их система структурных образований изменяются в зависимости от изменения классовой сущности и формы государства, постольку для определения этой зависимости вполне уместным является понятие именно функции. В современных условиях развития отечественной теории государства сохраняется функциональный подход к деятельной стороне государства, но с одним существенным уточнением: расширяется и углубляется социальное назначение государства, осуществляется уход от жесткой взаимозависимости между изменениями классовых характеристик государства и, соответственно, его функций.
Проблеме теории функций государства отечественной юридической наукой уделяется достаточно большое внимание. При анализе существующих подходов к определению функций государства можно вычленить характерные основные черты и признаки характеризующие их.
Во-первых, внутреннее содержание любой функции это слагаемое группы аспектов деятельности государства, которые объединяются в одну функцию, исходя из характерной специфичности общественных отношений, на которые осуществляется воздействие. Во-вторых, непосредственная связь между сущностью государства и социальным назначением, которая реализуется посредством соответствующих функций. В-третьих, направленность функций государства на выполнение конкретных задач и достижение тех или иных целей, которые встают на каждом историческом этапе развития общества. В-четвертых, реализация функций осуществляется в определенных формах и особыми методами, присущими государственной власти.
В научной литературе существует мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Каждая функция государства является объективно необходимой для данного государства. Все виды деятельности государства равно важны, но это не исключает возможности определения на разных этапах приоритетных направлений, на которых следует сосредоточить внимание в первую очередь. Эти направления становятся для государства основными.
По мнению ряда правоведов современному Российскому государству присущи следующие внутренние функции: экономическая и социальная; развития науки и образования; экологическая; налогообложения и взимания налогов; охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка.
К внешним относят функции интеграции в мировую экономику; внешнеэкономического партнерства и иностранных инвестиций; обороны страны; поддержки мирового порядка; сотрудничества с другими государствами в решении глобальных проблем современности (экологической, сырьевой, энергетической; демографической и др.).
В 50-60 годы нынешнего столетия все явственнее начинают проявляться экологические проблемы: монополизм государственной собственности на природные ресурсы, развитие экономики преимущественно экстенсивными методами, доминирующее положение стереотипов об объективной невозможности существования при социалистическом строе антагонистических противоречий между обществом и природой, преобладание потребительской психологии, представление о неистощимости природных богатств и плюс ко всему отсутствие экологического воспитания. Вот лишь неполный перечень причин (побудительных мотивов) актуализации становления и развития экологической функции государства.
Начиная с 70-х годов в общетеоретической и эколого-правовой литературе было высказано мнение о наличии у Советского государства самостоятельной природоохранительной функции, или функции охраны природы и рационального использования ресурсов. Но в понимании предмета природоохранительной функции имелись расхождения.
В обоснование такой функции государства О.С. Колбасов приводит следующие аргументы: природоохранительная деятельность государства проводится во исполнение исторической и объективно обусловленной задачи, отражающей интересы общества; в ее осуществление практически вовлечены все подразделения государственного механизма; формы и методы ее обеспечения по своей широте и универсальности характерны для основных функций социалистического государства.
Так же как и О.С. Колбасов, Ю.Б. Кравченко называет данную функцию «охраной окружающей природной среды». По его мнению, существование такой функции определяется наличием у государства относительно самостоятельной общей цели по охране окружающей среды.
Ю.И. Тютекин полагает, что рассматриваемая функция государства точнее должна именоваться функцией руководства рациональным природопользованием, ибо, как он считает, этим понятием охватывается вся природоохранительная деятельность по охране и использованию природы.
По мнению Н.С. Макаревича, природоохранительная функция обособилась вследствие того, что данная область общественной жизни имеет свои институты, организации, и характеризуется специфическими отношениями.
В литературе по теории государства и права природоохранительную деятельность государства изначально рассматривали в составе других его основных функций, в частности хозяйственно-организаторской функции, при этом некоторые ученые относили ее к числу неосновных, вспомогательных либо комплексных функций. Объективно подобным утверждениям способствовала и сама позиция сторонников природоохранительной функции, когда они под охраной природы подразумевали, прежде всего, организацию рационального природопользования, которая осуществляется в рамках хозяйственной деятельности государства.
В современных научных исследованиях, посвященных данной проблеме практически все исследователи определяют функцию охраны окружающей природной среды как экологическую функцию государства. Это определение, по нашему мнению, является более верным, отражающим его семантическую природу.
Первоначально охрана окружающей природной среды проявлялась в форме консервативной, заповедной охраны редких, достопримечательных объектов природы, памятников природы, естественных экологических систем. Интенсивная эксплуатация природных богатств, вызванная развитием промышленности и сельского хозяйства, привела к необходимости нового вида природоохранной деятельности - рациональному использованию природных ресурсов, при которой требования охраны включаются в сам процесс хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов.
Рост масштабов производственной деятельности привел к усилению негативного влияния человека на природу как среду своего обитания, а это в свою очередь поставило под угрозу его жизнь и здоровье, интересы настоящих и будущих поколений людей. При таких условиях стала преобладать осознанная мысль, что существует и действует не только зависимость человека от природы, но и человека от окружающей его естественной среды обитания. На рубеже 60-х годов XX века возникает и получает развитие еще одна форма охраны - защита окружающей человека природной среды, в центре внимания которой становятся человек, его жизнь, здоровье, его право на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.
Определение среды людей находится в документах Организации Объединенных Наций и правовых положениях отдельных стран. Так, во введении к Стокгольмской декларации (принята на Конференции ООН в 1972 г.) говорится, что «человек одновременно является продуктом и творцом своей среды, которая ему дает физическую основу для жизни и делает возможным интеллектуальное, моральное, общественное и духовное развитие» и «поэтому для человеческого благосостояния и осуществления основных прав людей, включая и право на жизнь, важное значение имеют два аспекта - природная среда и та, которую создал человек».
Таким образом, чаще всего под окружающей средой подразумевается совокупность условий и влияний, окружающих человека.
Нельзя не заметить, что во многих случаях прослеживается взаимодействие живых организмов (в том числе человека, общества) с природной средой, а не вообще с окружающей средой. Таким образом, об экологии в буквальном ее понимании следует говорить лишь в тех случаях, когда речь идет о взаимодействии с природной средой. Именно здесь делается акцент на необходимость соблюдать законы развития природы, экологические закономерности, каковые отсутствуют в неприродной среде куда мы включаем непроизводственную, бытовую сферу (улицы, площади, жилые районы - все, что окружает человека помимо природы). «Окружающая природная среда, - отмечает В.В. Петров, - не является предметом социальной экологии, но в нее составной частью входит правовая экология».
Науке и практике известно еще одно понятие, имеющее значение для анализа проблемы - биосфера. По своему назначению этот термин близок понятиям «природа», «окружающая среда», им принято обозначать определенную сферу жизни людей. Данное понятие может быть использовано для образования соответствующих определений. Так, например, уже вошло в законодательную практику понятие «биосферный заповедник». Соответственно можно сделать предположение, что в будущем появятся биосферное право и биосферное правонарушение.
Можно, на наш взгляд, предложить следующее определение экологической функции государства. Экологическая функция государства - это объективно обусловленная деятельность российского государства в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, основанная на реализации его экологической стратегии по обеспечению устойчивого развития и выражающая интересы большей части населения.
Экологическая ситуация в России угрожает национальной безопасности. Она может привести (и уже приводит) к необратимым последствиям не только в животном и растительном мире, но и к генетическим изменениям человека. Неслучайно поэтому в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, закреплено новое правовое понятие «национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере». Тем самым экологическая безопасность признается основной частью национальной безопасности.
Неблагоприятная экологическая ситуация усугубляет и без того тяжелое экономическое положение России. Экономический ущерб от загрязнения природы равен примерно половине национального дохода нашей страны.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об исключительно важной роли государства в улучшении и защите окружающей среды. Экологическая функция Российского государства, вне всяких сомнений, относится к основным, главным его функциям и, по верному утверждению А.Е. Кадомцевой, она - одно из наиболее наглядных проявлений выполнения государством общих дел, вытекающих из природы всякого общества.
Экологическую функцию в юридической литературе нередко называют природоохранительной. Это не совсем точно, ибо экологическая деятельность государства довольно широка и разнообразна и не сводится только к мерам по охране окружающей среды.
Содержание экологической функции, как верно замечает М. М. Бринчук, определяется тем, что с учетом взаимосвязи и взаимообусловленности явлений и процессов в природе обеспечивается экологическое равновесие, включая экологический оптимум для человека.
1.Рациональное использование природных ресурсов. Речь идет в этом случае об экономном и целесообразном пользовании природными ресурсами, таком отношении к природе, когда не только сохраняется, но и в определенной степени улучшается. Мера потребления природных ресурсов при этом для всех очевидна и разумна. «Если мы хотим жить в благоприятной экологической обстановке, - пишет американский юрист А. Дж. Феарклоус, или рассчитывать на перспективу устойчивого экономического роста, то совершенно необходима гораздо более действенная и рациональная политика в управлении природными ресурсами - исчерпаемыми и возобновимыми».2. Охрана окружающей среды. Охрана - это система (совокупность) определенных мер, направленных на сохранение благоприятных для человека природных условий существования. Такие меры могут быть самыми разнообразными по своему характеру: экономическими, политическими, идеологическими, организационными, правовыми.
Правовые меры, в свою очередь, отличаются отраслевой принадлежностью. Каждая отрасль российского права в той или иной мере регулирует природоохранительную деятельность государства, начиная с конституционного права и заканчивая репрессивными отраслями - административной и уголовной. Кстати, в ныне действующем Уголовном кодексе РФ составы экологических преступлений впервые выделены в самостоятельную главу.
В юридической литературе в качестве третьего элемента экологической функции называется экологическая безопасность (наряду с рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды). «Под экологической безопасностью, - пишет A.M. Архипов, - понимается защищенность социально значимых интересов граждан, общества и государства, а также природной среды, ресурсов, биосферы от любых экологически неблагоприятных воздействий, создающих угрозу здоровью людей, устойчивому развитию и функционированию экосистем и выживанию человечества». Включение экологической безопасности в качестве третьего элемента экологической функции вполне оправданно, и позволяет сделать вывод о наличии подфункции «экологическая безопасность». Возникает необходимость выделения особого вида экологического правоотношения - правоотношения экологической безопасности.
Существование особых отношений экологической безопасности служит основанием для формирования регулирующей и охраняющей эти отношения самостоятельной правовой системы, которую можно называть правом экологической безопасности. Оно может претендовать на статус и функционировать рядом (наряду) с экологическим правом, включающим право природопользования и право (охраны) окружающей природной среды. Признание права экологической безопасности требует разведения его с экологическим правом и определения места в более общей по отношению к нему правовой системе.
В отечественной литературе исследований по праву экологической безопасности не ведется, по крайней мере, автору они не известны.
Зарубежные научные источники свидетельствуют о более значимом внимании к этому вопросу. Поводом для такого предположения послужило выступление немецкого профессора из университета г. Бохум (ФРГ) Ханса-Дитера Ярасса на российско-германском теоретическом семинаре, состоявшемся в Международном независимом эколого-политологическом университете (г. Москва) 15-17 июня 1994 г. Он сформулировал проблему права экологической безопасности и попытался определить его специфический предмет, отличающийся от предмета права охраны окружающей природой среды. По мнению ученого, «Право безопасности, с одной стороны, и право окружающей среды, с другой, составляют две взаимосочетающиеся области. Есть некоторые моменты, в которых трудно определить, к какой отрасли их следует отнести: либо к праву безопасности, либо к праву охраны окружающей среды. Историческое понятие «право безопасности» намного старше. А понятие «право окружающей среды» существует около тридцати лет.
Какие же задачи стоят перед правом безопасности? Право безопасности служит для охраны жизни человека от опасности, т.е. для защиты от угрожающих факторов здоровью и жизни человека.
Что касается права окружающей среды, то оно касается защиты и охраны не только человека, но и защиты растений и животных, явлений материального мира, а также природных сред: земли, воды, воздуха. Право окружающей среды распространяется на большее число областей, чем обычное право безопасности».
Из приведенных тезисов следует ряд выводов в поддержку выделения права экологической безопасности. Во-первых, это следует из самого сопоставления понятий права экологической безопасности и права охраны окружающей среды; во-вторых, из констатации более общих родовых для права экологической безопасности понятий безопасности и права безопасности, что предполагает само по себе логическое деление права безопасности на виды; в-третьих, из четкого определения предмета права экологической безопасности, каковой является охрана жизни человека.
Вместе с тем заключительное содержание тезиса относительно предмета права окружающей среды, который должен бы представлять собой нечто отличное от права экологической безопасности, по сути, вошло в противоречие с предыдущим текстом. Включив в право окружающей среды защиту не только объектов природы, но и жизнь человека, автор фактически отступил от основной идеи разделения понятий права экологической безопасности и права охраны окружающей среды (возможно, здесь имело место неточность перевода), сделал первое ненужным, поскольку второе поглощает его.
Для раскрытия соотношения экологической функции государства и подфункции экологической безопасности необходимо рассмотреть соотношение категорий «экологическая безопасность России» и «национальная безопасность России в экологической сфере».
Правовая категория «природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности» введена Конституцией РФ (ст. 72), а также рядом федеральных законов субъектов РФ.
Экологическая безопасность России определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от угроз со стороны природных объектов, загрязненных вследствие длительной промышленно-хозяйственной деятельности, техногенных аварий и катастроф, природных явлений и стихийных бедствий, диверсий экологического характера, а также от угроз нехватки природных ресурсов.
Указанная трактовка правовой категории «экологическая безопасность» следует из фундаментального определения безопасности, закрепленного Законом РФ «О безопасности» от 05.03.92 г. (ст.1). Выявлена общая для любого вида безопасности структура: защищенность жизненно важных интересов объекта; угрозы жизненно важным интересам; система мер обеспечения безопасности, включая государственную политику, региональную политику; комплекс мер правового, эколого-экономического, научно-методологического и иного характера, включая защиту от чрезвычайных ситуаций как одно из направлений обеспечения безопасности, направленных на предупреждение или снижение угроз.
Субъектами обеспечения безопасности (техногенной безопасности окружающей среды, экологической безопасности личности, общества, государства) российским законодательством определены государство, граждане, общественные и иные организации и объединения (ст. 2 Закона «О безопасности»)».
Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию, Концепцией национальной безопасности РФ закреплены правовые категории «национальная безопасность Российской Федерации», «экологическая сфера» и «национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере».
Национальная безопасность РФ понимается как безопасность ее многонационального народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ. Определение национальной безопасности России в экологической сфере дано в п.3.1 - «Национальные интересы России в экологической сфере заключаются в сохранении и оздоровлении окружающей среды. Они защищаются путем обеспечения экологической безопасности личности, общества, государства».
Важнейшей задачей обеспечения национальной безопасности России в экологической сфере является обеспечение жизнедеятельности населения в техногенно-безопасном, экологически чистом мире, то есть уровень и значимость решаемых задач выходят за национальные границы, хотя направления их решения могут не меняться принципиально по сравнению с направлениями обеспечения безопасности.
Внутренние угрозы, возникшие в России, в случае их недостаточной нейтрализации и масштабности становятся внешними угрозами для сопредельных государств. Внешние угрозы жизненно важным интересам России формируются вне ее пределов, имеют техногенный или экологический характер и могут воздействовать на территорию России, в связи с «глобализацией» последствий техногенной деятельности некоторых государств могут возникнуть принципиально новые источники угроз жизненно важным интересам России.
В Концепции национальной безопасности РФ отмечается, что расширился круг общих интересов России со многими государствами по проблемам международной безопасности (включая национальную безопасность России в экологической сфере), решение которых связано, прежде всего, с решением острых экологических проблем глобального характера, включая ядерную и радиационную безопасность.
Система обеспечения национальной безопасности России создается и развивается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, решениями Совета безопасности РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, федеральными программами в этой области. Ее функциональной подсистемой должна стать система национальной безопасности России в экологической сфере. Обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере провозглашено Концепцией национальной безопасности актуальным направлением деятельности государства и общества.
Основу системы обеспечения национальной безопасности России в экологической сфере составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, экологического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности и государства. Не допускается создание органов и сил обеспечения национальной безопасности РФ, не установленных федеральными законами.
Правовая категория «национальная безопасность России в экологической сфере» есть категория более высокого уровня обобщения, нежели категория «экологическая безопасность России». Использование названия государства во втором случае, на наш взгляд, лишь подчеркивает обязательность обеспечения экологической безопасности отдельных, находящихся в ведении конкретных органов власти объектов защиты, но повсеместно по всей территории.
Национальная безопасность России в экологической сфере как составная часть национальной безопасности России находится в исключительном ведении РФ (что соответствует ст. 71 Конституции РФ).
Обеспечение экологической безопасности России находится в ведении РФ и субъектов РФ (что соответствует ст. 72 Конституции РФ).
Разделение групп однородных специфических отношений в области «безопасности» и «природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» как предмета ведения РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ проведено по следующему принципу: «к ведению Российской Федерации как целого отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю территорию Российской Федерации, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он не проживал и где бы не находился.
Возникает вопрос: предметом конституционного или международного экологического права являются отношения в процессе обеспечения национальной безопасности России в экологической сфере и обеспечения экологической безопасности?
Конституция Российской Федерации в ст.2 устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и это конституционное положение составляет и цель, и основополагающий принцип политики государства в сфере обеспечения экологической безопасности России.
Обеспечение экологической безопасности как самостоятельное направление государственной и социальной политики находится в настоящее время в стадии становления, что объясняется действием ряда объективных и субъективных причин, сложившихся в ходе социально-экономического и научно-технического развития страны.
Нельзя забывать, что теория и практика экологической безопасности формировались с реальным воздействием природных и антропогенных факторов на общество и человека, но еще в начале XX века были относительно изолированы от экономики, политики, правопорядка, здравоохранения, культуры и других социальных сфер, а их соприкосновение, как правило, не имело ни централизованного государственного управления, ни соответствующего административно-нормативного регулирования, т.е. не образовывало предмета и особого направления государственной политики.
Начавшиеся в 20-30 годы XIX века и особенно после окончания Второй мировой войны исследования процессов взаимосвязи экологии с экономическими, военно-промышленными и социальными сферами позволили в относительно короткий срок получить научные результаты общемирового значения. Некоторые из них приняли форму международных конвенций: Конвенция об охране фауны и флоры в природном состоянии (1933); Конвенция об охране природы в Западном полушарии (1940); Международная конвенция по китобойному промыслу (1946) и др.
На региональном уровне и в некоторых странах проблема обеспечения экологической безопасности, а равно и связанный с ней комплекс экологических задач и функций государства по предупреждению вредного влияния природных и антропогенных факторов на общество и человека приобрело характер национальной безопасности.
Важность экологической функции и экологической безопасности государства следует понимать исходя из наиболее распространенного в юридической литературе общего определения правоохранительных функций государства как основных направлений деятельности, в которых выражается его сущность и социальное назначение, правовая основа государственной деятельности.
Можно разделить распространенное мнение, что экологическая функция государства направлена не только на охрану окружающей среды, но и на рациональное использование природных ресурсов, внедрение в производство безотходных технологий, и обеспечение экологической безопасности, так как она осуществляется в интересах всего государства, общества и будущих поколений.
Экологическая функция государства при этом вряд ли поглощается хозяйственно-организаторской функцией, хотя отметим и то, что эти функции тесно связаны между собой, но вместе с тем между ними существуют и определенные различия.
Назначение хозяйственно-организаторской функции состоит в руководстве экономикой и организации общественного производства, Экологическая функция заключается в сохранении равновесия биосферы и человека и обладает приоритетом по отношению к экономической функции и тем выгодам, которые можно получить путем промышленной эксплуатации природных ресурсов или иного использования окружающей среды: важно обеспечить научно обоснованное социально-экологических и экономических интересов, где назначением исследуемых функций является сохранение динамичного, устойчивого равновесия во взаимодействии природы, общества и человека, от степени сохранности которого зависит само существование любого общества, государства и человечества в целом.
В России решение проблем обеспечения экологической безопасности и соответствующего правового регулирования данного направления политики государства, к сожалению, долгое время отставало от темпов мирового и национального социально-экономического развития общества, требований охраны природы, здоровья населения, что, естественно, не способствовало своевременной постановке и решению проблем обеспечения экологической безопасности в контексте с гуманитарной, научно-технической и экологической культурой.
Система государственных органов экологического управления обеспечена широким кругом полномочий, позволяющих организовывать предупреждение чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера и преодоление экологических последствий на основе многоаспектного правового регулирования режима таких зон, выработки единых подходов к порядку их установления, административно-правовому регулированию режима природопользования (особенно на неблагополучных в экологическом отношении территориях) и иных социальных отношений в сфере обеспечения экологической безопасности.
Обеспечение экологической безопасности России предполагает объективную необходимость разработки системы мер государственного и социального характера на соответствующих уровнях.
Следует подчеркнуть, что подобное разделение носит условный характер, так как разработка и реализация социальных и государственных мер осуществляется в едином комплексе и, более того, разрыв между ними неминуемо проводит к потере их эффективности, а подчас и к обратному результату.
Социальный уровень обеспечения экологической безопасности означает организацию особого вида общественной деятельности, направленной на сохранение, создание и поддержание благоприятных экологических условий жизнедеятельности общества в целом и отдельных его групп (а также индивидов) путем формирования общественных взглядов (институтов), служащих социальными гарантами экологической безопасности.
На государственном уровне задача обеспечения экологической безопасности, а равно и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера решается, прежде всего, через проведение соответствующей (экологической) политики, реализуемой в виде принятия нормативных правовых актов, включая и те, которые принимаются на уровне законов и исполнение которых обеспечивается посредством применения к нарушителям экологического законодательства мер государственного принуждения.
Помимо вышеназванных, отличительными свойствами государственного уровня обеспечения экологической безопасности является властный характер проводимой государством политики, регламентированный в нормах права механизм реализации управленческих функций. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2002 г. № 324 «О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, а также работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления» определен порядок лицензирования деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, включающей, в частности, «определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) окружающей природной среды (атмосферного воздуха, почв, поверхностных вод и морской среды подготовку и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей природной среды, о ее загрязнении.».
Сугубо государственный подход к обеспечению экологической безопасности недопустим в кризисных условиях социально-экономического развития, так как в механизме его стабилизации существенная роль отводится субъективному фактору - социальной активности граждан.
Таким образом, обеспечение экологической безопасности не может носить исключительно государственный характер. Иными словами экологическая безопасность не поглощается исключительно реализацией экологической функции государства.
Как известно, в организационной структуре управления обеспечением экологической безопасности все большее место занимают такие элементы социального управления, как организация и проведение общественных экологических экспертиз, учет общественного мнения при строительстве объектов, способных повлиять на ухудшение состояния окружающей природной среды и здоровье людей, проживающих на территориях, подлежащих данной застройке; коллегиальные начала в регулировании вопросов обеспечения экологической безопасности в деятельности предприятий, организаций и учреждений, являющихся источниками повышенной опасности и т.п.
Ряд общественных организаций: Всероссийское общество охраны природы. Социально-экологический союз. Конструктивное экологическое движение «Кедр», Фонд им. В.И. Вернадского имеют право организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу.
Отсюда следует, что обеспечение экологической безопасности как объекта государственной и социальной политики раскрывает свое содержание в деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных организаций и граждан, осуществляемой на основе, как правило, актов административно-правового характера.
Обеспечение экологической безопасности как объект экологической политики государства и общества достаточно динамичен в своем развитии и обладает свойством «обратной связи», т.е. оказывает влияние на государственную политику, видоизменяя ее в зависимости от социальной оценки состояния экологической безопасности, которая служит социальной основой разработки, принятия и реализации мер принудительного и профилактического характера.
Органическое сочетание государственно-правовых и социальных начал в осуществлении экологической политики выражается не только в организации подготовки, переподготовки и повышении профессиональной квалификации соответствующих специалистов, но и в их социальной защите.
Отмечается еще один немаловажный признак, раскрывающий общественно-государственный характер политики обеспечения экологической безопасности. Затратный механизм в данной сфере государственного управления имеет неоспоримый социальный эффект: поддержание естественных природных ресурсов создает условия для расширения границ общественного воспроизводства и обеспечения безопасных условий труда.
Обеспечение экологической безопасности имеет также и социально-политическое значение по той причине, что создание благоприятной среды обитания образует прочную социальную основу для преодоления социальных противоречий и укрепления, нравственных начал в жизни общества.
Речь идет о социально-политической функции государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, реализация которой усматривается как при непосредственном ее проведении, так и в формировании дополнительных резервов для преодоления социальных противоречий за счет организации действенной системы выявления, предупреждения и устранения причин возникновения природных и антропогенных факторов, осложняющих экологическую обстановку на определенной территории субъекта Российской Федерации.
Соотношение государственно-правовых и социальных (социально-психологических) элементов в структуре экологической политики является самостоятельной задачей государственной политики, а установление критериев данного соотношения позволяет судить о действующих в обществе реальных социальных и государственно-правовых гарантиях реализации экологических прав граждан.
Общественное движение за экологическое возрождение России, укрепление взаимодействия государственных органов и общественных объединений в проведении эффективной экологической политики поддерживается государством: в соответствии с решением Общероссийского организационного комитета на территории России с 1994 г. проводятся Дни защиты от экологической опасности.
Данная общественная акция нашла поддержку Президента Российской Федерации, в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 апреля 1995г. № 736-1 ГД, в постановлении Правительства Российской Федерации от II июня 1996 г. № 686, в распоряжении Совета Федерации федерального Собрания Российской Федерации от 14 февраля 1997 г. № 53рп-СФ.
Уровень общественного сознания в сфере обеспечения экологической безопасности является социальной предпосылкой активного участия граждан в общественно-политической жизни, формирования экологической культуры, оказывающей прямое влияние на обеспечение эколого- общественной безопасности.
Сферу обеспечения экологической безопасности усилиями органов государственной власти и общественных организаций следует рассматривать как важное условие социально-экономического и государственно-правового реформирования и стабилизации социальных эксцессов, возникших отчасти и по причине нерешенных экологических проблем регионов.
Уровень обеспечения экологической безопасности определяется и степенью развития демократических институтов государственной власти, являющихся составной частью взаимосвязанных и взаимообусловленных социальных и политико-правовых процессов, влияющих на обострение или оздоровление внутриполитической (а равно и экологической) обстановки.
Естественно-историческими предпосылками возникновения государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности явились многочисленные негативные последствия научно-технического прогресса экологического характера, которые, выйдя за рамки конкретного научно-технического источника, распространили свое воздействие на всю окружающую природную среду.
Подобная ситуация потребовала не только организации многоаспектного познания содержания и закономерностей возникновения и распространения экологических последствий научно-технического прогресса, но и возможностей их регулирования в рамках проведения соответствующей социальной и государственной политики на основе не субъективных, а научно обоснованных оценок тенденций развития природных и антропогенных факторов и понимания их места в структуре социальных и государственно-правовых ценностей.
Теоретико-прикладной интерес ученых и специалистов к изучению проблем обеспечения экологической безопасности охватывает широкий спектр философских, социально-психологических, юридических, технических и иных аспектов. Комплекс отраслей научного знания и сфер применения их в социальной практике обусловил очевидную трактовку теории экологии как общенаучной проблемы, решение которой мыслится исключительно в широкомасштабных акциях социальной и государственной политики.
По-прежнему актуальны и сегодня такие теоретико-методологические проблемы проведения государственной экологической политики, как определение целей, задач и принципов обеспечения экологической безопасности, критериев и методик определения степени экологических угроз, форм и методов осуществления государственного мониторинга в различных природно-техногенных сферах, функций, полномочий и ответственности субъектов обеспечения экологической безопасности различного уровня и т.п.
Научно-практическое решение проблем обеспечения экологической безопасности требует создания административно-правового механизма регулирования научно-экспериментальной деятельности в конкретных экологических сферах, которые в целом являются полноправным элементом экологической политики государства и общественных движений.
Разработка и реализация мер по административно-правовому регулированию процессов научного обоснования политики государства по обеспечению экологической безопасности является частью правового обеспечения устойчивого развития страны и в силу этого имеет приоритетное значение.
Как видно, государственная политика обеспечения экологической безопасности имеет многоцелевую структуру, содержание которой раскрывается в конкретных задачах, реализуемых органами государственной власти различного уровня на основе определенных принципов.
К числу задач государственной и социальной политики в области обеспечения экологической безопасности можно отнести следующие:
- установление системы и административно-правового статуса органов государственной власти и общественных организаций - субъектов государственной и социальной политики обеспечения экологической безопасности;
- создание административно-правового, финансово-экономического, социально-психологического и т.п. механизма проведения государственной и социальной политики обеспечения экологической безопасности;
- государственно-правовая и социальная оценка экологической безопасности производственно-хозяйственной и иной деятельности, связанной с эксплуатацией источников повышенной опасности;
- организация и проведение государственных и общественных экспертиз технических проектов, производств, территорий на предмет определения степени их экологической безопасности;
- определение видов юридической ответственности за экологические правонарушения и разработка системы социально-правовых профилактических мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению;
- развитие международно-правового сотрудничества в сфере обеспечения экологической безопасности и т.д.
Достижение целей и задач государственной и социальной политики в области обеспечения экологической безопасности предполагает наличие и функционирование эффективной системы управления, организационная структура которой построена в соответствии с принципами централизации и децентрализации.
На наш взгляд, соотношение экологической функции государства и экологической безопасности необходимо проводить в зависимости от форм и методов реализации экологической функции государства. Формы реализации функций государства показывают, какое внешнее выражение приобретает деятельность государства, как она оформлена. Методы же осуществления функций государства представляют собой способы и средства.
Автор: Русаков М.И.