30.12.2011 4851

Акты применения норм, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих

 

Нормы права, являющиеся моделью, возможностью оптимального поведения субъекта правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности, без превращения возможности в действительность утратили бы смысл. Соответственно, необходимо обеспечить «правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязательств», то есть реализацию правовых норм.

Реализация административно-правовых норм имеет существенное значение в характеристике обозначенного выше элемента механизма административно-правового регулирования, так как то, каким образом и насколько полно правовые нормы проведены в жизнь, определяет продуктивность их регулирующего воздействия на поведение, деятельность участников регулируемых отношений.

В теории права принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм. К ним относятся: использование, соблюдение, исполнение. При этом использование - это принятие решения субъектом о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (использованием реализуются управомочивающие нормы права); соблюдение - это воздержание субъекта от совершения запрещенных действий (соблюдением реализуются запрещающие нормы права, а также запреты, выраженные правоохранительными нормами права); исполнение - это совершение активных действий субъектами права по выполнению предписаний, содержащихся в норме (путем исполнения реализуются обязывающие нормы права)). Как нетрудно заметить, трем способам правового регулирования (дозволениям, запрещениям, обязываниям) синхронно соответствуют не только три разновидности норм права (управомачивающие, запрещающие, обязывающие), но и названные формы реализации. Указанным разновидностям норм права уже уделялось внимание в данной статье, поэтому особого внимания заслуживают формы реализации административно-правовых норм, определяемые способами правового регулирования, составляющими юридическое содержание реализации административно-правовых норм.

В связи с тем, что нормы права, регулирующие правоотношения, связанные с привлечением гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, носят административно-правовой характер, то целесообразно будет обратиться к точкам зрения ученых - административистов о формах реализации административно - правовых норм.

Так, например, Ю.М. Козлов к способам реализации административно-правовых норм относит только исполнение и применение. При этом под исполнением он понимает «точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержаться».

Стоит отметить, что не все ученые разделяют мнение Ю.М. Козлова о наличии только двух форм реализации правовых норм. Так, например, Д.Н. Бахрах и А.П. Коренев выделяют четыре формы (способа) реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование и применение. Таким образом, применение, которое определяется как принятие компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы, включается указанными авторами в перечень существующих форм реализации норм административного права. В юридической литературе есть мнение о том, что применение не может являться формой реализации правовых норм, так как отличается от него по нескольким основаниям. Так, например: 1) в зависимости от целей: целью реализации правовых норм является воплощение правовых предписаний в фактической правомерной деятельности, в то время как целями правоприменения являются: обеспечение нормального хода правореализации и поведения участников сообразно правовым предписаниям; вынесение специального решения (акта применения права). 2) в зависимости от полномочий субъектов: субъектом реализации норм права (применительно к государственной гражданской службе) являются гражданские служащие, осуществляющие предоставленные им законом права и обязанности; субъектом правоприменения - лицо (государственный орган), наделенное властными полномочиями. На наш взгляд, указанные аргументы недостаточны, чтобы не считать применение одной из форм реализации права. Применение права, в отличие от других форм реализации права, всегда носит более активный, творческий государственно-властный, организующих характер, а также осуществляется в особом процессуальном порядке компетентными органами государственной власти с изданием соответствующих актов о применении права. Эти обстоятельства существенно отличают применение от иных форм реализации права, но не отграничивают его от реализации права. Именно в связи с названными особенностями применения правовых норм, данная форма реализации права заслуживает детального изучения и будет подробнее рассмотрена далее.

Синтезируя имеющиеся в теории права понятия правоприменения, можно определить его как необходимую в определенных случаях властно - организующую деятельность компетентных органов и лиц по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний.

Исходя из этого определения, можно выделить ряд особенностей применения права:

1. Наличие оснований, обуславливающих необходимость применения права.

Необходимо отметить, что далеко не всегда существует необходимость в применении права. Потребность в правоприменительной деятельности появляется тогда, когда необходимо конкретизировать или удостоверить субъективные права граждан; разрешить спор о праве или устранить препятствие к пользованию правами; восстановить нарушенное право в результате правонарушения, привлечь правонарушителя к юридической ответственности. Исходя из этого можно сделать вывод, что правоприменительная деятельность компетентных органов и лиц необходима и при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

2. Применение права - это властная деятельность органов государства, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов.

Это означает, что правоприменительные органы наделяются государственно-властными полномочиями, их решения обязательны для всех, кому они адресованы.

3. Применение права - это деятельность управленческая, организующая, служащая для упорядочения общественных отношений и обеспечения нормального хода правового регулирования.

4. Применение права носит индивидуально-правовой характер.

Правоприменение конкретизирует право применительно к конкретному случаю, когда субъекты по каким-либо причинам не могут или не хотят осуществить предоставленные им законом субъективные права и юридические обязанности.

5. Применение права всегда связано с вынесением специального решения (акта применения).

Юридическим итогом деятельности по применению права является правоприменительный акт (акт применения права), обладающий специально установленной формой. В правоприменительном акте закрепляется решение, принятое в процессе применения права.

На наш взгляд, наиболее полное определение акта применения права предложил В. В. Лазарев. Он определил правоприменительный акт как «государственно-властный индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным субъектом права по конкретному юридическому делу с целью определения наличия или отсутствия субъективных прав и юридических обязанностей и определения их меры на основе соответствующих правовых норм и в интересах их нормального осуществления».

Необходимо отметить, что акты применения права следует отличать от нормативно-правовых актов. Дело в том, что нормативно-правовой акт - это источник права, содержащий нормы права, распространяющий свое действие на неопределенное количество фактов и лиц и действующий более или менее продолжительное время. Акт применения права, в свою очередь, содержит предписание, которое касается конкретного лица и, как правило, исчерпывается однократным применением и не содержит при этом норм права.

В статье, автор не ставит перед собой цель рассмотрения всех актов применения права, которые имеют место быть на всех этапах прохождения государственной гражданской службы с момента поступления на нее и до момента ее прекращения. Нас будут интересовать лишь те акты применения права, которые обусловлены реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.

Необходимо отметить, что акт применения права может выражаться не только в письменной форме, но и устно. Однако письменная форма в большей мере соответствует юридической природе правоприменительной деятельности и поддается научному исследованию.

Акт применения права, оформленный в письменном виде, состоит из: вводной части (здесь фиксируется наименование, дата, время (в некоторых случаях) и место вынесения решения, наименование и состав органа, вынесшего его, предмет разбирательства), описательной части (содержит указание на мотивы к рассмотрению дела), мотивировочной части (здесь фиксируются обстоятельства, достоверно установленные в ходе служебной проверки, выводы, которыми обосновывается выбор юридических норм и принимаемое решение), резолютивной части (содержит окончательный вывод правоприменительного органа, указание на те последствия, которые вытекают из закона и данного правоприменительного акта). Помимо указанных частей, правоприменительный акт должен содержать в себе все необходимые для этого документа реквизиты (подписи, регистрационный номер, печати, количество выполненных экземпляров). Следует отметить, что отсутствие одного или нескольких реквизитов в ряде случаев влечет недействительность или оспоримость документа.

Для того, чтобы понять сущность и назначение акта применения права, в статье будут рассмотрены виды актов применения права на различных стадиях дисциплинарного производства. Для этого, на наш взгляд, целесообразно классифицировать их, в зависимости от момента принятия, на акты: 1) подтверждающие наступление определенной стадии дисциплинарного производства (возбуждение дисциплинарного производства, проведение служебной проверки; рассмотрение материалов служебной проверки и принятие решения; исполнение решения; обжалование решения; досрочное снятие взыскания); 2) промежуточные акты, принимаемые в рамках определенной стадии.

Помимо названных актов, необходимо отметить наличие еще одного немаловажного акта, который хоть и не участвует в производстве по делу о дисциплинарном правонарушении, но оказывает существенное и определяющее влияние на все правоотношения, возникающие по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности - это должностной регламент. Этот документ утверждается соответствующим органом управления государственной службы и не является нормативно-правовым актом, носит индивидуальный характер, изменяет правовое положение лица, в отношении которого он издан, имеет строго определенную форму, реквизиты. Несоблюдение порядка ознакомления с данным актом приводит к недействительности неблагоприятных последствий, возникающих в связи с неисполнением указанных в данном акте предписаний.

Приступая к характеристике актов, подтверждающих наступление или завершение определенной стадии дисциплинарного производства, а также актов, применяемых в рамках отдельной стадии, целесообразно напомнить, что нами были обозначены четыре основных и две дополнительных стадии производства по делам о дисциплинарных правонарушениях.

Первой и начальной стадией производства по делам о дисциплинарных правонарушениях является стадия возбуждения указанного производства. В российском законодательстве право возбуждать производство принадлежит исключительно представителю нанимателя. Необходимо отметить, что названный субъект дисциплинарной власти не издает никакого специального правового акта, как, например, протокол или постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

В литературе высказывалось мнение о том, что « акты возбуждения дисциплинарного производства отличаются своим многообразием», так как к ним относятся и «частное определение суда, и распоряжение (постановление) органов исполнительной власти, и протест (постановление) прокурора, и иные формы реагирования контрольно-ревизионных органов». По этому поводу А.А. Гришковец совершенно верно отметил, что названные акты могут послужить лишь поводом, достаточным основанием для возбуждения уполномоченным лицом дисциплинарного производства, но никак не являться при этом актами о его возбуждении. Решение принимает субъект дисциплинарной власти, а именно представитель нанимателя. К сожалению, отследить, в какой именно момент дело считается возбужденным, затруднительно, так как никакого специального акта об этом не издается. Однако, если обращаться к практике деятельности подразделений кадровых служб, то возможно выделить акт, который вполне может служить актом, определяющим момент возбуждения дисциплинарного производства. Так, например, при обнаружении служащего, находящегося в состоянии алкогольного опьянения, составляется акт; при разглашении сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, также составляется соответствующих акт. Таким образом, факт обнаружения некоторых дисциплинарных проступков оформляется в соответствующий документ, который подтверждает возбуждение дисциплинарного дела и необходимость его дальнейшего рассмотрения.

Стадия возбуждения производства по дисциплинарному делу заканчивается принятием решения о проведении служебной проверки.

В законе определено, что перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Инициатором ее проведения становиться представитель нанимателя по собственному решению или по заявлению гражданского служащего. К сожалению, законодатель не определяет, каким образом оформляется решение представителя нанимателя о проведении служебной проверки. На наш взгляд, целесообразно было бы оформить его в приказ, который бы послужил юридическим основанием для закрепления полномочий лиц, которым поручено проводить служебную проверку. В данном случае примечателен опыт таможенных органов, инструкция о проведении служебной проверки в которых определяет, что проверка проводится на основании приказа (письменного указания или распоряжения) начальника таможенного органа. Данный документ является основанием для получения сотрудником, проводящим проверку (членам комиссии): объяснений в письменном виде от сотрудников по вопросам, относящимся к проверке; ознакомления с документами таможенного органа, имеющими отношение к совершенному проступку, либо их изъятия или истребования копий; получения заключений специалистов по конкретным вопросам. Кроме того, данный документ содержит в себе повод для проведения проверки, срок ее проведения, состав комиссии и прочее. На наш взгляд, издание такого документа, а также определение правового статуса лица, производящего проверку (или членов комиссии и ее председательствующего), способствовало бы установлению взаимных корреспондирующих прав и обязанностей участников правоотношений, а также наиболее полному, всестороннему, объективному установлению всех обстоятельств дисциплинарного дела и укреплению законности в сборе и фиксации доказательств по нему.

При проведении служебной проверки закон предусматривает возможность принятия решения представителем нанимателя о временном отстранении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы. Таким образом, оформление такого решения в соответствующий приказ (распоряжение), является промежуточным актом применения права, применяемым в ходе одной из стадий дисциплинарного производства- служебной проверки. Указанная стадия завершается составлением письменного заключения по результатам служебной проверки, которое подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки.

Кроме того, если в отношении конкретного лица проводиться служебная проверка, то представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснения в письменной форме. Отказ от дачи такого объяснения, согласно закону, оформляется в акт об отказе от дачи объяснений. Таким образом, данный документ можно назвать промежуточным актом.

Стадия проведения служебной проверки заканчивается вынесением руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров заключения по результатам проверки. Данное заключение подписывается руководителем данного подразделения, а также иными лицами, которым было поручено проведение служебной проверки.

При рассмотрении заключения по результатам проверки учитываются установленные обстоятельства дела и принимается одн7о из следующих решений: о применении дисциплинарного взыскания или о прекращении производства по дисциплинарному делу. К сожалению, закон определяет лишь акт, который издается при применении дисциплинарного взыскания.

Таковым является акт (приказ, распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания. С изданием такого акта стадия рассмотрения заключения по материалам проверки и принятие решения заканчивается. Однако в указанной стадии возможно появление и еще одного акта. Как известно, копия акта о применении дисциплинарного взыскания должна быть вручена гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Государственный гражданский служащий, в свою очередь, может не являться для получения документа, подтверждающего применение к нему дисциплинарного взыскания или отказаться дать расписку в его получении. В таком случае составляется акт об отказе от подписания приказа о применении дисциплинарного взыскания. Соответственно, данный документ будет являться промежуточным на стадии изучения материалов служебной проверки и принятия решения.

В течение установленного законом срока, гражданский служащий вправе обжаловать принятое решение в комиссию по трудовым спорам или в суд. По итогам рассмотрения заявления государственного гражданского служащего Комиссия по служебным спорам выносит соответствующее решение, содержание которого, а также порядок его принятия должны определяться федеральным законом. К сожалению, до настоящего времени, данный закон не принят.

Решение комиссии может быть обжаловано любой из сторон в суд. В свою очередь, порядок рассмотрения служебных споров о незаконном увольнении, освобождении от занимаемой должности и последующем вынесении решения также должен устанавливаться федеральным законом. К сожалению, таковой пока отсутствует, поэтому в настоящее время эта процедура и результирующие решения по ней определяются гражданским процессуальным законодательством.

Итак, в настоящем статье были рассмотрены вопросы, связанные с одной из форм реализации права, а именно, применением права. Здесь были приведены общие положения теории правоприменения, определена структура правоприменительного акта, выделены специфические признаки актов применения норм права в регулировании дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России, произведена их классификация.

Рассматривая вопрос об актах применения норм права, не следует забывать, на наш взгляд, такой элемент механизма административно-правового регулирования, как акты толкования права.

В теории права под толкованием правовых норм принято понимать уяснение и разъяснение смысла и содержания юридических норм в целях надлежащего их применения. В зависимости от субъекта толкование норм права делится на официальное и неофициальное. Такие разновидности неофициального толкования, как доктринальное и компетентное толкование, оказывают существенное влияние на правотворческую и правоприменительную деятельность, но, тем не менее, не имеют юридически обязательного значения, поэтому не будут рассматриваться в рамках данной работы.

Рассмотрение же актов официального толкования норм права, обусловленных реализацией дисциплинарной ответственности, также невозможно в рамках данной работы по независящим от автора причинам. Дело в том, что в настоящее время актов толкования правовых норм, составляющих институт дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, не существует. Кроме того, не существует и актов толкования обозначенных правовых норм и в судебной правоприменительной практике. На наш взгляд, это обстоятельство вызвано тем, что государственная гражданская служба провозглашена в качестве самостоятельного вида государственной службы относительно недавно, поэтому правовые нормы, регламентирующие привлечение государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, еще не успели получить своего официального толкования в виде соответствующих актов.

 

Автор: Климкина Е.В.