30.12.2011 9938

История развития дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего

 

Категория «ответственность» возникла еще в догосударственный период. Однако, свое теоретическое обоснование она получила лишь к середине XIX века. Анализ отечественного законодательства позволяет сделать вывод, что понятие «ответственность» впервые встречается в Указе Петра I от 2 марта 1711 г. « О послушании всех Сенату и его Указам». Названный указ предусматривает механизм ответственности, которая является одним из элементов правового статуса Сената. Однако, нас интересует ответственность именно государственного гражданского служащего, поэтому, на наш взгляд, целесообразно определиться, когда появились такие понятия как гражданская служба и гражданский служащий. Это поможет нам определить точку отсчета и для дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

Первое упоминание о людях, состоящих на службе, относится к XV веку. Указанная категория в то время носила название «служилых людей». Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года . Под несением службы понималось выполнение служилыми людьми (дворянами), владевшими земельными поместьями, поручений князя, царя. Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины (путные дворяне, думные бояре, думные дворяне, думные дьяки). В следующую категорию входили стольники, конюшенные, стряпчие, постельники и др., так называемые, чины московские. Далее шли чины уездные, которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска).

Термин «служилые люди» вышел из обращения после реформ Петра 1, результатом которых стала организация регулярной армии и профессионального чиновничества. Вышедший 24 января 1722 года закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины» устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую, придворную. В соответствии с «Табелью о рангах», обладавший чином служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником, то есть «служащий государю и жалованный чином». Также благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности. Таким образом, моментом зарождения государственной гражданской службы стоит считать именно Петровский «Табель о рангах», который установил самостоятельность такой разновидности государственной службы, как гражданская, наряду с воинской и придворной службами.

Нарушение чиновниками служебного долга влекло ответственность. Необходимо заметить, что долгое время существовало полное отождествление дисциплинарной ответственности с другими видами юридической ответственности, особенно уголовной. Да и само понятие основания дисциплинарной ответственности должностного (дисциплинарного) проступка возникло благодаря развитию системы уголовного права, а именно институту должностных преступлений.

Екатерина II в «Уставе благочестия» от 8 апреля 1782 года определила ряд составов правонарушений: злоупотребление должностью, упущение должности, неисполнение должности. Однако признаки данных составов больше подходили для дисциплинарного (должностного проступка), нежели на должностное преступление, но, тем не менее, указанные правонарушения являлись преступлениями, поскольку их совершение преследовалось уголовным наказанием.

За период с XVII-начало XIX вв. было принято много юридически значимых документов, которые определяли права, обязанности, требования к нравственным и профессиональным качествам государственного служащего гражданского ведомства, содержали в себе те или иные виды наказаний, применяемых за нарушение указанных требований или неисполнения обязанностей.

Основным документом, который составлял правовую основу деятельности служащих гражданского ведомства до 1832 года, был Устав о службе по определению от Правительства. В служащем гражданского ведомства, согласно данному уставу, ценились ответственное отношение к обязанностям, способность своевременно, грамотно и точно выполнять должностные поручения. «Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, - указывалось в Уставе-. Не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и не прилежность к порученному долгу почтуться наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, главнейшим поношением». В 1832 году указанный Устав был включен в документ, который систематизировал законодательство о гражданской службе, а именно в «Свод уставов о службе гражданской». Весьма значительный по объему, он содержал в себе обстоятельный по содержанию нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность российского корпуса чиновников. Им были установлены требования к деловым и нравственным качествам гражданского служащего, его обязанности, права, ответственность. Так, например, среди качеств, необходимых служащему для успешного выполнения служебного долга в Уставе указывались «здравый рассудок», «добрая воля в отправлении поручений», «верность службе», «человеколюбие», «усердие к общему добру», «радение в должности», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток». За «медленность и нерадение» по службе были введены наказания в виде выговоров и строгих выговоров. Строгие выговоры объявлялись служащим за просрочку в выполнении заданий вышестоящих должностных лиц, необоснованное нарушение сроков предоставления отчетов или срочных донесений. Несвоевременная доставка справок и ответов с мест, затяжка в их составлении наказывались выговором. По уставу взыскания на чиновников налагались либо непосредственным начальством (замечания и, как правило, выговор), либо тем начальством, от которого зависело определение служащего на должность (вычет из жалованья, денежное взыскание, арест, перемещение с высшей должности на низшую, отстранение от должности); от начальства же зависело и предание суду. Все иные взыскания могли налагаться не иначе как по суду.

Из указанного выше возможно сделать вывод о том, что в императорской России существовало большое количество документов, определяющих обязанности, требования к гражданскому служащему, виды взысканий за их неисполнение. Именно поэтому, во второй половине 40-х гг. XIX в. Правительство с целью упорядочения дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, а также с целью разграничения должностных проступков и преступлений приняло документ под названием Уложение о наказаниях Уголовных и исправительных. Данный документ вступил в силу и действовал с рядом внесенных изменений с мая 1986 года вплоть до Октябрьской революции. В новом Уложении за проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие наказания и взыскания: исключение из службы, отрешение от должности, вычет из времени службы, удаление от должности, перемещение с высшей должности на низшую, выговор более менее строгий с внесением онаго в послужной список, вычет из жалования, выговор более менее строгий без внесения в послужной список, замечание более менее строгое. Необходимо отметить, что Уложение не просто давало перечень наказаний и взысканий, но и определяло характер правовых последствий, обусловленных их применением. Так, например, исключенный из службы лишался права вступать снова в какую-либо государственную службу, участвовать в выборах и быть избранным; отрешенный от должности лишался права в течение 3-х лет со дня отрешения поступать снова на государственную службу и т.д. Кроме этого, Уложение указывало и на субъектов применения наказания: в случаях, когда взыскание не вносилось в послужной список, наказание могло быть применено не только по суду, но и по распоряжению непосредственного начальника; вычеты же из жалования, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности определялся по распоряжению того начальства, от которого зависело назначение на должность, занимаемой виновным; все прочие наказания и взыскания налагаются не иначе как по суду. Однако, Уставом о службе гражданской от 1857 ст. 788-789 было провозглашено, что «чиновники, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей представляется уволить по своему усмотрению» Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию. Статья 789 устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению». Однако, несмотря на свою значимость в правовом регулировании ответственности государственного служащего, Уложение о наказаниях не провело четкого разграничения в понятиях проступка и преступления, оставив, таким образом, основание для применение дисциплинарного взыскания в неопределенном виде. Следовательно, дисциплинарная ответственность во времена императорской России не получила своего четкого определения и отграничения от уголовной и иных видов ответственности, так как не содержало четкого понятия дисциплинарного (должностного) проступка, составов именно дисциплинарных проступков и четкого перечня взысканий, налагаемых исключительно за подобного рода проступки, а не преступления по службе. Однако по своей систематизации законодательство о гражданской службе императорской России могло бы послужить основой и в настоящее время.

Существенные изменения в развитие государственной гражданской службы в целом и дисциплинарной ответственности в частности привнесли Октябрьские события 1917 года, которые стали поворотной вехой в развитии системы органов государственной власти, возникших после падения монархии. Декретом от 12 ноября 1917 года были уничтожены сословия и гражданские чины. Советом народных комиссаров были приняты «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях». Они содержали в себе отдельные элементы Устава о гражданской службе досоветской России. Однако по степени проработки вопросов организации государственной службы они не могли идти ни в какое сравнение со старым Уставом. Указанные правила не устанавливали права и обязанностей служащих, оставляли в стороне прохождение службы, не предусматривали систему ответственности персонала. Документом, который определял дисциплинарную ответственность служащих был Декрет от 26 апреля 1920 г «О дисциплинарных и административных взысканиях, налагаемых на членов исполнительных комитетов и служащих в советских учреждениях». Принятие такого декрета ВЦИК объяснялось необходимостью «поднятия и укрепления дисциплины в советских учреждениях». По этому декрету должностные проступки определялись, как деяния, которые, в силу своей меньшей общественной опасности, не преследовались в уголовном порядке (таким образом, был разграничен по формальной линии должностной проступок от преступления). За совершение подобного должностного проступка члены исполкомов Советов и служащие данных учреждений могли подвергаться таким дисциплинарным взысканиям, как выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель, перемещение на низшую должность.

Декрет содержал правила наложения взысканий и вносил определенный порядок в практику их применения. Согласно этим правилам Президиум ВЦИК и Совнарком могли налагать взыскания на членов всех местных исполкомов, занимавших определенные должности в аппарате того или иного исполкома, а также не имевшие таковых. Губернские исполкомы имели право выносить взыскания членам уездных, волостных и сельских исполкомов. Наряду с этим Народные Комиссариаты налагали взыскания на всех служащих центральных и местных учреждений своего ведомства, а президиумы губернских и уездных исполкомов - на всех служащих всех подведомственных им организаций и отделов собственных исполкомов.

Кроме этого в 1923году в целях борьбы со служебными упущениями, проступками и неправильными действиями лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах были учреждены дисциплинарные суды, которые образовывались при ВЦИК (Главный дисциплинарный суд) и при губернских (областных) исполнительных комитетах (губернские(областные) дисциплинарные суды). Указанные дисциплинарные суды были вправе налагать такие меры взысканий, как замечание, выговор с опубликованием в печати или без опубликования, перемещение на другую должность, домашний арест на срок от 3 суток до одного месяца, лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет, увольнение с должности, возложение обязательств загладить причиненный вред или возместить ущерб. Очень интересным фактом было то, что дисциплинарным судам предоставлялось право при наложении дисциплинарных взысканий соединять перечисленные меры взыскания.

Помимо дисциплинарных судов, рассматривавших проступки лиц, занимавших ответственные должности, также действовали местные Дисциплинарные Товарищеские Суды. Их компетенция распространялась на всех рабочих и служащих. Декретом СНК РСФСР от 1921 года устанавливался конкретный перечень проступков, подлежащих ведению Дисциплинарных Товарищеских Судов. К ним относились опоздание на работу, отлучка с мест работы, прогул без уважительных причин, неисполнение служебных распоряжений вышестоящих органов и лиц, грубое и невнимательно отношение к посетителям, мелкие присвоения, отказ от работы или самовольное оставление таковой и т.д. За совершение указанных и других проступков был предусмотрен достаточно широкий перечень наказаний.

В повышение ответственности и организованности сотрудников советского государственного аппарата значительную роль сыграло постановление Совнаркома РСФСР от 28 августа 1926 г «О трудовой дисциплине государственных служащих». Этим постановлением Совнарком обязал руководителей государственных органов принимать меры к «установлению твердой служебной дисциплины и повышению производительности труда среди рабочих и служащих». Одним из путей установления дисциплины было «установление определенного круга обязанностей для каждого работника и проведение начала личной ответственности за порученную работу» Во исполнение этого положения данный декрет обязал Народный Комиссариат Труда РСФСР выработать примерный для всех государственных учреждений табель дисциплинарных взысканий за нарушение трудовой дисциплины. Данный табель классифицировал проступки на 2 категории. К первой категории проступков относились самовольные отлучки во время рабочего дня, преждевременный уход с работы, опоздание на работу и т.д. Ко второй- неисполнение законных распоряжений администрации, грубое обращение с посетителями или проявление протекционизма в отношении некоторых посетителей, появление на работе в нетрезвом виде.

Как нетрудно заметить, вопросы, связанные с привлечением государственных служащих к дисциплинарной ответственности регулировались не одним, а целой группой высших и центральных органов государственной власти, и, следовательно, не одним специальным законом, а многочисленными законодательными актами. Но в 1929 году с принятием Постановления ЦИК СНК СССР «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик», которое действовало до конца существования СССР, ситуация не очень сильно изменилась в этом отношении. Кроме указанных основ дисциплинарного законодательства существенное влияние на привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих оказывало трудовое законодательство.

Необходимо отметить, что в советский период по правовому положению государственный служащий ничем не отличался от других категорий граждан, поэтому термин «служащий» использовался наравне с термином «рабочий». Иными словами, то, что в дореволюционной России относилось к государственной гражданской службе, в советский период рассматривалось не иначе как обычная наемная работа на условиях трудового договора.

Кроме того, согласно советскому законодательству, к категории государственных служащих принадлежали не только лица, обеспечивающие исполнение полномочий органов государственной власти, но также и учителя, врачи, работники культуры, служащие всех видов общественного транспорта и многие другие. Дисциплинарная ответственность каждой из этих категорий государственных служащих регулировалась посредством дисциплинарных уставов различных отраслей народного хозяйства, например, Уставом о дисциплине рабочих и служащих водного транспорта СССР, Уставом о дисциплине работников связи СССР и т.д. Названные уставы лишь уточняли определения должностного проступка той или иной категории государственных служащих и некоторые другие моменты организации и установления дисциплины, но их содержание не могло противоречить общесоюзному закону «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик».

Таким образом, в советское время государственная гражданская служба перестала существовать как отдельный юридически и организационно обособленный вид службы. Соответственно, дисциплинарная ответственность служащих мало чем отличалась от ответственности рабочих. Именно в советские времена институт государственной службы и правовое регулирование дисциплинарной ответственности на государственной службе традиционно принято было считать одним из предметов регулирования законодательства о труде.

Предпосылки для возрождения института государственной гражданской службы появились лишь в 1999 году, когда в Послании Президента Федеральному собранию прозвучало положение о необходимости создания

Кодекса государственной гражданской службы России. Несмотря на то, что принятый в 1995 году Федеральный закон « Об основах государственной службы России» фактически регламентировал прохождение государственной службы в так называемых немилитаризированных видах служб, прямого указания на то, что его положения регулирует прохождение гражданской службы, он не содержал. Кроме того, указанный закон практически не содержал в себе полноценного дисциплинарного законодательства, так как одна единственная статья по определению не может урегулировать все правоотношения, возникающие при привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Таким образом, эта функция передавалась трудовому законодательству «с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (п.4. ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной службы России»). В 2003 году юридически государственная гражданская служба была выделена в качестве самостоятельного вида службы, правовую основу которой составляет в настоящий момент Конституция России, Федеральный закон «О государственной гражданской службе России», другие федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства и пр. Однако, несмотря на выделение государственной гражданской службы в качестве самостоятельного вида, некоторые вопросы ее прохождения, в частности, связанные с привлечением гражданского служащего к дисциплинарной ответственности не находят своего полноценного решения.

Таким образом, из сказанного выше, можно сделать следующие выводы: - Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего неразрывно связана с историей возникновения и развития такого вида государственной службы, как гражданская. Моментом возникновения государственной гражданской службы следует считать вышедший в 1722 году «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Конечно, в указанном законе не было упоминания об ответственности каждого из видов служб, но благодаря Табели государственная гражданская служба была выделена в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности, что, соответственно, породило необходимость предусмотреть на законодательном уровне особенности правового статуса служащего гражданского ведомства.

- Правовую основу гражданской службы составлял принятый в 1832 году «Свод уставов о службе гражданской». Весьма значительный по объему, он содержал в себе обстоятельный по содержанию нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность российского корпуса чиновников. Так, например, он устанавливал требования к деловым и нравственным качествам гражданского служащего, его обязанности, права, ответственность.

- Вступившее в силу в 1846 году Уложение о наказаниях Уголовных и исправительных, устанавливало составы преступлений и проступков по службе, определяло меры наказаний и взысканий за преступления и проступки по службе, характеристику указанных взысканий, определяло субъектов, имеющих право назначать наказания, но не проводило четкого разграничения между проступками по службе и преступлениями. Тенденции к разграничению проступка и преступления положило лишь советское законодательство, признавшее под должностным проступком те деяния, которые не являются уголовно наказуемыми.

- Советским законодательством было признано утратившим силу все законодательство Российской империи о государственной гражданской службе и, соответственно, всех тех предпосылок к формированию дисциплинарной ответственности данного вида службы. Несмотря на то, что советское государственное строительство очень большое внимание уделяло соблюдению законности и дисциплины, говорить о полноценном дисциплинарном законодательстве государственной гражданской службы в советское время не приходиться вовсе, так как понятия гражданской службы попросту не существовало. Термин «служащий» стал использоваться наравне с термином «рабочий» и дисциплинарную ответственность и тех и других регламентировали «Основы дисциплинарного законодательства СССР», уставы о дисциплине для некоторых категорий рабочих и служащих, а также трудовое законодательство.

- Возрождение государственной гражданской службы началось с конца 90-х годов. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы России» не содержал упоминания о гражданской государственной службе. Оно имело место быть лишь в 1999 году в Послании Президента России Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики России)». К сожалению, дисциплинарной ответственности государственного служащего в указанном законе была посвящена только одна статья, и он не давал определения дисциплинарной ответственности государственного служащего, ограничиваясь лишь не совсем полным и точным определением должностного проступка, видов дисциплинарных взысканий, некоторых сроков, обусловленных применением взыскания. Сам порядок применения дисциплинарного взыскания и порядок его обжалования не был предусмотрен, но закон содержал ссылку о необходимости принятия Федерального закона, подводящего правовую основу для решения этого вопроса. Необходимо отметить, что указанный закон так и не был принят.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе России», отменивший действие Федерального закона «Об основах государственной службы России», не существенно изменил, на наш взгляд, ситуации с несовершенством и неполноценностью дисциплинарного законодательства. В частности, по-прежнему отсутствует четкое понимание дисциплинарной ответственности и четко регламентированный процессуальный порядок привлечения к ней.

- Существенной особенностью дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего на протяжении всей истории развития гражданской службы является отсутствие цельного, законодательно оформленного понятия дисциплинарной ответственности. Именно поэтому судить о исходной точке ее зарождения и последующего развития возможно лишь путем анализа законодательства и выделения в нем момента, когда за то или иное действие (бездействие) по службе к служащему гражданского ведомства стали применять дисциплинарное взыскание (именно так понимается дисциплинарная ответственность многими учеными-юристами). Таким образом, буквально с первых дней создания данного вида службы была предусмотрена ответственность за проступки по службе и за несоответствие деловым и нравственным качествам гражданского служащего, находившая свое отражение в многочисленных указах и постановлениях императорской России, систематизированных в начале - середине XVIII века, и утратившая позже свое специфическое значение, слившись с ответственностью всех советских служащих и рабочих. На современном этапе развития дисциплинарного законодательства. на государственной гражданской службе также не существует законодательно определенного понятия дисциплинарной ответственности, что существенно лишает необходимой стержневой направленности всех содержащихся в нем норм.

 

Автор: Климкина Е.В.