06.03.2012 2507

История становления и развития института выдвижения и регистрации кандидатов в России

 

Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить особенности правового регулирования и реализации стадии выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности в органах местного самоуправления в целях дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом на современном этапе.

Применительно к объекту исследования несомненный интерес в научном и практическом плане представляет реформа в области местного самоуправления Екатерины II (конец XVIII века). Реформа Екатерины II имела революционную основу, так как ее результатом было учреждение новых институтов власти на местном уровне, направленных на децентрализацию власти и создание местного самоуправления. Причем в этой реформе были заложены выборные начала. «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению», - отмечал А.Д. Градовский.

Основными документами, положившими так сказать начало формированию выборных органов власти на местах, были принятые в 1785 г. Жалованная грамота городам и Городовое Положение. По Городовому Положению городское общество в качестве юридического лица выражало свою волю в собрании всех своих полноправных членов. Грамота городам 1785 года «жалует» обывателям города «дозволение» собираться в городе. Участвовать в этом собрании мог каждый городской обыватель, обладавший доходом не менее 50 рублей. Все не обладавшие таким доходом не могли участвовать активно в городском собрании и составляли собою класс неполноправных граждан. Это собрание общества городских обывателей имело место один раз в три года.

Жалованная грамота городам содержала предписания относительно, на современном языке, ограничения пассивного избирательного права (ст.49-56). Речь идет, об имущественном и возрастном цензах (ст.49), а также по ст. 52 «Обществу градскому дозволяется исключить из общества градского гражданина, который опорочен судом, или которого явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был, пока оправдается» и по ст. 56 «Буде кто не вписан в городовую обывательскую книгу того города, тот не только не принадлежит к гражданству того города, но да и не пользуется мещанскою выгодою того города». Подобные ограничения, конечно в иной интерпретации, за исключением имущественного ценза, имеют место и в современный период при выдвижении кандидатов на муниципальных выборах.

Кроме того, законодатель предусматривал принцип сословности в избрании гласных городской думы, но отказывался от него при избрании такого должностного лица, как голова, представитель всего городского общества. Так, в ст.31 Городового положения говорится: «По силе 72-й статьи Учреждений, по городам и посадам городской глава выбирается обществом городским чрез всякие три года по балам».

Городское общество для непосредственного управления городским хозяйством имело по Положению 1785 года два коллективные учреждения, так называемые общую и шестигласную думу. К рассмотрению этих учреждений и обратимся.

Городскому обществу, городским обывателям дозволяется, говорит Грамота, составить общую городскую думу, а для постоянного заведования текущими делами городского хозяйства учреждается так называемая шестигласная дума. Посмотрим, каким образом составляется и что «ведает» каждая из названных дум.

Члены общей городской думы, гласные, как их называет Грамота, являются каждый в отдельности, представителями не целого городского общества, а лишь определенной части его, - известного слоя: каждый из шести классов городской обывательской книги посылает в общую думу по несколько гласных. Благодаря этому и выборы этих гласных производятся не всем городским обществом в его собрании, а каждым из шести классов и сословий в отдельности; при этом каждое из шести сословий избирает своих гласных не в полном своем составе, а распадаясь на части.

Например, выдвижение гласного от настоящих городовых обывателей зафиксировано в ст. 158 Грамоты: «Чтоб составить голос настоящих городовых обывателей, собираются всякие три года в каждой части города настоящие городовые обыватели и выбирают по балам одного гласнаго. Каждый гласный настоящих городовых обывателей явиться должен у городского главы».

Настоящие обыватели и посадские при выборах своих гласных составляют столько отдельных обществ и собраний, на сколько полицейско-административных частей распадается город. Каждое из таких обществ, собраний настоящих городских обывателей, избирает по одному гласному. Таким образом, число гласных от настоящих городских обывателей обусловливается количеством полицейских частей, участков данного города; все же отдельные части посадских избирали одного гласного. Следовательно, уже в то историческое время имело место ограничение пассивного избирательного права по избирательным округам.

Максимальное число гласных от именитых граждан, обуславливаясь количеством разрядов, на которые распадается это сословие городских обывателей, может быть семь, минимальное - один. Каждый из семи разрядов выбирает своего отдельного гласного лишь в том случае, когда его составляют не менее пяти человек (ст. 162). Понятно, что едва ли хоть в одном городе тогдашней России число гласных от этого сословия могло достигнуть своего максимума. Определив, в каком случае каждый разряд именитых граждан может избрать отдельного гласного, Грамота ни слова не говорит о том случае, если из семи разрядов один, много два, будут в состоянии выбрать отдельного гласного. Все остальные разряды, могущие составить, в общей сложности, больше пяти человек, остаются без представителя в общей думе или их представляют гласные, выбранные от разрядов, количество членов которых было не менее пяти? Все купцы данного города и вообще записанные в гильдии собираются по гильдиям и каждая гильдия выбирает по одному гласному. Цеховые точно так же избирали по одному гласному от каждого существующего в городе цеха (ст. 160). Грамота говорит, что иногородние и иностранные гости для выбора гласных собираются «каждый народ» особо; понятно, что речь в данном случае идет лишь об иностранных гостях, которые избирают по одному гласному от каждой нации (ст. 161).

Как отмечает Дитятин И.И., грамота не содержит правового регулирования статуса иногородних русских. Она молчит и о том, при каком наличном составе каждая нация могла избирать отдельного гласного. А между тем определение минимума состава «каждого народа», пожалуй, гораздо необходимее, чем по отношению к именитым гражданам. Всмотревшись несколько ближе в только что изложенную систему выдвижения гласных городскими обывателями в общую городскую думу, нельзя не заметить, что мысль о равномерном представительстве в думе интересов всех отдельных сословий городских обывателей была совершенно чужда законодателю, что его стремления диаметрально противоположны подобного рода мысли. Самый незначительный, в количественном отношении, класс именитых граждан избирает наибольшее число гласных из всех классов, за исключением разве только цеховых ремесленников, которые в больших городах (но только в больших), разумеется, составляли больше семи цехов. В этом стремлении ясно проглядывает мысль законодателя дать преобладание в управлении городом представителям высшего имущественного и умственного ценза. Выбранные таким образом гласные от всех слоев сословий городского населения и составляют то, что Грамота называет общею городскою думою, которая и олицетворяет собою все городское население.

В отношении шестигласной думы Грамота лаконична и содержит всего лишь две статьи. Так, ст. 164 гласит, что «общая городская дума избирает шестигласную городскую думу из своих гласных», ст. 165 уточняет, что «шестигласная городская дума составится из голоса настоящих городовых обывателей, из голоса гильдейских, из голоса цеховых, из голоса иногородных и иностранных гостей, из голоса именитых граждан, и из голоса посадских в председании городскаго главы; в случае же убыли во время срока, общая городская дума наполняет место из того же голоса».

Подчеркнем еще раз, что именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального избирательного права. Последующие представители царской власти в России вносили свои коррективы в формирование органов местного самоуправления, опираясь в основном на методы государственного управления местными делами.

Примером может служить утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867г. По Положению в выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Также в основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения. Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Таким образом, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

На новом этапе российской истории ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством.

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства. Вот перечень важнейших документов, принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.).

- По реформе городского и организации поселкового самоуправления: Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля); Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа).

- По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях(21 мая); Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня); Введение земства в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля) и других губерниях.

Однако всем этим начинаниям не суждено было сбыться и на этот раз. После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго, соответственно говорить хотя бы о какой-то стадии избирательного процесса, в том числе и о выдвижении кандидатов, не имеет смысла. И это несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления. В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И. Ульянова - Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских и земских учреждений». Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября - 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя «работу над объединением России и установлением демократической государственности»; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.

Таким образом, после установления Советской власти в 1920 году местное самоуправление города развивалось по новым законам. На смену упраздненным городским Думам и управам пришли Советы и исполнительные комитеты.

В советский период местные Советы народных депутатов при рассмотрении вопросов действовали только через их одобрение партийным руководством. Несмотря на это Советы через свои исполнительные комитеты претворяли в жизнь много проектов, направленных на развитие городской инфраструктуры и социально-экономическое развитие города.

Правовые акты, регулировавшие организацию и деятельность депутатов Советов свидетельствуют, что они в период 1917- 1990 гг. органами местного самоуправления не являлись. Они представляли собой систему органов государственной власти на местах и решали вопросы, как местного, так и государственного характера на основе принципа соподчиненности. Поэтому этот исторический период остается вне рамок нашего исследования.

Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти.

Муниципальные выборы как форма непосредственной демократии и представительная система достаточно новый институт в избирательном праве. И начало периода формирования местных органов власти или муниципальных выборов в нашей стране, безусловно, следует датировать мартом-апрелем 1990 года, когда произошли на альтернативной основе выборы в местные Советы народных депутатов (март) и вступил в силу Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (апрель). В том же марте 1990 года из Конституции было исключено положение о Коммунистической партии как ядре системы государственного управления в стране. И одним из базовых принципов местного самоуправления, установленного Законом СССР, было волеизъявление народа через местные Советы.

Местные Советы народных депутатов по Закону СССР 1990 года - местные органы государственной власти. Таковыми они остаются и по Закону РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятому 6 июля 1991 года. Однако тенденция к обособлению местной власти от государственной власти стала к тому времени отчетливо прослеживаться в действиях законодателя. В мае 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР упоминание о Советах в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. Однако в Конституции оставалась еще статья (ст. 85), которую «забыли» изменить и в которой по-прежнему устанавливалось, что все Советы, включая и вышеупомянутые, составляют «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР». Помимо этого, в Конституции сохранялось положение, что Верховный Совет РСФСР «направляет деятельность Советов народных депутатов РСФСР».

Окончательно местное самоуправление было утверждено как самостоятельная ветвь публичной власти в России 21 апреля 1992 года, когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения.

Обратимся к Закону о местном самоуправлении 1991 года. Местное самоуправление, согласно Закону, осуществляется через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию. В Законе 1991 года прекращена монополия местного Совета как основного органа местного самоуправления и появилась местная администрация и ее глава, которые получили значительные исполнительно-распорядительные полномочия. Таким образом, этот Закон вводит нового субъекта местного самоуправления - главу местной администрации. Устанавливалась выборность глав местных администраций на муниципальных выборах сроком на пять лет. Однако после августовских (1991 г.) событий по решению Съезда народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года выборы глав местных администраций были отложены (до 1 декабря 1992 года). Съезд принимает постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в соответствии с которой 25 ноября 1991 года был издан Указ Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций». Президент получает право назначения и смещения глав краевых, областных администраций. Вводится порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета.

Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой - главы администраций - практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, то есть от вышестоящего исполнительного руководителя.

Надо отметить, что выборы глав местных администраций не были проведены и после 1 декабря 1992 года. Выборы должностных лиц местного самоуправления были отложены на четыре с лишним года. А в некоторых субъектах Российской Федерации система местной исполнительной власти, выстроенная, в том числе на основе норм Указа Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года, действует и по сей день.

В целом заметим, что институт муниципальных выборов в нашей стране в период 1990-1993 годов формировался достаточно успешно, несмотря на внутренние изъяны и трудности. Этому в немалой степени способствовал тогда еще не истраченный энтузиазм и порыв к социальному творчеству широких слоев населения, возникший в период 1990-1991 годов.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. В целях укрепления основ народовластия, обеспечения реформы местного самоуправления в Российской Федерации, а также, учитывая инициативы и предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их ассоциаций, были приняты Указы Президента Российской Федерации.

Указы Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября - октября 1993 года нанесли тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления. Эти Указы положили начало так называемой реформе местного самоуправления, получившей в правовой литературе название «президентской». На деле «президентская реформа» местного самоуправления означала его сворачивание и замену местным управлением, от которого население фактически отстранялось.

Согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1993 года, обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. Что же касается поселений с населением свыше 50 тысяч человек, то органами местного самоуправления в них предполагались: собрание представителей, избираемое населением, и главы администрации, назначаемые главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Была прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, выполнение их функций было возложено на соответствующие местные администрации.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» (с изменениями от 10 января 2003 года). В этих положениях предусматривались все стадии избирательного процесса, включая выдвижение и регистрацию кандидатов в депутаты органов местного самоуправления.

В статье 4 вышеуказанных Основных положений указаны субъекты, имеющие право выдвижения кандидатов в представители. К их числу относились избирательные объединения и группы избирателей. Кроме того, в пункте 2 указанной статьи определяется статус избирательных объединений, имеющих право на выдвижение кандидатов. К числу таковых относились:

- региональные (местные) отделения общефедеральных партий, движений, иных общественных объединений, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации и предусматривает участие в выборах;

- местные отделения региональных партий и движений, устав которых зарегистрирован в установленном порядке и предусматривает участие в выборах;

- региональные отделения блоков партий, общественных объединений, создаваемых на период проведения выборов.

Законодательно закреплялось, что партия, движение не могут входить в состав более чем одного избирательного объединения; более того, партия, движение в случае вхождения в состав блока не могут выступать в качестве самостоятельного избирательного объединения.

В статье 18 Основных положений указывалось, что избирательное объединение и группа избирателей вправе выдвигать не более одного кандидата в каждом из округов. Для выдвижения кандидата требуется, чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента от общего числа избирателей, проживающих на соответствующей территории. Инициаторы выдвижения кандидата или сам кандидат вносят подписные листы и заявление кандидата о выдвижении своей кандидатуры по данному избирательному округу на регистрацию в соответствующую окружную избирательную комиссию. Окружная избирательная комиссия проверяет соответствие выдвижения кандидата установленным требованиям, регистрирует кандидата, обеспечивает опубликование данных о нем, выдает ему удостоверение о регистрации либо отказывает в регистрации.

При этом не были определены основания отказа в регистрации кандидатов, однако возможность отказа в регистрации предусматривалась и закреплялась обязанность избирательной комиссии в этом случае выдать лицу, уполномоченному избирательным объединением, либо кандидату или его доверенному лицу справку с изложением мотивов отказа.

Приведенные статьи из Основных положений о выборах в органы местного самоуправления отражают бессистемный характер правового регулирования муниципальных выборов в тот период нашей страны.

Заметим, что после вышеупомянутого Указа Президента 1993 года, определившего период проведения выборов в представительные органы местного самоуправления с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., первым на Юге России Малый Совет Ростовского областного Совета народных депутатов по инициативе Главы Администрации области В.Ф. Чуба принимает решение от 28 декабря 1993 г. № 316/335 «О положении о выборах в представительные органы местного самоуправления Ростовской области 27 марта 1994 года».

Разрешению ситуации в пользу местного самоуправления и признании объективной необходимости его существования, а также его правовых гарантий на высшем законодательном уровне способствовало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом.

Далее последовала череда законодательных актов, регулирующих выборы в органы местного самоуправления в целом и отдельных стадий этого избирательного процесса. К их числу относятся Федеральный закон от 6 декабря 1994 года №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями ФЗ от 19 сентября 1997 г.), Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с последующими изменениями и дополнениями ФЗ от 22 июня 1998 г.).

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года, право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) принадлежало избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Аналогичная норма получила свое закрепление и в субъектах РФ, например, в Законе Ставропольского края от 25 июля 1996 года № 398-30 «О внесении изменений и дополнений в Закон Ставропольского края «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае» (п.1 ст.6), в Положении Представительного Собрания г. Астрахани от 20 февраля 1996 года №146 «О выборах в городской совет г. Астрахани» (п.1 ст. 19).

Федеральный закон 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях) закрепляет право выдвижения кандидатов за избирателями соответствующего избирательного округа, в порядке самовыдвижения, а также за избирательными объединениями (блоками). Кроме того, Федеральный закон 1997 года закрепил определение правового статуса избирательного объединения. Так, избирательным объединением считалось общественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, которое создано и зарегистрировано в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до дня объявления выборов.

Законодательные акты субъектов РФ, расположенных на территории Южного Федерального округа, не содержали определение правового статуса избирательных объединений. Исключением является Закон Ставропольского края «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае» (п.2 ст.6). Федеральный закон об основных гарантиях 1997 года более подробно регламентирует положение избирательных объединений.

Выдвижение кандидатов избирательными объединениями на муниципальных выборах уже в 1995 году получило свое распространение. Так, выборы мэра г. Волгограда в августе 1995 года показали политическую активность общественно-политических сил. Местными организациями таких партий как КПРФ, ЛДПР, Социал-патриотическое движение «Держава», «Наш дом - Россия» и другие были выдвинуты свои кандидаты на пост мэра города.

Федеральный закон об основных гарантиях 1997 года хотя и регламентировал порядок выдвижения кандидатов непосредственно избирателями, но оставался ряд нерешенных вопросов. Это достаточно нечеткое разграничение между самовыдвижением и выдвижением группой избирателей по форме документального уведомления об этом избирательной комиссии.

Следующим моментом после регламентации субъектов выдвижения кандидатов является сбор подписей, который по Закону 1994 года содержал ряд существенных проблем: допускался сбор подписей по месту работы; отсутствовало законодательное закрепление процедуры проверки достоверности данных, содержащихся в подписных листах; не ограничивалось максимальное количество подписей, предоставляемых для регистрации кандидатов.

Субъекты Российской Федерации, расположенные на территории Южного Федерального округа, также не уделили достаточного внимания этой проблеме, переняв аналогичные нормы у федерального законодателя. Так, по Закону Ставропольского края «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае» 1996 года (п.6 ст. 18), по Положениям г. Астрахани «О выборах в Городской совет г. Астрахани» 1996 года (п.2 ст. 20) сбор подписей проводится по месту работы, службы, учебы и жительства среди избирателей округа. Более того, подобная норма вызывала множество споров при регистрации кандидатов. Так, одно из дел, отражающих такую тенденцию, было рассмотрено 10 января 1997 года Верховным Судом Республики Калмыкия. Некоторые субъекты РФ, находящиеся в пределах Южного Федерального округа, устанавливали в своих собственных законах минимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Так, например, на выборах мэра г. Волгограда в 1995 это количество составляло в размере одного процента, что шло в разрез с Федеральным законом.

Закон об основных гарантиях 1997 года внес изменения и дополнения в целях устранения этих недостатков. Так, максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), не должно было превышать 2 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа; предельное количество представляемых подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов (списков кандидатов) не должно превышать установленное законом необходимое для регистрации количество подписей более чем на 15 процентов (о чем, естественно, в вышеуказанных законодательных актах не могло идти и речи). Не предусматривался сбор подписей по месту работы, службы, учебы и жительства; в процессе и в местах выдачи заработной платы. Запрещалось участие администрации предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение к сбору подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписей. Закон Ставропольского края «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае» от 1996 года в п.6 ст. 18 указывал, что администрация и трудовые коллективы предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций обязаны оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Конечно же, это требовала немедленного пересмотра в связи с принятием на то время нового Федерального закона.

Регистрация кандидатов - это заключительный этап стадии выдвижения кандидатов, который требует особого контроля за предоставляемой для регистрации кандидатов документацией. К числу этих документов закон относил необходимое количество подписей избирателей, собранных в поддержку избирателей; письменное заявление кандидата о самовыдвижении, а также представление отдельных избирателей, групп избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов); заявление кандидата о согласии баллотироваться.

Однако к недостаткам Закона 1997 года можно отнести отсутствие некоторых данных о кандидате, например, о гражданстве иностранного государства (двойное гражданство), неснятой судимости, письменного обязательства о прекращении деятельности, не совместимой со статусом депутата в случае избрания (например, это было предусмотрено Законом Ставропольского края в ст. 17), копии декларации о доходах.

С учетом практики выборов последних лет в органы местного самоуправления стоит обсудить вопрос о целесообразности представления кандидатом не только данных о неснятой судимости, но и судимости вообще, в том числе снятой, как это имело место в дореволюционной России.

Федеральный закон 1997 года установил обязанность проверки достоверности данных, содержащихся в подписных листах. Такая проверка предусматривалась в форме случайной выборки (жребия), причем либо всех представленных подписей, либо их части, не менее 15 процентов от необходимого для регистрации количества достоверных подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата. Подобное закрепление эта норма нашла в статье 22 Положений о выборах городского совета г. Астрахани, в которой предписывалось, «в случае сомнений членов избирательной комиссии в подлинности подписей в поддержку кандидата по решению комиссии может быть проведена выборочная или сплошная проверка подлинности подписей».

При обнаружении среди проверяемых подписей доли недостоверных подписей, предельная величина которой устанавливалась федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, или недостаточного для регистрации соответствующего кандидата (списка кандидатов) количества достоверных подписей избирательная комиссия отказывала в регистрации кандидата (списка кандидатов). Интересно, что ни один субъект РФ, находящийся в пределах Южного Федерального округа, не предусматривал на то время доли недостоверных подписей, при которой кандидату отказывали в регистрации. Только при дальнейших внесениях изменений в действующие законы эта норма получила свое место в процедуре регистрации кандидатов.

Кроме того, Федеральный закон 1997 года закрепил основания признания подписей недостоверными, недействительными и подложными; закреплял за членами избирательной комиссии право проводить опрос избирателей, чьи подписи указаны в проверяемых подписных листах.

Однако все выше приведенные нормы, регулирующие порядок регистрации кандидатов, получили закрепление лишь в Федеральном законе 1997 года. А соответствующие изменения в законы субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного Федерального округа были внесены намного позже, соответственно проходящие на тот период муниципальные выборы проходили по старым законам, что нарушало права, как избирателей, так и кандидатов в органы местного самоуправления.

Особого внимания заслуживают основания отмены регистрации кандидатов в связи с использованием кандидатом своего должностного (служебного). Так, например, 21 января 1997 года Верховный суд Республики Калмыкия рассмотрел жалобу одного из избирателей с требованием возложить на территориальную (Элистинскую городскую) избирательную комиссию обязанность отменить решение о регистрации кандидата на должность мэра г. Элиста, поскольку кандидат, формально числясь в отпуске, вопреки требованиям закона продолжал исполнять обязанности представителя Президента республики Калмыкия по г. Элиста. Как следует из решения Верховного суда Республики Калмыкия от 1 февраля 1997 г. территориальная избирательная комиссия проверила факты и признала обвинения в использовании кандидатом преимуществ, своего должностного положения несущественными, а жалобу необоснованной.

Лишь в 2002 году Федеральный закон закрепил, что понимается под использованием служебных или должностных преимуществ, какие подразделения избирательных комиссий рассматривают подобные споры и жалобы.

Федеральный закон об основных гарантиях 1997 года и в дальнейших редакциях регулировал и многие другие аспекты выдвижения кандидатов. Например, пункт 4 статьи 47 Федерального закона 1997 года запрещал совершать пожертвования в избирательные фонды юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования. Данную норму сложно отнести к гарантиям избирательных прав. Можно, конечно, утверждать, что норма направлена на недопущение пожертвований со стороны фиктивных организаций, созданных непосредственно перед выборами, это создает равные условия для кандидатов в процессе финансирования избирательной кампании и равные возможности для донесения своей программы до избирателей, что в свою очередь гарантирует равный статус кандидатов, необходимый для реализации активного и пассивного избирательного права и проведения свободных выборов.

Несмотря на принятие ряда законов в области избирательных прав граждан, с полным основанием можно утверждать, что к моменту принятия и вступления в силу Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1 сентября 1995 года) как таковой системы органов местного самоуправления в стране не существовало. Ситуация с разработкой избирательного законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали старые либо разработанные на основе иных концепций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года определил местное самоуправление как признаваемую и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельную и осуществляемую под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Во исполнение предписаний вышеупомянутого Федерального закона были приняты Закон Республики Адыгея от 24 января 1998 года №63 «О выборах органов местного самоуправления» (в ред. от 29 ноября 2000г. №213), Закон Ставропольского края от 23 сентября 1999 года N 27-кз «О порядке проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае» (в ред. в ред. от 20 сентября 2004г. N 35-кз), Закон Ростовской области от 4 августа 2000 года «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области» (в ред. от 29 декабря 2003 г..№89-ЗС), Закон Астраханской области от 29 июля 2000 года N 27/2000-03 «О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Астраханской области» (в ред. от 30 августа 2004г. N44/2004-03), Закон Волгоградской области от 21 сентября 2000 года N 440-ОД «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области» (в ред. от 4 сентября 2003 г. N 861-ОД), Закон Республики Дагестан от 31 мая 2001 года «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Дагестан» (в ред. от 2 декабря 2002г. №37), Закон Республики Северная Осетия-Алания от 28 января 2003 года N 7-РЗ «О выборах в органы местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания», Закон Краснодарского края от 3 июня 2003 г. N 593-КЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае», Закон Республики Кабардино- Балкария от 20 августа 2003 года № 74-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Республики Кабардино-Балкария» (в ред. от 11 сентября 2003г. № 81-РЗ).

В нарушение Федерального закона, в котором было предложено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее чем через четырнадцать дней со дня вступления его в силу принять законы, обеспечивающие права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, в Республики Ингушетия органы местного самоуправления не создавались. В Конституции республики было положение о том, что вопросы местного самоуправления регулируются отдельным республиканским законом. Однако, этот закон в течение шести лет так и не был принят Народным Собранием - Парламентом Республики Ингушетия. В республике отсутствовали местные выборные представительные органы, а населенными пунктами и районами руководили назначаемые Президентом Ингушетии главы администраций.

Такая ситуация в республике сохранялась, несмотря даже на принятие Федерального Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года. Только после отставки президента республики, Верховный Суд Ингушетии рассмотрел заявление прокурора республики и вынес решение о назначении выборов в местные органы на 26 мая 2002 года.

Итак, после вступления Федеральных законов в силу в течение 1993-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, как справедливо отмечает А.Е. Постников, «начиная с декабря 1993 года выборы в законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления обнаружили неподготовленность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в полной мере гарантировать соблюдение избирательных прав граждан Российской Федерации в отсутствие федеральных законов, регулирующих выборы в субъектах Российской Федерации. Приоритетной задачей стало определение избирательных прав и базовых средств их правового обеспечения».

Постепенно, в процессе осуществления правовой реформы соответствующие преобразования получили адекватное отражение и в избирательном законодательстве РФ. С 1994 года регулирование федеральным законодательством вопросов, связанных с подготовкой и проведением муниципальных выборов в целом, и стадии выдвижения и регистрации кандидатов в частности, становится все более и более подробным. Однако реальное положение кандидата на муниципальных выборах определяется не правовыми формами закрепления соответствующих отношений, а их фактическим содержанием. К сожалению, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, даже при наличии федерального избирательного законодательства не всегда в состоянии обеспечить избирательные права граждан Российской Федерации в муниципальном избирательном процессе.

Опыт законодательного регулирования и практической реализации проанализированных выше федеральных и региональных законов о выборах и избирательном процессе при формировании органов местного самоуправления стали базой для принятия действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ.

 

Автор: Левушкина С.В.