Механизмы и формы правового регулирования кооперации в России в 1865-1917 гг.

 

а) Правовая основа кооперативной артели и потребительских кооперативов.

Представляя собой одно из важнейших явлений экономической жизни России, кооперативы сдерживались в своем развитии отсутствием в стране единого четкого и системного кооперативного законодательства.

На первом этапе существования кооперативов (60-80 годы) тот или иной кооператив мог возникнуть только с особого в каждом отдельном случае утверждения его устава тем или иным министерством. Утверждение уставов потребительских обществ находилось в ведении Министерства внутренних дел. В 1866 году Министру государственных имуществ по соглашению с Министром внутренних дел было дано право учреждать сельскохозяйственные общества с утверждением их уставов. В 1869 году Министру финансов по соглашению с Министром внутренних дел было предоставлено право утверждения уставов ссудосберегательных товариществ.

В 1885 году Министр финансов получил право утверждать уставы кустарных и ремесленных артелей, а также артелей грузчиков. В 1892 году Министру государственных имуществ, при согласовании с Министрами внутренних дел и финансов было предоставлено право утверждать уставы обществ поощрения земледелия и сельской промышленности, имеющих целью содействие местных хозяйствам в приобретении необходимых предметов и продуктов потребления, а также по сбыту сельскохозяйственных продуктов. В 1897 году Министру земледелия и государственных имуществ было предоставлено право, утверждать проект устава сельскохозяйственных товариществ и впредь разрешать учреждение этих товариществ на основании этого нормального устава. Таким образом, мы видим, что в любом отдельном случае каждое ведомство принимало решение о регистрации кооперативов, что, безусловно, затрудняло их регистрацию и деятельность. В дальнейшем, внесение отдельных уставов на утверждение министров было признано обременительным и разрешение кооперативов стало прерогативой местных властей в лице губернатора. Основным условием утверждения являлось соответствие устава товарищества нормальному уставу данного типа кооперативов. Этим и определяется второй период в правовом регулировании кооперативов, который характеризуется появлением целого ряда нормальных уставов.

Так, в 1896 году появились образцовые уставы ссудосберегательных и кредитных товариществ. В 1897 году был утвержден нормальный устав потребительских обществ, в 1898 году - нормальный устав местных сельскохозяйственных обществ, в 1902 году - трудовых артелей, в 1908 году - сельскохозяйственных товариществ. В конце 90-х годов XIX века возникла потребность в создании нормативных актов, которые бы облегчили возникновение и регистрацию трудовых артелей и промысловых товариществ и внесли бы четкость и определенность в их внутренние взаимоотношения.

Редакционная комиссия по составлению гражданского уложения, разрабатывая институт кооперации, отнесла его вместе с другими видами товариществ, к книге «Проекты уложения» (глава VIII «Обязательства»), Проект редакционной комиссии различал кооперативы двух типов: с одной стороны, товарищества с переменным составом, и трудовые товарищества и артели, с другой. Если к первым относятся общества взаимного кредита, ссудосберегательные, потребительские, сельскохозяйственные и т.п., то трудовым товариществом или артелью признается товарищество, возникшее для исполнения «всякого рода работ личным трудом за общий счет и с круговой ответственностью».

В проекте обращалось внимание на то, что под артелью следует понимать лишь те товарищества, которые возникают для «исполнения личным трудом членов по поручению третьих лиц всякого вида работ».

Необходимо отметить основные признаки трудовой артели, вытекающие из Проекта гражданского уложения:

1. Устанавливая обязательность труда каждого члена артели, Проект допускал возможность невыполнения обязанностей для тех членов, которые были избраны в состав управления, так как исполнение этими членами своих обязанностей не всегда было возможно совместить с одновременным их участием в работах артели. Исходя из принципа непосредственного участия членов в работах артели, Проект допускает использование наемного труда лишь в исключительных случая, требующих особых знаний и навыков, или в случае необходимости количественного увеличения состава работников.

2. Вторым существенным признаком артельного товарищество было равноправие всех его членов в получении заработков и в управлении делами артели. Распределение заработков между членами артели производится вне зависимости от размера сделанных взносов и числящихся на счетах отдельных членов сумм в соответствии с выполненным объемом работ в зависимости от личного участия в деятельности артели.

3. Третий отличительный признак артели состоит в том, что ее члены связаны круговой порукой с равной ответственностью каждого по долгам и обязательствам артели.

Являясь юридическим лицом, артель пользуется правом приобретения собственности, движимого и недвижимого имущества, организации и аренды промышленных и торговых заведений, совершения сделок и несет ответственность в суде. Артель могла иметь капиталы, состоявшие из членских взносов, определенных уставом отчислений от заработков артели и иных поступлений. Однако имущество и капитал артели не должны были использоваться для погашения взысканий по долгам и обязательствам отдельных членов.

Артель управляется общим собранием, которое считается состоявшимся, если на нем присутствует не менее половины всех членов. Выход из членов артели считается свободным, с выдачей выбывшему сумм, причитающихся ему из прибыли, за вычетом соответствующей доли убытков. Окончательное юридическое оформление трудовые артели получили в «Положении об артелях трудовых» от 1 июня 1902 года. Закон отличается своей краткостью и ясностью, устанавливая основные начала трудовым артелям и производственным товариществам, не стесняя при этом излишней регламентацией их внутренней жизни и не мешая их дальнейшему развитию. Таким образом, с 1902 года артели и производственные товарищества получили упрощенный порядок регистрации. До 1885 года уставы утверждались Комитетом министров, с 1885 по 1902 год - Министром финансов, а с 1902 года - местным губернатором. Положение о трудовых артелях от 1 июня 1902 г. давало следующее определение артели:

«Трудовой артелью признается товарищество, образовавшееся для осуществления определенных работ или промыслов, а также для отправления служб и должностей личным трудом участников за общий счет и с круговой порукой. Артели трудовые образуются на основании уставов или на основании существующих постановлений о договорах». Уставы артелей представлялись для утверждения губернатору и должны были иметь следующие основные положения:

1. Наименование, цели и место деятельности артели.

2. Условия принятия членов артели и учеников, их права и обязанности, а также порядок их выхода и исключения из артели.

3. Условия, порядок и пределы применения в артели наемного труда,

4. Порядок наложения на членов артели взысканий с указанием высшего размера налагаемых на них денежных штрафов,

5. Размер ответственности членов артели по обязательствам,

6. Порядок образования, хранения и расходования капиталов артели,

7. Порядок уплаты членских взносов,

8. Порядок управления делами артели с указанием способа образования органа управления, прав и обязанностей входящих в его состав лиц, 9. Общие основания отчетности и порядок ликвидации дел артели.

В устав артели могли быть включены и другие постановления, не противоречащие законам. Министерством финансов по соглашению с ведомствами могут быть включены образцовые уставы для руководства отдельными видами трудовых артелей.В 1904 году право разрешать ссудосберегательные и кредитные товарищества на основании образцовых уставов было предоставлено местным губернским комитетам по делам мелкого кредита, в которых председательствовали губернаторы. Таким образом, прерогатива утверждения кооперативов практически была в руках губернаторов. Тем самым, формально упрощая порядок регистрации, власти не отпускали контроля над кооперативами, а лишь переводили его на местный уровень. Процедура утверждения устава Министерством была такова: получив проект устава, например, Министерство финансов, согласовывало его с Министерством внутренних дел. Последнее через губернаторов наводило справки о благонадежности учредителей. В случае благоприятного ответа Министерство финансов утверждало устав, иногда внося изменения в его статьи или вводя новые. Такие изменения делались не только ради согласования устава с действующим законодательством, но и в целях упорядочения деятельности артелей и товариществ в направлении, которое Министерство находило полезным. Понятно, что данная процедура занимала много времени - утверждения простейшего устава приходилось ждать месяцы, а более сложного -годы. Из-за длительности этого процесса многие товарищества распадались, так и не начав своей деятельности.

Одним из примеров сложности утверждения устава может служить судьба устава Чугунно-Линейно-Механической артели в Ростове-на-Дону. После отправления устава в Министерство учредители, долго не получая ответа, начали выяснять у местного атамана причины. После долгих поисков устав был найден у местного полицмейстера. Уставу был дан новый ход и лишь через два года устав был утвержден. Однако учредители не смогли получить его и он пролежал где-то у ростовских властей еще более года. Таким образом, хлопоты начались в 1892 году, а артель смогла открыться лишь в декабре 1896 года. Приведем еще один пример: устав Павловской кредитной артели был утвержден через три года после его предоставления. По свидетельству Н. В. Левицкого, на утверждение артельного устава тратилось столько времени, что некоторые учредители умирали и дело распадалось.  Некоторые земские начальники настойчиво противодействовали земледельческим артелям, запрещая свидетельствовать в волостных правлениях артельные договоры. Н.В. Левицкий на кооперативном съезде в Москве рассказывал, что во время утверждения им земледельческой артели на него «сыпались доносы, как из мешка». Священники, например, обвиняли его в «пропаганде штундизма», а на артельщиков доносили, что «они штундисты». Местное начальство тоже не дремало: вышел приказ земского начальника, чтобы артельные договоры не свидетельствовали. В волости для обсуждения своих дел собирается артель. Приезжает урядник и грозится разогнать, несмотря на утвержденный договор. Арестовали в волости договоры и даже календарь Горбунова посада, в котором был напечатан артельный договор. В волостных правлениях по распоряжению полицейских властей вывешивалось объявление: «Не допускать бесед Левицкого с крестьянами». В определенной степени порядок регистрации артелей был облегчен законом 1902 года, который определял для утверждения артелей месячный срок и лишь в случае возникновения препятствий для утверждения Устава губернатор докладывал Министру финансов, который разрешал возникший конфликт. Однако и после 1902 года с артелями происходили различные недоразумения.

На первой стадии правового регулирования потребительских обществ в России они относились к благотворительным обществам, утверждение которых происходило на основе ст.442 тома 11 Закона Министром внутренних дел. Подобный порядок тормозил развитие этих обществ, и в период с 1875 по 1897 год возникло всего 307 потребительских обществ.

Следующим этапом правового регулирования потребительских обществ стала разработка и принятие нормального закона потребительских обществ, утвержденного 13 мая 1897 года. Принятие данного устава способствовало увеличению числа разрешенных потребительских обществ, утверждаемых губернатором. На 1 января 1902 года в России стало 654 потребительских обществ. Однако нормальный устав не разрешил в. целом всех проблем регистрации потребительских обществ, и поэтому не может быть признан оптимальным. Кроме того, он предполагал конкретные требования без учета специфики обществ. В частности, в нем говорилось о том, что запасной капитал хранился в правительственных кредитных учреждениях в ценных бумагах. Его использование для увеличения оборотного капитала было запрещено (ст. 10-11). Оборотный капитал мог образовываться и состоять исключительно из вступительных взносов и паев членов общества, а также займов (ст. 7-13).

На практике все эти условия не всегда были выполнимы. При отступлении от нормального устава учредители были обязаны представить устав Министру внутренних дел. Таким образом, восстанавливался прежний порядок регистрации.

В наиболее сложном положении оказались домостроительные товарищества, целью которых являлась постройка и приобретение квартир для своих членов. Если о других потребительских обществах в уставе хотя бы упоминалось, то домостроительные общества примерным уставом вообще не рассматривались, и потому их уставы должны были утверждаться комитетом министров.

Следующим этапом регистрации потребительских обществ было утверждение временных правил об обществах и союзах от 4 марта 1906 года, которые регламентировали деятельность общеполезных обществ, не преследующих материальные цели. К ним и отнесли домостроительную кооперацию. Для них вводился упрощенный явочных характер регистрации.

Так, 13 мая 1897 года был утвержден нормальный устав потребительских обществ. Этот вопрос был разработан на основании работы секции потребительских обществ торгово-промышленного съезда в 1896 году в Нижнем Новгороде. В процессе работы комиссией был изучен российский и европейский опыт. В основу нормального устава были положены Рочдейльские принципы. В параграфе №1 проекта Устава цель общества определялась следующим образом:

1. Доставлять предметы потребления хорошего качества, по возможности, по дешевой цене, и дать возможность членам общества делать сбережения из прибыли общества.

2. При обществе разрешалось организовывать учреждения для улучшения материальных и нравственных условий жизни членов этого общества.

В окончательном варианте утвержденный устав выглядел следующим образом: членами общества могли быть лица всех сословий, состояний и вероисповеданий без различий пола, а также учреждение, общество, товарищество, артель и т.д. (параграф №12). Параграф №13 устанавливал пай не свыше 10 рублей, а параграф №15 ограничивал количество паев суммой 300 рублей. Право голоса получал лишь внесенный полный пай (§ №17). Делами общества управляло общее собрание и правление (§§ №№ 26- 28). Специальный раздел устава определял порядок проведения общих собраний (§§ №№ 29 - 39) и круг вопросов, подлежащих рассмотрению на нем (§ №40). Также подробно был очерчен круг деятельности правления (параграфы №№ 41 - 55). В заключительной части устава (§§ №№ 60-61) разрабатывался порядок закрытия обществ и ликвидация их дел. Губернаторам предоставлялось право закрывать общества при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности или нравственности  Резолюция съезда и сам устав повлиял на составление правительственного устава, который был утвержден в 1897 году. Таким образом, с изданием нормального устава право утверждать общества было предоставлено местной, а не центральной власти. Этот устав 1897 года действовал практически без изменений до принятия в 1917 году обще-кооперативного закона.

В отношении правовых условий кредитных и ссудосберегательных товариществ 21 марта 1869 года Комитет министров разрешил Министерству финансов утвердить по соглашению с МВД уставы ссудосберегательных товариществ по образцу устава первого в России Рождественского ссудосберегательного товарищества. 1865 года, и уставы ссудосберегательных касс по образцу устава Фелинской ссудосберегательной кассы 1869 года.

Это был первый правительственный акт по кредитной кооперации. До 1895 года никаких других шагов правительство в этой области не предпринимало, кроме введения законом 12 мая 1889 года (Положение о земских начальниках) Института участковых земских начальников и подчинение их надзору ссудосберегательных товариществ. После издания этого закона министерство финансов удовлетворяло лишь те ходатайства об утверждении уставов товариществ, которые поступали из губерний, где было введено положение о земских начальниках.

б) Характеристика «Положения об организации мелкого кредита» и развитие кредитной кооперации в России.

1 июня 1895 года было утверждено Положение об учреждениях мелкого кредита. Однако необходимо отметить существенные положения этого документа.

В отношении кредитных товариществ устанавливался надзор со стороны инспекторов мелкого кредита, которые назначались государственным банком. Госбанк составил «Наказ об отношении Госбанка к кредитным товариществам» (утвержден министром финансов 7 августа 1897 года), в котором в Пунктах №№ 17-3 0 определялись права и обязанности инспекторов кредитных товариществ:

1. Проводить ревизию кассы, отчетности, делопроизводства товариществ.

2. Наблюдать за исполнением ими требований закона и устава.

3. Наблюдать за исполнением ими требования закона и устава, созывать чрезвычайные общие собрания товариществ.

4. В случае обнаружения беспорядков или злоупотреблений временно освобождать от должности лиц, заведующих делами товарищества.

По Наказу был разослан циркуляр за №26 от 19 февраля 1898 года, разработаны инструкции для ревизоров кредитных товариществ. Положение определяло общие черты и организационно-правовые принципы деятельности учреждений мелкого кредита.

Детально частные вопросы были отражены в образцовых уставах, которые согласно ст.З Положения были разработаны и утверждены в 1896 - 1897 г.

Новым этапом в правовом регулировании кредитной кооперации стало утверждение проекта Положения об учреждения мелкого кредита, которое было принято 7 июля 1904 года.

В первом разделе «Положения» были определены цели и задачи учреждений мелкого кредита, согласно которым эти учреждения своей деятельностью должны были облегчать земледельцам, ремесленникам и промышленникам, а также образуемым артелям, товариществам и обществам организацию производства и приобретение инвентаря, и снабжение их с этой целью денежными средствами путем предоставления банковского кредита и принятия на себя обязательств при совершении ими посреднических операций (§1).«Положение» предусматривало следующие виды учреждений мелкого кредита:

1. Кредитные товарищества

2. Ссудосберегательные товарищества

3. Сельские, волостные, станичные общественные ссудосберегательные кассы

4. Земские кассы

5. Вспомогательные и сберегательные кассы.

6. Сельские банки (§ 2).

На основании гражданского законодательства учреждения мелкого кредита после регистрации приобретали права юридического лица и могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договора, принимать на себя обязательства, нести ответственность по суду, а также принимать пожертвования (§ 3).

Обязательства учреждений мелкого кредита обеспечивались: в кредитных и ссудосберегательных товариществах ответственностью их участников, в сельских, волостных и станичных общественных ссудосберегательных кассах - ответственностью учредившего кассу общества, а в земских кассах - ответственностью земств (§ 4).

Учреждения мелкого кредита для объединения своей деятельности могут объединяться в союзы, а также могут проводить следующие операции:

1. Выдавать ссуды на оборотные средства, на приобретение инвентаря и хозяйственное развитие.

2. Организовывать посреднические услуги при совершении сделок различными кооперативными организациями.

3. Принимать денежные вклады и предоставлять займы (§ 8).

Кредитные ссудосберегательные товарищества могут производить финансовые операции только с участниками товарищества, а сельские, волостные станичные ссудосберегательные кассы - только со своими членами. Посреднические операции проводятся товариществами и кассами только в интересах участников товариществ и членов обществ (§9).

«Положение» определяло следующий порядок выдачи ссуд:

- по личному доверию,

- под обеспечение поручительством,

- под залог инвентаря и произведенной продукции.

Также отдельные учреждения мелкого кредита на основании своих уставов могли выдавать ссуды под залог имущества - движимого и недвижимого (§ 10).

Выдача ссуд на оборотные средства допускалась сроком до 1 года, на приобретение инвентаря - до 3 лет, на хозяйственное развитие - до 5 лет. Размер ссуд, обеспеченных имуществом, не должен был превышать от его оценочной стоимости (§ 11).

Посреднические операции, требующие денежных вкладов, осуществлялись за личный счет доверителей и на суммы, специально образованные для этих целей. Использование оборотных средств на посреднические операции было запрещено (§ 14). Кредитные учреждения принимали вклады от любых физических и юридических лиц без ограничений с выдачей на вклады именных документов, которые могли быть переданы третьим лицам или учреждениям только путем перевода по книгам кредитного учреждения. Счета по вкладам должны сохраняться в тайне от посторонних лиц и могут открываться только по требованию государственной или судебной власти(§ 16).

Устройство и порядок деятельности учреждений мелкого кредита регламентировались образцовыми уставами, которые должны издаваться Управлением по делам мелкого кредита с соблюдением норм «Положения о мелком кредите» (§ 19).

Образцовые уставы учреждений мелкого кредита должны определять, порядок образования основного капитала, разрешенные учреждению операции, порядок выдачи ссуд и их возврата, порядок приема и возврата вкладов, а также начисления на них процентов, предельный размер обязательств учреждений по вкладам и займам, способ составления запасного и специальных капиталов и их назначение, порядок хранения денежных сумм и ценностей, состав правления учреждений и способ его образования, а также обязанности его отдельных органов, порядок закрытия учреждений и ликвидации их дел.

Также образцовые уставы кредитных и ссудосберегательных товариществ определяли:

1. Порядок и условия вступления в члены и выход из числа членов товарищества, наименьшее число участников.

2. Членом товарищества не может быть лицо, состоящее в другом товариществе или обществе взаимного кредита.

3. Содержание и уровень ответственности участников по обязательствам товарищества.

Открытие учреждений мелкого кредита на основании образцовых уставов разрешалось местным губернским комитетом по делам мелкого кредита. Земские кассы мелкого кредита, а также кредитные и ссудосберегательные товарищества, учрежденные при содействии земств, могли быть открыты на основании образцовых уставов без разрешения губернского комитета (§ 24).

§ 27 определял следующий порядок образования основных капиталов в учреждениях мелкого кредита: в кредитных товариществах - из ссуд или пожертвований, в ссудосберегательных товариществах - из паевых взносов их участников, в сельских, волостных и столичных общественных ссудосберегательных кассах, а также в земских кассах - из сумм, отчисляемых обществами или земствами.

Ссуды на образование основных капиталов могут быть получены учредителями мелкого кредита только из казны и от земств.

На образование основных капиталов учреждениям мелкого кредита из казны могли быть выданы суммы за счет особого капитала, который состоит из:

- Остаточных сумм бывшего особого комитета для помощи нуждающимся в связи с неурожаями 1891 - 1892 гг.,

- Ассигнований, выделенных из казны на нужды мелкого кредита.

Порядок выдачи ссуд, а также условия их возврата, определяются комитетом по делам мелкого кредита с утверждением министром финансов (§29). Учреждения, пользующиеся ссудой, подлежат правительственной ревизии по решению комитета по делам мелкого кредита, а также по распоряжению губернских комитетов (§ 30).

Общее руководство учреждениями мелкого кредита осуществляется Министерством финансов, Государственным банком, и возлагается на образуемые при нем управления по делам мелкого кредита, предметом ведения которых являются:

1. Организация ревизий учреждений мелкого кредита.

2. Распоряжение капиталом, предназначенным для нужд учреждений мелкого кредита.

3. Издание уставов учреждений мелкого кредита.

4. Надзор за этими учреждениями и руководство их деятельностью.

Оценивая правовое регулирование учреждений мелкого кредита, необходимо отметить, что, несмотря на некоторую предоставленную им самостоятельность, эти учреждения по-прежнему находились под опекой центральной и местной власти.

В Положении определялись цели учреждений мелкого кредита: «обеспечить своим членам хозяйственных оборотов и улучшений, а также приобретения инвентаря путем снабжения их необходимыми средствами и принятия посредничества по их оборотам». Учреждение кооперативов разрешалось на основании образцовых уставов издания 1905 года губернским комитетом (Ст. 23), а в случае отступления от них - центральным управлением (Ст. 25). Точно были определены источники для ссуд в основной капитал (Ст. 27-29), установлена правительственная ревизия кооперативов.

Система учреждений мелкого кредита расширялась за счет включения в нее земских касс и региональных союзов кредитных кооперативов. Земствам предоставлялось право открывать под свою ответственность и на свои средства кредитные и ссудосберегательные товарищества.

Положительной стороной этого закона является облегчение порядка открытия кредитных кооперативов на основании образцовых уставов явочным порядком, предоставление им права также явочным порядком иметь свои кассы мелкого кредита (Ст. 52). Однако закон имел и свои недостатки: он стремился регламентировать все действия товарищества, предусмотрев при этом даже мелочи, и лишив тем самым кооперативы самостоятельности. Статьи 43-50 регулировали операции по вкладам и займам, статьи 51-73 - условия приема и возврата вкладов, статьи 74-77 - выдачу ссуд, посредничество и т.д. В статье 80 подробно рассматривалось, как должна распределяться прибыль в кредитных и ссудосберегательных товариществах, способы составления заемного и специальных капиталов и их назначение (Статьи 26-32), состав правления учреждений мелкого кредита и т.д. Из этих двух типов кредитных кооперативных учреждений ссудосберегательные товарищества получили широкое распространение. Ссудосберегательные кассы развивались в пределах трех прибалтийских губерний. Главными чертами кредитных учреждений являлись:

- товарищества и кассы действуют на кооперативных началах, их участники в обязательном порядке вносят паевой взнос, кроме паевого капитала, образовывался запасной и основной капиталы.

- ответственность членов за долги была не ограничена, убытки покрывались из имущества членов кооператива соразмерно паевым взносам.

Одновременно с судо-сберегательными товариществами возникали и первые общества взаимного кредита, первыми из которых были Петербургское (1863 г.) и Харьковское (1866 г.) общества.

Из содержания их уставов можно было сделать вывод, что учреждения краткосрочного кредита действовали лишь в интересах городского населения, не кредитуя крестьянство. В кредитном уставе 1882 года обществам взаимного кредита была разрешена выдача краткосрочных ссуд сельским обществам и товариществам. Положение об учреждении мелкого кредита распространяется на общественные и кооперативные организации. «Положением» были установлены 3 типа учреждений мелкого кредита: ссудосберегательные товарищества и кассы с паевыми взносами и сельскими, волостными или станичными банками или кассами и кредитные товарищества (без паевых взносов).

Кредитные товарищества учреждаются на суммы, ссуженные казной или государственным банком. От ссудосберегательных товариществ кредитные отличаются заемным капиталом, правительственным контролем и отсутствием обязательных взносов их участников. Круг деятельности учреждений мелкого кредита ограничивается следующими операциями: ссудами вкладными и посредническими.

После издания закона от 1 июня 1895 года были приняты различные меры, необходимые для применения нового положения на практике. В частности, в 1896 году Министром финансов были утверждены уставы ссудосберегательных и кредитных товариществ, приведенные в соответствие с Законом от 1 июня 1895 года. При этом товариществам, основанным до издания «Положения», была предоставлена возможность действовать на основании прежних уставов, если эти товарищества сами не ходатайствовали об их замене новыми.

В 1897 году Министром финансов было получено от Государственного совета ежегодное ассигнование в размере 15 тыс. рублей для надзора за учреждениями мелкого кредита. 21 апреля 1901 года Положением Комитета министров было разрешено утверждать союзы учреждений мелкого кредита Министром финансов на основе утвержденного одновременно «Устава Бердянского союза ссудосберегательных и кредитных товариществ».

Целью союза являлось содействие установлению и развитию постоянных контактов между входящими в его состав товариществами и совместной деятельности товариществ для достижения поставленных задач. Для этого союзу предоставлялось право обсуждать вопросы, возникающие в процессе деятельности входящих в его состав товариществ, координировать их деятельность, проводить ревизии, изыскивать оборотные средства, служить посредником в торгово-закупочных операциях.

В начале 1902 года было образовано «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности». В программу его деятельности был включен вопрос о мелком кредите и внесена записка Министерства финансов под названием «Исторический обзор и современное положение мелкого кредита в России в связи с предположениями о мерах к его развитию». Записка была основана на том, что анализ законодательных постановлений, касающихся устройства и деятельности учреждений мелкого кредита позволяет сделать вывод, что в изменениях и дополнениях нет никакой необходимости. Однако в мае 1902 года - феврале 1903 года были внесены предложения о совершенствовании деятельности учреждений мелкого кредита и были выработаны 5 проектов, внесенных в особое совещание:

1. О центральном и местном управлении учреждений мелкого кредита.

2. О крестьянских общественных ссудосберегательных кассах.

3. О кооперативных учреждениях мелкого кредита.

4. О земских кассах мелкого кредита.

5. Об организации выдачи ссуд под вещные залоги, в том числе под залог хлеба.

По вопросу организации центрального органа, заведующего учреждениями мелкого кредита, «Особое Совещание» вместе с Министерством финансов высказало идею о создании центрального управления по делам мелкого кредита с участием в нем представителей от заинтересованных ведомств, а также от земств и учреждений мелкого кредита. Эти предложения Особого Совещания и Министерства финансов легли в основу «Проекта», которое было учреждено 7 июня 1904 года. Оценивая «Положение об учреждениях мелкого кредита», необходимо отметить следующее:

В I его разделе, включающем общие положения, по сравнению с законом 1895 года, новизной отличается лишь 5 статья, гласящая, что «учреждениям мелкого кредита для объединения их деятельности и укрепления отношений между ними предоставляется право образовывать кредитные союзы и объединения». Во втором разделе также появились нововведения, содержащиеся в статьях 15-18, регулирующие операции по вкладам и имеющие цель обеспечить приток вкладов в кредитные учреждения.

Отдел III регулирует устройство кредитных учреждений, утвержденных «Особым совещанием о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Открытие учреждений мелкого кредита разрешается губернским комитетом по делам мелкого кредита, чем ликвидируется прежний порядок, при котором уставы утверждались центральной властью. Однако, данное, на первый взгляд, послабление, могло повлечь за собой усиление произвола местных властей. Поэтому Закон устанавливал контроль над губернскими комитетами, требуя от них передавать управлению по делам мелкого кредита сведения не только о зарегистрированных учреждениях, но и об учреждениях, которым отказали в регистрации с объяснением причин отказа (Ст. 26).

IV отдел Положения вводил новую систему надзора за учреждениями мелкого кредита (ст. 32 - 56) на началах, разработанных Особым Совещанием. Согласно этой системе, общее заведование учреждениями мелкого кредита осуществлялось Министерством Финансов, Государственным банком и возлагалось на образуемое при банке управлением по делам мелкого кредита, состоявшее из комитета по делам мелкого кредита, Управляющего делами, обязанности которого возлагались на одного из членов Совета Государственного банка, помощника Управляющего, ревизоров и канцелярии. Все учреждения мелкого кредита, пользующиеся ссудой из казны подлежали ревизии по распоряжению губернских комитетов.

Необходимо отметить, что ревизионный контроль был чрезмерным. Несмотря на некоторые недостатки, ссудосберегательные и кредитные товарищества, по сравнению с иными кооперативами, находились в лучшем положении. Порядок их образования, организации и деятельности был четко регламентирован Положениями 1895 и 1904 годов.

Оценивая в целом уровень правового регулирования кооперации в начале XX века, следует обратиться к заключению местных комитетов кооперации. В документах указывалось на недостатки кооперативного законодательства, как одну из существенных причин слабости кооперативного движения. В «трудах» признавалась необходимость издания обще-кооперативного закона для всех видов кооперации и предлагалось взять за основу общегерманский кооперативный закон от 1 мая 1899 года. Было отмечено, что издание общего закона могло устранить причины, сдерживающие рост кооперативного движения. Предполагалось, что общий закон способствовал бы усилению инициативы, установил бы общие правила и мог бы облегчить и упростить устройство кооперативных учреждений.

По мнению комитетов, в основу проекта этого закона должен быть взят принцип всесословности и устранены какие бы то ни было ограничения по отношению к составу кооперативных учреждений, особенно основанных на разных религиозных воззрениях и по нормальному принципу. Также в комитетах были высказаны требования по поводу упрощения порядка учреждения кооперативных товариществ. Это право должно быть предоставлено, по их мнению, местной администрации, а порядок регистрации уставов центральной властью, устранен как по отношению к товариществам, учреждаемым на основании нормативных уставов, так и по отношению к товариществам, учреждаемым с отступлением от них. Также местные комитеты высказывались за явочный порядок открытия кооперативов.

Наряду с изданием обще-кооперативного закона комитеты признавали необходимым разработку нормальных уставов для отдельных видов кооперативных товариществ с участием в разработке представителей кооперативных учреждений. Кроме выработки обще-кооперативного закона и нормальных уставов, признавалось необходимым издание узаконений, касающихся союзов кооперативных товариществ, которые могли бы облегчить снабжение сельского населения доброкачественными товарами по доступной цене, стимулируя рост производства этих товаров.

Также местные комитеты признавали необходимым изменение некоторых требований, предъявляемых к действующим нормальным и образцовым уставам. В частности, в отношении обществ, взаимного кредита предполагалось установить правило, согласно которому не только физические, но и юридические лица (например, общества сельского хозяйства) могут организовывать общества взаимного кредита, а также вступать в них в качестве членов. Отмечалась необходимость расширить круг основных задач этих обществ, включив в них посредническую деятельность различного рода. Они также должны служить целям мелкого народного кредита, т.е. выдавать ссуды сельскому населению.

Так как крестьяне не имели права получать векселя, под учет которых предоставлялись ссуды, в обществе взаимного кредита последним предлагалось осуществлять выдачу ссуд под простые обязательства, на основе выдачи ссуд ссудосберегательных и кредитных товариществ.

Говоря об учреждениях мелкого кредита, предлагалось расширить их права по осуществлению ссудных операций путем выдачи долгосрочных ссуд не только под залог недвижимости, но и под залог средств производства и хозяйственных построек, а также ссуд на покупку земли на срок до десяти лет. Предлагалось включить в положение о мелком кредите норму, разрешающую кредитным учреждениям быть посредниками между различными кооперативами при выдаче ссуд за их счет.

В трудах также имеется положение о создании более удобных норм, регламентирующих порядок прекращения деятельности кредитных учреждений. Было отмечено, что в уставы ссудосберегательных товариществ не должна включаться статья, ограничивающая конкретной цифрой число членов товарищества. Комитеты категорически высказались против точного установления в уставе одинакового размера пая для всех членов товарищества, предлагая разрешить регистрацию ссудосберегательных товариществ с небольшими паями и взносами на основании уставов. В целях развития кредитных товариществ, по мнению местных комитетов, необходимо сокращение минимального числа учредителей с 20 человек до 5 - 10 человек.

Наряду с развитием кредитных учреждений местные комитеты уделяли особое внимание распространению и развитию сельскохозяйственных обществ, предлагая внести значительные изменения в их примерные уставы. Так, предлагалось устранить из действующего устава сельскохозяйственных обществ нормы, ограничивающие их деятельность в экономическом и культурно-просветительском направлениях.

Говоря о законодательном регулировании кооперации, комитеты признавали необходимым издание общего для всех видов кооперации закона, который должен был установить однообразный порядок регистрации, деятельности и ликвидации кооперативов. Общекооперативный закон, устанавливая лишь общие правила организации деятельности кооперативов, определял бы права и обязанности их членов, систему управления и т.д. Вслед за изданием этого закона, по мнению комитетов, должно последовать составление нормальных уставов для тех видов кооперации, которые не имели таковых, и пересмотр существующих.

Несмотря на вышеперечисленные недостатки, правовое регулирование кредитных кооперативов и потребительских обществ имело достаточно подробный характер. Остальные виды кооперативов, за исключением трудовых артелей, не имели, пусть и с уже упомянутыми недостатками, подобной подробной правовой регламентации. Наконец, многие из кооперативных товариществ не только не были предусмотрены законом, но даже не имели нормальных уставов. Таковыми были ремесленные и кустарные товарищества, домостроительные товарищества, мельничные, картофелетерочные и т.д. Таким образом, особенностями правового положения кооперативов в России были:

1. Разрешительная система их учреждения.

Право администрации на закрытие кооперативных товариществ не только в случае незаконных действий, но и при возникновении у губернатора или полиции подозрений в том, что деятельность кооператива опасна для общественного порядка и спокойствия, надзор со стороны полиции.

2. Мелочное регулирование деятельности товариществ обязательными нормальными уставами, отклонение от которых не допускали или осложняли учреждение кооперативных товариществ.

Таким образом, правительственная политика в отношении правового регулирования кооперации складывалась не только из поощрительных мер (кредит из государственных источников), но и из мер административного и полицейского надзора и контроля. Отсутствие твердых, отвечающих жизненным потребностям правовых норм, восполнялось административным регулированием, а последнее создавало условия для самоуправства.

По мере развития кооперативного движение в стране, которое становилось все более и более важным фактором экономической жизни, ощущалась острейшая необходимость в разработке и принятии единого кооперативного закона. Эта мысль была высказана и закреплена в особой резолюции на II съезде сельских хозяев в Москве еще в 1870 году.

 

Автор: Селиверстов Т.А.