Понятие и признаки дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Законодательно закрепленного понятия дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России не существует. Необходимо констатировать, что определение дисциплинарной ответственности применительно к другим видам государственной службы также не находит своей четкой фиксации в нормах права. Указанный пробел в законодательстве автоматически порождает возникновение различных взглядов ученых-юристов, как на само понятие дисциплинарной ответственности, так и на определение основания для ее возникновения.
Следуя от общего к частному, необходимо отметить, что в настоящее время не существует единства мнений ученых не только относительно понятия дисциплинарной ответственности, но и понятия юридической ответственности. Как справедливо отметил А.Ф. Черданцев, существуют различные концепции юридической ответственности: одни авторы понимают под ней обязанность отвечать (или дать отчет) за свои противоправные действия и претерпевать определенные лишения; другие - реализацию санкции; третьи - применение или возложение мер государственно-принудительного характера; четвертые - сами меры государственного принуждения.
Все определения юридической ответственности, так или иначе, устанавливают, что обязательным атрибутом юридической ответственности должно быть наказание. Однако, в последнее время все чаще встречаются мнения о необходимости понимания юридической ответственности не только в ретроспективном, но и позитивном смысле. Приверженцы данной точки зрения считают, что юридическая ответственность выражается в «осознании лицом необходимости неуклонно и добросовестно исполнять свои обязанности». По мнению ученых, разделяющих данную точку зрения, юридическая ответственность возникает в момент совершения лицом активных правомерных действий, направленных на выполнение своего долга. Иными словами, это внутренне состояние индивида, выражающееся в правомерном поведении, одобряемом и поощряемом государством и обществом. Представляется, как совершенно верно отметил В.М. Романов, что подобное определение более подходит для характеристики надлежащего исполнения возложенных правовых обязанностей, правомерного поведения субъекта. Кроме того, на наш взгляд, при позитивном понимании юридической ответственности становиться непонятно - о каком ее виде идет речь.
В термин ответственность вкладывается зачастую разный смысл. Так, мы слышим и используем слово «ответственность»: чувство ответственности, ответственное положение, взять на себя ответственность, привлечь к ответственности и т.д. В словаре русского языка слово «ответственность» рассматривается как необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них. В философском словаре ответственность определяется как «категория этики и права», которая отражает «особое социально-правовое отношение личности к обществу (членству в целом), которое характеризуется выполнением своего нравственного долга и правовых норм. Словарь по этике трактует ответственность как «соответствие моральной деятельности личности ее долгу, рассматриваемой с точки зрения возможностей личности». Названные определения ответственности отражают ее моральное содержание, которое выражается в осознании лицом возложенных на него обязанностей, способности отвечать за свои поступки и в готовности понести справедливое наказание и связанные с его применением неблагоприятные правовые последствия. Однако данные понятия определяют не юридическую ответственность, а ответственность в целом. Именно поэтому, когда речь заходит о юридической ответственности, в особенности таких ее видов как уголовная, административная и дисциплинарная, то говорить об осознании лицом возложенных обязанностей не приходится, так как, как правило, имеет место быть факт совершения правонарушения, за которое лицо привлекается к ответственности. Наказание в данном случае выступает мерой ответственности. Нет наказания (взыскания) - лицо не может считаться привлеченным к ответственности. В связи с этим, нам близка точка зрения сторонников ретроспективного понимания юридической ответственности, которые верно отмечают, что юридическая ответственность не может наступать за добросовестное исполнение своих обязанностей в будущем, так как ею не награждают, - к ней привлекают в случае совершения субъектом проступков, противоречащих определенным правовым нормам. Таким образом, юридическая ответственность возникает в момент совершения правонарушения и далее, после его квалификации, можно вести речь об определенном виде юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной и пр.).
Проводя анализ существующих среди ученых-юристов точек зрения на понятие дисциплинарной ответственности, необходимо отметить, что здесь также, как и в случае с понимаем юридической ответственности в целом, нет единства мнений и взглядов.
Одни авторы понимают под дисциплинарной ответственностью обязанность отвечать за свои действия и претерпевать за это определенные лишения. Так, например, В.Н. Скобелкин под дисциплинарной ответственностью понимает «обязанность рабочего или служащего понести наказание, предусмотренное законом за виновное и противоправное неисполнение правил поведения в процессе труда, а при определенных условиях и вне его». А.В. Никифоров также считает, что «дисциплинарная ответственность - это возникающая из факта совершения дисциплинарного или иного правонарушения обязанность лица понести наказание, заключающееся в применении соответствующим должностным лицом в установленном порядке дисциплинарных взысканий, выражающих государственное осуждение противоправного, виновного поведения нарушителя служебной дисциплины». В.В. Касюлин в своем исследовании, посвященном дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, также использует данное понятие.
Другие авторы указывают на то, что дисциплинарная ответственность - это применение (наложение) мер дисциплинарного воздействия к виновному. Так, например, Д.М. Овсянко определяет дисциплинарную ответственность как применение мер дисциплинарного воздействия к государственному служащему в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не предусмотренные в уголовном порядке. Н.В. Плюхин также определяет дисциплинарную ответственность как «наложение компетентными должностными лицами либо органом на подчиненного по службе рабочего или служащего, совершившего должностной проступок, указанного в законе дисциплинарного взыскания в целях поддержания трудовой дисциплины в коллективе и воспитания у каждого работника коммунистического отношения к труду».
В приведенных выше определениях дисциплинарной ответственности, последняя как бы исчерпывается наказанием. На наш взгляд, не стоит ставить абсолютный знак равенства между понятиями «ответственность» и «наказание». Конечно, без применения соответствующего взыскания, говорить о том, что лицо привлечено к дисциплинарной ответственности невозможно. Однако, не стоит забывать о том, что ответственность есть не только факт применения наказания, но и особое правовое состояние после этого. Лицо, которое привлекли к ответственности и избрали один из предусмотренных законом вид дисциплинарного взыскания, Иными словами, привлечение к дисциплинарной ответственности подразумевает также и определенные отрицательные последствия имущественного, материального, морального и др. характера, наступающего для лица после применения мер воздействия. Указание на неблагоприятные последствия уже после применения взыскания имеет место быть в определении дисциплинарной ответственности, которое сформулировал Д.Н. Бахрах. Так, по его мнению, дисциплинарная ответственности в совокупности общих черт представляет собой одну из форм государственного принуждения -дисциплинарное принуждение, применяемое должностными лицами к совершившим правонарушение и влекущее неблагоприятные для них последствия. Указанной точки зрения придерживается также Г.А. Нестерова, которая определяет дисциплинарную ответственность как одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными органами (должностными лицами) к лицам, совершившим правонарушение и влекущим за собой неблагоприятные последствия для правонарушителя. Необходимо отметить, что, состояние наказанности - это особое правовое состояние лица, нарушевшего служебную дисциплину. Данное состояние отличается от правового состояния лица, не привлеченного к дисциплинарной ответственности по ряду обстоятельств. Во-первых, лицо, к которому применено дисциплинарное взыскание, не может быть повышено в чине в течение того времени, пока он был подвергнут дисциплинарному взысканию. Во-вторых, такой вид взыскания, как освобождение от занимаемой должности, влечет существенные изменения в правовом положении (статусе) государственного гражданского служащего. В-третьих, представитель нанимателя вправе не поощрять государственного гражданского служащего, который привлечен к дисциплинарной ответственности, так как поощрения применяются за безупречную и эффективную службу. В-четвертых, к лицу, которое уже имеет дисциплинарное взыскание, в случае повторного неисполнения им без уважительной причины должностных обязанностей, может быть применено такое дисциплинарное взыскание, как увольнение (п.2 ч.1 ст. 37, п.5 ч.1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе России»). Это тот перечень негативных правовых последствий, который предусмотрен действующим законодательством о государственной гражданской службе. На практике, к таковым добавляются также и такие последствия, как невключение лица, имеющего дисциплинарное взыскание, в кадровый резерв на выдвижение на вышестоящую должность, более пристальное внимание со стороны руководства за исполнением указанным лицом своих должностных обязанностей и пр. Иными словами, лицо, привлеченное к дисциплинарной ответственности, как бы «помечено» дисциплинарным взысканием, что вызывает особое к нему отношение и характеризуется неблагоприятными последствиями как правового, так и морального характера.
Таким образом, при выявлении сущности дисциплинарной ответственности не следует сводить последнюю только к факту применения дисциплинарного взыскания, так как дисциплинарное взыскание - эта та мера дисциплинарной ответственности, которая порождает определенное правовое состояние, характеризующееся для правонарушителя неблагоприятными последствиями, в основном, материального и морального характера.
Тем не менее, не следует, в свою очередь, рассматривать дисциплинарную ответственность только лишь как состояние, наступившее вследствие применения к виновному лицу взыскания. Так, например, точка зрения В.Н. Смирнова о том, что дисциплинарная ответственность - это определенное ущербное состояние «совершившего нарушение трудовой дисциплины работника, которое характеризуется особой совокупностью субъективных обязанностей и правомочий (правовым статусом нарушителя трудовой дисциплины), сложившейся в результате применения дисциплинарной властью мер дисциплинарного взыскания, как выражение юридического и общественного осуждения нарушителя трудовой дисциплины» не отражает всех сущностных свойств и особенностей дисциплинарной ответственности. Основанием для подобного ущербного состояния является документ о применении к виновному дисциплинарного взыскания, основанием же дисциплинарной ответственности в более широком ее понимании является факт обнаружения дисциплинарного проступка.
Для того, чтобы сформулировать наиболее полное и всестороннее понятие дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего и раскрыть ее сущность, необходимо определить основные особенности дисциплинарной ответственности:
1. Наличие служебной подчиненности.
Данный признак характерен именно для дисциплинарной ответственности и отличает ее, например, от административной или уголовной ответственности.
Думается, что в результате реформирования государственной службы, данный критерий различия между дисциплинарной и административной ответственностью, перестанет иметь место быть. Дело в том, что в ч. 3 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы РФ» установлено, что нанимателем федерального государственного служащего является Россия, а государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ. Таким образом, как совершенно верно отметил А.А. Гришковец, любой государственный служащий будет вступать в отношения непосредственно с государством, а, значит, нести ответственность как административную, так и дисциплинарную он будет также перед государством. Руководитель подразделения, по его мнению, объективно не может оценивать поступки своих подчиненных, которые зачастую подобраны на основе личного пристрастия. Так называемых «своих» наказывают только в том случае, когда факт нарушения получил широкую огласку и не реагировать на него невозможно. При этом меры ответственности за совершенное деяние не соответствуют совершенному проступку и являются слишком мягкими. На наш взгляд позиция А.А. Гришковца, безусловно, интересна. Однако, для ее реализации необходимо создание специального, независимого государственного органа, который бы занимался вопросами привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Это повлекло бы за собой существенные финансовые затраты, а также не дало бы стопроцентной гарантии того, что каждый совершенный дисциплинарный проступок будет обнаружен указанным органом (велика вероятность сокрытия администрацией государственного органа проступков отдельных лиц). На наш взгляд, выход из названной ситуации видится не в установлении дисциплинарной ответственности гражданского служащего перед государством, а в создании полноценной правовой базы института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего (с точки зрения полноты материальных и процессуальных правовых норм), сужении пределов усмотрения представителя нанимателя, а также в предоставлении полномочий контрольно-ревизионным органам возбуждать производство о дисциплинарно правонарушении, а не ходатайствовать об этом.
На существующем этапе правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего наличие служебной подчиненности является одним из составляющих критериев дисциплинарных правоотношений между гражданским служащим и представителем нанимателя.
Необходимо отметить, что органы прокуратуры, осуществляющие функции надзора за соблюдением законности, в том числе и в деятельности государственного гражданского служащего, имеют право ходатайствовать о привлечении виновных к установленной законом ответственности, в том числе и дисциплинарной. При этом, прокуроры не наделены правом применения дисциплинарного взыскания, поэтому в своей деятельности они полномочны выносить лишь соответствующее представление об устранении нарушений закона либо протест на несоответствующие закону акты. Такие предписания направляются руководителю государственного органа для наложения дисциплинарного взыскания по его усмотрению. Таким образом, гражданский служащий не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности непосредственно прокурором.
Таким образом, действующими правовыми нормами установлено, что субъектом, имеющим право применять дисциплинарное взыскание является лицо, которое нанимает от имени России гражданина на соответствующую должность государственной гражданской службы.
2. Дисциплинарная ответственность гражданского служащего наступает за совершение дисциплинарного проступка.
Дисциплинарный проступок, согласно ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России», есть неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, за которое представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарное взыскание.
К сожалению, четкого перечня дисциплинарных проступков, за которые гражданский служащий может быть привлечен к ответственности, нет. Законодательно установлено, что должностные обязанности гражданского служащего должны быть установлены служебным контрактом и должностным регламентом, и требовать исполнения обязанностей, которые не указаны в данных документах, запрещается. На практике же дело обстоит так, что к вопросу составления должностных регламентов подходят шаблонно, полагаясь на типовые образцы, не учитывая специфику выполняемых гражданским служащим функций.
В должностных регламентах и служебных контрактах зачастую встречаются формулировки следующего содержания: «на основании федеральных законов и иных нормативно правовых актов», «в соответствии с федеральными законами и иными нормативно - правовыми актами» и т.д. Подобные общие формулировки без ссылок на конкретные статьи закона существенно затрудняют исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей и, как следствие, приводят к неисполнению или ненадлежащему исполнению должностных обязанностей.
Из понятия «дисциплинарный проступок» остается не ясным, какие именно обязанности являются должностными и всегда ли несоблюдение ограничений, невыполнение требований к служебному поведению, нарушение запретов относится к основаниям для применения дисциплинарного взыскания.
В научных кругах есть различные мнения о том, есть ли смысл в создании единого нормативно-правового акта, который бы регулировал вопросы, связанные с привлечением государственных служащих к дисциплинарной ответственности, а также содержал в себе своего рода кодекс дисциплинарных проступков. Одни ученые считают, что принятие такого закона необходимо, другие ученые придерживаются иной точки зрения, считая, что вследствие многообразия служебных правоотношений и высокой мобильности выполняемых функций предусмотреть все составы дисциплинарных проступков невозможно.
На наш взгляд, необходимо законодательное закрепление в едином нормативно-правовом акте основных, наиболее часто встречаемых или существенно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, а также дезорганизующих деятельность государственного органа, в котором государственный служащий состоит на должности государственной гражданской службы, составов дисциплинарных правонарушений.
3. Дисциплинарная ответственность сопровождается применением мер взыскания, предусмотренных материально-правовыми нормами:
Несмотря на то, что законом не оговорено, что дисциплинарное взыскание является мерой дисциплинарной ответственности, тем не менее, невозможно считать факт привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности свершившимся без применения к нему установленного законом дисциплинарного взыскания. Личные беседы, устные замечания, обсуждения на совещаниях и прочие меры воздействия на государственного гражданского служащего, которые не указаны в законе, не могут являться дисциплинарными взысканиями, и, следовательно, не свидетельствуют о привлечении к дисциплинарной ответственности.
Согласно ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе России» дисциплинарными взысканиями являются замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение. Как видно указанный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. В связи с этим дисциплинарное взыскание не следует отождествлять с иными мерами воздействия (например, такими как лишение премии, лишение льготных путевок и т.п.). Применение к гражданскому служащему указанных мер воздействия не считается привлечением к дисциплинарной ответственности.
Из содержания дисциплинарных взысканий видно, что большинство из них (замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии) не влекут существенного изменения правового статуса государственного гражданского служащего, за исключением необходимости нести такие негативные правовые последствия, например, лишение премии, не присвоение чина и т.п. Необходимо также отметить, что дисциплинарные взыскания в отличие от, например, уголовных наказаний являются менее тяжкими и не влекут изоляции от общества и такого правового последствия как судимость.
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Срок давности для применения дисциплинарного взыскания - 6 месяцев (за исключением случаев проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - в данном случае дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка). Для сравнения, сроки давности для применения уголовного наказания в зависимости от тяжести совершенного деяния колеблются от 2 до 15 лет (за исключением преступлений против мира и безопасности человечества, где сроки давности вообще не применяются), для применения административного наказания - от 2 месяцев до 1 года в зависимости от состава административного правонарушения. Таким образом, сроки давности для привлечения к дисциплинарной ответственности, во-первых, не дифференцируются, как это имеет место при совершении преступлений и, во-вторых, эти сроки значительно короче, чем при привлечении к уголовной или административной ответственности.
Особенностью применения дисциплинарного взыскания является также то, что законом не установлена обязанность должностного лица, уполномоченного налагать дисциплинарные взыскания, наказать виновного в совершении дисциплинарного проступка. Для сравнения, органы государственной власти не только могут, но и должны преследовать преступников или лиц, совершивших административное правонарушение. В свою очередь, представитель нанимателя «вправе» (иными словами, не обязан) налагать дисциплинарные взыскания. Соответственно, за бездействие его невозможно привлечь к ответственности. Н.В. Коркунов считает, что подобное бездействие относительно дисциплинарного преследования и отсутствие ответственности бездействующих лиц совершенно правильно. На его взгляд, «карательная репрессия осуществляется не в одних только собственных интересах власти, а в общих интересах всей народной жизни, поэтому уголовное преследование для органов власти не только право, но и обязанность. Служебная дисциплина, - говорит он, - служит исключительно интересам правильного устройства и правильной деятельности самих органов власти, поэтому осуществление дисциплинарной власти является для них только правом, а не обязанностью, которую бы надо было охранять карательной функцией». Стоит отметить, что дисциплинарные проступки подрывают служебную дисциплину, нарушают нормальный ход работы государственного органа, приводят к возникновению очень социально опасных явлений, таких как коррупция, взяточничество, бюрократизм и множество других. Далее следствием подрыва дисциплины в органах государственной власти может стать ослабление и потеря государством своих управленческих и контрольных функций. В связи с этим автор полагает, что на современном этапе развития общества, говорить о том, что привлечение к дисциплинарной ответственности служит лишь интересам государственного органа, а не государства в целом, было бы не актуально.
4. Особый процессуальный порядок, при привлечения к дисциплинарной ответственности.
Порядок привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представляет собой совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих процессуальные действия, совершаемые уполномоченным на то должностным лицом, и составляет дисциплинарное производство.
В дисциплинарном производстве можно выделить несколько стадий. К ним относятся: возбуждение дела о дисциплинарном проступке; служебная проверка (расследование); рассмотрение результатов служебной проверки (расследования) и принятие решения; стадия исполнения решения; стадия обжалования решения; досрочное снятие дисциплинарного взыскания.
Необходимо отметить, что Федеральным законом от 7 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» не установлено четкого перечня стадий производства по делам о дисциплинарных проступках, поэтому приведенные выше стадии являются результатом анализа действующих положений указанного закона.
Однако, независимо от того, какое количество стадий будет в дисциплинарном производстве и каким образом их назовет тот или иной автор, в результате их прохождения должно быть полностью, объективно и всесторонне установлены факт совершения дисциплинарного проступка; вина гражданского служащего; причины и условия, способствующие совершению дисциплинарного проступка; характер и размер вреда. Иными словами, все обстоятельства дела должны быть справедливо и объективно оценены лицом, уполномоченным привлекать к дисциплинарной ответственности.
Предусмотренный Федеральным законом от 7 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе России» порядок привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности содержит в себе ряд пробелов. Так, например, отсутствует качественный и более детально определенный правовой статус участников производства, перечень указанных участников, виды доказательств, особенности доказывания и фиксации результатов расследования, стадии дисциплинарного производства и принимаемые в ходе них юридически значимые документы. Отсутствие полноценной процессуально - правовой основы привлечения государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности существенно умаляет право последнего на полную, объективную и всестороннюю оценку обстоятельств дисциплинарного дела.
Указанные выше особенности дисциплинарной ответственности позволяют сделать вывод о том, что все, что связано с привлечением лица к дисциплинарной ответственности с момента совершения и последующего обнаружения дисциплинарного проступка до момента применения к виновному лицу дисциплинарного взыскания, регламентировано соответствующими материально-правовыми нормами и процессуально-правовыми нормами. Таким образом, для наиболее целостного понимания дисциплинарной ответственности предлагается рассматривать ее как правовой институт, состоящий из материально-правовых норм, устанавливающих комплекс обязанностей и прав, ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих, основания дисциплинарной ответственности, виды дисциплинарных взысканий, ряд важных для данного вида ответственности понятий (например, служебная дисциплина, служебный контракт, должностной регламент и т.д.) и пр., а также процессуально-правовых норм, устанавливающих порядок применения уполномоченным лицом к государственному гражданскому служащему за совершенный дисциплинарный проступок предусмотренного законом дисциплинарного взыскания.
На основании вышеизложенного, предлагается рассматривать дисциплинарную ответственность в двух аспектах: как правовой институт, представляющий собой совокупность материально-правовых норм, определяющих комплекс прав и обязанностей, ограничений и запретов государственного гражданского служащего, основания дисциплинарной ответственности, виды взысканий и пр., и процессуально-правовых норм, устанавливающих порядок применения уполномоченным лицом к государственному гражданскому служащему за совершенный дисциплинарный проступок предусмотренного законом дисциплинарного взыскания, и как правовое состояние государственного гражданского служащего, наступающее вследствие применения дисциплинарного взыскания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя.
Автор: Климкина Е.В.