06.03.2012 8872

Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах как стадия избирательного процесса

 

Как известно, муниципальные выборы можно рассматривать как избирательный процесс. А избирательный процесс необходимо рассматривать как юридический процесс подготовки и проведения выборов, который имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру. Однако, как нами уже отмечалось, его исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного процесса необходимо различать его институциональную (стадийную), субъектную и технологическую компоненты.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Как отмечают Кукушкин М.И. и Югов А.А., избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. В свою очередь юридические аспекты стадий избирательного процесса включают в себя:

1. назначение выборов;

2. формирование избирательных комиссий;

3. предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей;

4. образование избирательных округов и избирательных участков;

5. выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив;

6. проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий;

7. проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов;

8. регистрация избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов.

Однако приведенная структура избирательного процесса отражает лишь один из множества взглядов ученых на стадийность этого процесса. Так, Краснов К. В. в работе, посвященной исследованию субъектов избирательного процесса в Российской Федерации, выделяет в качестве составляющих избирательного процесса регистрацию (учет) избирателей; определение даты проведения выборов; образование избирательных округов; формирование окружных и иных, кроме участковых, избирательных комиссий; регистрация кандидатов; образование избирательных участков; формирование участковых избирательных комиссий; составление списков избирателей; проведение голосования; определение итогов голосования и/или результатов выборов. Трудно согласиться с подобным решением, так как автор уделяет чрезмерное внимание формированию избирательных округов и участков, но в то же время не учитывает такой важный момент как выдвижение кандидатов, сводя стадию, определяющую потенциальных кандидатов, всего лишь к регистрации кандидатов.

Ряд других авторов выделяют в стадийности избирательного процесса последний день перед голосование и опубликование итогов голосования, а также, что немаловажно, агитационный период. Но на наш взгляд, оптимальным и юридически обоснованным является первоначальный вариант структуры организации и проведения выборов.

Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование представительных основ муниципальной власти. В рамках настоящего исследования особое значение имеет стадия выдвижения и регистрации кандидатов на местных выборах, это самая длительная стадия избирательного процесса, которая включает выдвижение и официальную регистрацию кандидатов, призванную познакомить избирателей с их платформами, с личностью кандидатов и на этой основе сделать свой выбор.

Именно с выдвижения и регистрации кандидатов берет начало реализация избирательных прав граждан, которые в соответствии с п.28 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляют собой «конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов», что делает эту стадию наиболее значимой в избирательном процессе. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. В процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права.

Полнота использования избирательных прав гражданами, в том числе пассивного права, определяется, прежде всего, порядком выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности местного самоуправления. Так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неиспользование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение или выдвижение политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия. Все это обусловливает повышенное внимание, которое уделяется действующим законодательством вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на различного рода видах выборах, проводимых в Российской Федерации.

Таким образом, сущность и значение стадии выдвижения и регистрации кандидатов проявляется во множестве аспектов: она определяет формирование органов народного представительства, выступает средством активизации населения, устанавливает обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами, содействует развитию демократического правового государства в Российской Федерации.

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса. Без них существование электоральных отношений, включая и процессуальные, попросту немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс выдвижения и регистрации кандидатов действий предстает как юридический каталог «категорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспондирующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса». Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое содержательное наполнение как избирательный процесс в целом, так и отдельные составляющие его стадии.

Соответствующими правами и обязанностями участники исследуемой стадии избирательного процесса наделяются при совершении определенных действий. По мнению автора, на стадии выдвижения и регистрации кандидатов в органы местной власти следует выделить такие действия как:

- определение субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов;

- подача заявления в регистрирующую избирательную комиссию;

- предоставление сведений о кандидате;

- сбор подписей или внесение избирательного залога;

- проверка достоверности предоставленных сведений и подписных листов;

- непосредственная регистрация кандидата и выдача соответствующего удостоверения.

Именно с этих позиций будет проведен дальнейший анализ современной процедуры выдвижения и регистрации кандидатов и проблем действующего избирательного законодательства на федеральном и региональном уровнях.

Технологическую компоненту составляют избирательные сроки, которые играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных действий в отношении выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно подробно регламентирует временные параметры не только избирательного процесса в целом, но и отдельных его стадий, в том числе выдвижение кандидатов, проверка достоверности предоставленных для регистрации документов, обжалование действий участников муниципальных выборов в вышестоящих инстанциях и судах. В некоторых субъектах российской Федерации юридическому обеспечению фиксации и соблюдения избирательных сроков уделяется повышенное внимание.

При изучении теоретических аспектов выдвижения и регистрации кандидатов возникает вопрос: следует ли разделить эту стадию на две составляющие избирательного процесса. По нашему мнению, и выдвижение, и регистрацию необходимо рассматривать как единое целое, поскольку второе является юридическим продолжением первого. Это следует из того, что выдвижение кандидатов является одним из основных этапов избирательной кампании, а регистрация кандидатов - это политическое событие как способ констатации этого этапа.

Более того, и для выдвижения и для регистрации кандидатов характерны одни и те же правоотношения, то есть один и тот же предмет правового регулирования. Исходя из этого, следует вывод о неразрывности выдвижения и регистрации кандидатов на отдельные стадии муниципальных выборов.

Таким образом, выделение стадии выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в избирательном процессе объясняется теми функциями, которые должны выполняться при выдвижении и регистрации кандидатов. К таковым функциям, прежде всего, необходимо отнести следующие.

Во-первых, в процессе выдвижения кандидатов активизируются институты гражданского общества, и преодолевается политическая пассивность населения при решении вопросов местного значения.

Во-вторых, без стадии выдвижения и регистрации кандидатов муниципальные выборы в целом теряют всякий смысл. Это объясняется тем, что местные выборы, также как и любые другие выборы основываются на принципе состязательности кандидатов. Но если нет соответствующей стадии избирательного процесса, то нет и выдвинутых претендентов в органы местного самоуправления.

Рассматривая место стадии выдвижения и регистрации кандидатов в избирательном процессе, несомненно, следует уделить внимание отправным началам - принципам, благодаря которым обеспечивается демократичность формирования представительных органов власти. В Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.

Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан.

Принципы выдвижения и регистрации кандидатов, можно дифференцировать на два вида. Это общие принципы правового регулирования муниципальных выборов, характерные для всех стадий избирательного процесса и имеющие непосредственное отношение к исследуемой стадии, такие как законность, гласность, всеобщность муниципальных выборов, равное избирательное право граждан, прямое избирательное право граждан, добровольность участия граждан, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. И принципы, отражающие специфику выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, к числу которых относятся принцип равного правового статуса кандидатов, принцип состязательности, принцип свободы выдвижения, принцип соразмерности и принцип недопустимости злоупотребления избирательными правами.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 3 закрепляет общие принципы выдвижения и регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, которые нашли отражение не только в федеральном, но и в региональном законодательстве и выражаются они, во-первых, в необходимости проведения выборов во всех видах муниципальных образований независимо от территориальной основы местного самоуправления, и во-вторых, в возможности участия в выборах всех граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Специфические принципы стадии выдвижения и регистрации кандидатов следует рассматривать, в первую очередь, с принципа равного правового статуса кандидатов (зарегистрированных кандидатов). В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года предусмотрена глава VI, посвященная статусу кандидатов и определяющая гарантии равного правового статуса кандидатов.

Прежде всего, несомненный интерес для обеспечения равных прав кандидатов имеет статья 40 Федерального закона, предусматривающая ограничения, связанные с должностным или служебным положением кандидатов. Законодательное закрепление этих ограничений призвано поставить на один уровень кандидатов, замещающих государственные или муниципальные должности (по мнению автора, речь идет о «публичных» должностях) и кандидатов, с которыми избиратели знакомятся впервые в ходе избирательной кампании. Удачным в Федеральном законе является понимание использования преимуществ должностного или служебного положения, которое впервые получило закрепление в новом Федеральном законе от 12 июня 2002 года.

Однако не совсем понятным является п. 6 ст. 40 Федерального закона, который практически снимает рассмотренные выше ограничения с кандидатов, Президента РФ, если эти ограничения препятствуют осуществлению этими лицами своих полномочий и выполнению обязанностей перед избирателями. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года закрепил лишь формально равный правовой статус кандидатов (зарегистрированных кандидатов).

Федеральным законодательством определяются гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов (ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Прежде всего, следует уделить внимание трудовым гарантиям, закрепленным в п. 1-3 ст.41 Федерального закона, которые предусматривают непрерывный трудовой стаж, запрет на увольнение кандидата по инициативе работодателя, отчисление из образовательного учреждения, призвание на военную службу и иное на время избирательной кампании кандидата.

Материальные гарантии деятельности кандидатов в период избирательной кампании заключаются в равных условиях формирования избирательных фондов кандидатов и финансировании избирательных кампаний, что предусмотрено ст. 58, 59 Федерального закона от 12 июня 2002 года.

Административно - правовые и уголовно-правовые гарантии предусмотрены п.4 ст. 41 Федерального закона и заключаются в неприкосновенности зарегистрированного кандидата и запрет на привлечение кандидата без согласия прокурора к уголовной ответственности, арест или административное наказание в судебном порядке.

Кроме того, перечисленные гарантии деятельности кандидатов защищены нормами уголовного, административного и гражданского права. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации от 28 декабря 2004 года N 187-ФЗ в главе 19 «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» предусматривает ответственность кандидатов и других участников избирательной кампании за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ), нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (ст. 141.1 УК РФ), фальсификацию избирательных документов (ст. 142 УК РФ).

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 21 марта 2005 года N 19-ФЗ предусмотрена ответственность за неисполнение решения избирательной комиссии (ст. 5.3), отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах (ст. 5.7), непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (ст. 5.13), нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании (ст. 5.15), подкуп избирателей либо осуществление в период избирательной кампании благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах (ст. 5.16). Кроме того, административная ответственность предусмотрена за использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, подделку подписей избирателей, сбор подписей избирателей в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом.

Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 25 февраля 2004 года N 4-П регламентирован порядок подачи и рассмотрения заявления о защите избирательных прав избирателей, кандидатов, их доверенных лиц, избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц, политических партий, их региональных отделений, иных общественных объединений, прокурора, считающих, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права граждан Российской Федерации (ст. 259 ГПК РФ).

Как отмечает Чернова О.В., юридическая ответственность всех участников выборов за нарушения избирательного законодательства теперь существенно возросла.

Таким образом, на всех этапах избирательного процесса федеральное законодательство в целом обеспечивает равный правовой статус кандидатов (зарегистрированных кандидатов) и гарантирует защиту их прав. Однако реальное равноправие избирательных прав граждан может быть достигнуто только при выполнении предписаний закона всеми участниками избирательного процесса.

Принцип реальной состязательности граждан на выборах реализуется через альтернативность выборов в органы местного самоуправления, как основной подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов. Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно-политической жизни страны.

Альтернативность - это принцип, который вытекает из ст.38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который в то же время устанавливает возможность голосования по одной кандидатуре (п. 32 ст. 38). В соответствии с этим положением в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах. Кроме этого, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которых они легко могут превратиться в пустую формальность. Данное законоположение представляет собой реальную гарантию свободных выборов и избирательного права (статья 3, часть 3; статья 32 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления в одномандатном избирательном округе или в едином избирательном округе (п.32 ст.38 ФЗ): при повторном голосовании и на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации).

При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

В первом случае проведения голосования по одной кандидатуре представляется обоснованным. Поскольку в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т.е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, и поскольку законодатель не исключает возможность отмены регистрации кандидата, включенного в бюллетень для повторного голосования (статья 38, 41, 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), в связи с чем независимо от воли избирателей на день проведения повторного голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна кандидатура, федеральный законодатель - в целях обеспечения результативности выборов -правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу статей 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 71 (пункт «в») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов. Исходя из этих требований пунктом 3 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписано, что кандидат может считаться избранным, если он получит не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Установление же запрета на проведение повторного голосования в случае, когда на день его проведения в избирательном бюллетене осталась только одна кандидатура, представляет собой ограничение избирательных прав граждан, которое нельзя ввести без соблюдения критериев, установленных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Во всяком случае, такой запрет непосредственно законом субъекта Российской Федерации предусматриваться не может.

Закрепленное за субъектами Российской Федерации право предусматривать в своих законах выборы по одной кандидатуре в одномандатном избирательном округе представляется нецелесообразным. Во-первых, на стадии выдвижения и регистрации кандидатов, несмотря на законодательное закрепление порядка выдвижения и процедур проверки предоставленных для регистрации документов, допустима манипуляция «неугодными» для руководящих верхушек власти кандидатами. В результате подобного закрепления принципа альтернативности для одних кандидатов процедура регистрации усложняется, для других делаются снисхождения. Зачастую доказать это невозможно, однако на практике имеет место.

Во-вторых, 50-процентный барьер проголосовавших избирателей, при котором кандидат считается избранным, является недостаточным. Так как оставшиеся, избиратели остаются без своего представителя в представительном органе местного самоуправления. Тем самым, по мнению автора, нарушаются права значительного числа граждан управлять делами местного сообщества посредством своего представителя.

Федеральный законодатель относит к компетенции субъекта Федерации устанавливать принцип альтернативности выборов в рассмотренных выше случаях. Как распорядились этим правом субъекты Российской Федерации в Южном Федеральном округе будет рассмотрено далее.

Принцип соразмерности (достаточности) вытекает из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и применим он в отношении случаев отказа или отмены регистрации кандидата. Этот принцип лежит в основе деятельности избирательных комиссий, осуществляющих проверку предоставленных для регистрации документов. Так как при обнаружении установленной законом доли недостоверных подписей или недостаточного для регистрации кандидата количества достоверных подписей, кандидату отказывается в регистрации. Однако достоверность подписей может оцениваться по-разному различными избирательными комиссиями. Понятия достоверности и недостоверности не могут быть обусловлены местом принятия закона. Кроме того, суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации, предусмотренных статьей 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной мерой лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом и решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом. Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 года отмена итогов голосования, результатов выборов связана с обнаружением таких существенных нарушений избирательного процесса, вследствие которых не были обеспечены надлежащие условия для подлинно свободного волеизъявления избирателей и которые тем самым привели к неадекватному отражению действительной воли избирателей в итогах голосования. При этом суд, решая вопрос об отмене итогов голосования, результатов выборов, в силу статей 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации не вправе ограничиваться формальным определением достоверности результатов волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании, а должен установить, что обнаруженные существенные нарушения в ходе выборов привели к искажению воли избирателей или воспрепятствовали ее адекватному отражению в итогах голосования, результатах выборов. В противном случае не обеспечивается эффективная судебная защита избирательных прав граждан и реализация конституционного принципа свободных и равных выборов.

В неразрывной связи с принципом соразмерности (достаточности) находится принцип недопустимости злоупотребления избирательными правами, а также иными правами участниками избирательной кампании. Только при соблюдении этого принципа субъектами избирательных прав выборы могут быть признаны действительно свободными и демократичными.

Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, судов общей юрисдикции и других участников избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи муниципальной власти посредством выборов легитимным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.

Принципы, составляющие основу стадии выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах, требуют отдельного более глубокого и всестороннего рассмотрения. Должны быть предусмотрены на законодательном уровне механизмы реализации этих принципов и четко определено их содержание.

 

Автор: Левушкина С.В.