Порядок организации и проведения выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах в Южном Федеральном округе

Суть нормативного правового регулирования организации и проведения выборов заключается в том, чтобы посредством соответствующих правовых норм обязывать, запрещать или рекомендовать всем участникам избирательного процесса действия в интересах наиболее полной реализации гарантий избирательных прав и свобод граждан. Именно правовые нормы избирательного законодательства представляют определенные права и возлагают конкретные обязанности на участников общественных отношений, связанных с выборами.

В настоящее время правовое регулирование стадии выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Такое положение непосредственно вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации.

Федеральный уровень включает в себя Конституцию и федеральные законы. Конституцией Российской Федерации вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов урегулированы весьма лаконично. В отличие от многих зарубежных конституций Конституция России не содержит специальной главы об избирательном праве (избирательной системы). Тем не менее, общие принципы избирательного права прямо или косвенно декларируются в ряде статей и глав Конституции.

Часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации указывает на то, что свободные выборы являются наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа. Кроме того, часть 2 статьи 32 Конституцией Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Относится к муниципальным выборам также статья 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами, в частности, посредством участия в выборах. Принципы, закрепленные в Конституции РФ и регулирующие организацию и проведение выборов, безусловно, можно отнести и к исследуемой стадии избирательного процесса.

В целях упорядочения основ правового регулирования институтов избирательного права и процесса представляется необходимым выделить отдельную главу в Конституции РФ, посвященную избирательной системе, в которой следует отразить концептуальные подходы к правовому регулированию корреспондирующих отношений.

Кроме того, необходимо изменить сам принцип федерального правового регулирования муниципальных выборов. Федеральный законодатель должен ограничиваться установлением тех или иных запретов и минимальных требований, призванных гарантировать права граждан. В отношении же собственно правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления Российской Федерации должна быть свобода усмотрения.

Правовое регулирование муниципальных выборов в целом, стадии выдвижения и регистрации кандидатов в частности, осуществляется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ.

Согласно п.2 ст.1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» настоящий закон регулирует отношения, связанные с организацией и проведением выборов, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Цель принятия данного закона заключается в том, чтобы ввести общественные отношения в рамки, приемлемые для всех членов общества, придать им определенную устойчивость, упорядоченность, независимость от произвола отдельных личностей. Его наименование дает основание полагать, что законодателем сделан акцент при регулировании важнейших демократических институтов на обеспечении и защите избирательных прав и свобод человека и гражданина.

Отличительной особенностью Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является его применение вне зависимости от того, закреплены ли аналогичные положения в иных федеральных законах или законах субъектов Российской Федерации, а в случае противоречия данных правовых актов Федеральному закону - применяются его нормы, регулирующие те или иные общественные отношения.

Нельзя не согласиться с мнением Кудилинского М. Н. о том, что аналогичные нормы содержаться во многих федеральных законах, однако применительно к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» они наиболее важны. Дело в том, что рассматриваемый закон, а также ранее действовавший подвергались достаточно частым изменениям. Принятые на их основе законы субъектов Российской Федерации также нуждались в постоянной доработке. Между тем, региональный законодатель не всегда успевал привести свои избирательные законы в соответствие с федеральными. В связи с этим выборы проходили по старым законам, которые действовали в части, не противоречащей Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Правоприменительная практика свидетельствует о том, что во многих субъектах РФ основные избирательные процедуры регулируются именно положениями федерального закона.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит более трех десятков отсылочных норм, предписывающих или разрешающих регулировать те или иные вопросы стадии выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления в региональном законе. Более того, роль избирательного законотворчества субъектов РФ все время возрастает.

Приступая к его рассмотрению и анализу, нужно учитывать, что перед субъектами Федерации ставятся специфические задачи - учитывать в правовом регулировании местные, региональные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства. Однако анализ избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного Федерального округа, вскрывает в качестве явного существенного недостатка необоснованное дублирование положений федерального законодательства. Речь зачастую идет не об аналогичных положениях, а о текстуальном воспроизведении в законах субъектов Российской Федерации положений федеральных законов. Это в равной степени относится и к структуре закона, и к применяемой в них юридической технике, и к их содержанию.

Воспроизводятся в большинстве случаев нормы федерального закона о способах выдвижения кандидатов. Так, законодательством всех субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного Федерального округа предусмотрены статьи, закрепляющие за гражданином Российской Федерации, обладающим пассивным избирательным правом право быть выдвинутым непосредственно, что аналогично п.п. 1-2 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Субъекты Федерации в Южном Федеральном округе воспользовались правом устанавливать свои ограничения пассивного избирательного права, предоставленные им данным федеральным законом, который содержит возможность установления возрастного ценза (в пределах до 21 года) для приобретения пассивного избирательного права (п. 8 ст. 4 Федерального закона). Так, по законам шести из тринадцати исследуемых субъектов гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования, вправе быть избранным депутатом в представительный орган местного самоуправления, а по достижении 21 года вправе быть избранным главой муниципального образования, иным выборным должностным лицом местного самоуправления. В то же время законами других субъектов установлено, что и главой муниципального образования, и депутатом представительного органа местного самоуправления может быть гражданин Российской Федерации не моложе 21 года.

Вопрос о праве регионального законодателя устанавливать возрастной ценз уже был предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ, оспаривалось, право федерального законодателя ограничивать права законодателя субъекта РФ по установлению возрастного ценза. Оспариваемая норма была признана соответствующей Конституции РФ. Вопрос же о том, вправе ли вообще федеральный законодатель разрешать региональному самостоятельно (хотя и в ограниченных пределах) устанавливать ограничения избирательных прав граждан, перед Конституционным Судом не ставился. В то же время из текста постановления можно понять, что такое разрешение, по меньшей мере, спорно.

Все законы субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, содержат нормы, ограничивающие пассивное избирательное право граждан, признанных судом недееспособными, или граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, сконструированные «по образу и подобию» федерального закона (ст.3 ФЗ).

Более того, в законодательстве о выборах депутатов в органы местного самоуправления Краснодарского края (ст. 19) и Республики Кабардино-Балкария выделены дополнительные ограничения выдвижения лица кандидатом на муниципальных выборах. Так, гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и досрочно прекративший исполнение полномочий главы муниципального образования по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, главой администрации (губернатором), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

При проведении повторных или дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем представительном органе местного самоуправления не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом (членом) этого органа.

Кроме того, законами субъектов Южного Федерального округа (кроме Республики Адыгея) предусмотрено, что кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам и не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения. В случае нарушения данного требования действительным считается выдвижение, о котором организующая выборы избирательная комиссия была уведомлена раньше, если в течение суток после приема избирательной комиссией более позднего уведомления кандидат не подаст заявление об отзыве ранее представленного уведомления.

В случае если кандидат является государственным и муниципальным служащим, он после своей регистрации освобождается от исполнения должностных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Вопрос об участии лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, в муниципальных выборах остается крайне актуальным, поскольку какие - либо процедурные гарантии выполнения ими вышеуказанных предписаний не установлены.

Сложности в субъектах Южного Федерального округа возникают и при закреплении и реализации положений о запрете ограничения пассивного избирательного права на основе национальной принадлежности. Так, в Республиках Дагестан и Карачаево-Черкессия следует предусмотреть в своих законах «жесткие» нормы в целях недопущения подобных ограничений.

Немаловажным остается вопрос о субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 32 исчерпывающим образом определяет, что право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах закрепляется в порядке самовыдвижения, а также кандидаты (списки кандидатов) могут быть выдвинуты избирательными объединениями и их блоками.

Субъектами Российской Федерации, расположенными на территории Южного Федерального округа, в основу регулирования выдвижения кандидатов данными способами взяты нормы федерального закона.

В соответствии с законодательством, право самовыдвижения закреплено за любым гражданином, обладающим пассивным избирательным правом и достигшим установленного для реализации пассивного избирательного права возраста.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками, политическими партиями предусмотрено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Причем Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в пунктах 25 и 29 статьи 2 дает исчерпывающее определение таким понятиям как избирательное объединение и избирательный блок. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями регулируется также Федеральным законом «О политических партиях».

Закон о партиях не запрещает политическим партиям создавать избирательные блоки, которые обладают правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты (п. 5 ст. 33). В соответствии с пунктом 3 статьи 35 Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные блоки образуются после официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов.

В пункте 3 статьи 36 Закона «О политических партиях» политический партиям предоставляется право вступать в избирательные блоки не только с политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными организациями и общественными движениями. Под иными общественными объединениями согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 35), понимаются политическая организация и политическое движение.

Субъектам Российской Федерации в Южном Федеральном округе (Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Краснодарский край, Республика Дагестан, Республика Кабардино-Балкария, Ростовская область) следует пересмотреть определение избирательных объединений, то есть тех общественных объединений, которые участвуют в выборах, и процедуры выдвижения ими кандидатов. В законах говорится об участии в выборах общественных объединений, уставы которых предусматривают такое участие в выборах органов местного самоуправления, хотя согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав речь должна идти об общественных объединениях, уставы которых предусматривают не просто участие в выборах, а участие посредством выдвижения кандидатов.

В соответствии с пунктом 15 статьи 35 Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» после представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. В случаях, предусмотренных законом, указанное правило не применяется при проведении выборов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.

В отношении правового положения избирательных блоков и объединений законодательство субъектов Российской Федерации в основном содержит лишь ссылки на Федеральные законы, регулирующие вопросы в этой области.

Выдвижение кандидата (списка кандидата) в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 33 Федерального закона закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возможно при условии предоставления лицом письменного заявления о согласии баллотироваться кандидатом, в котором указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата рождения, образование, основное место работы или службы), занимаемая должность, сведения о неснятых или непогашенных судимостях с указанием номера и наименования статьи, на основании которых был осужден кандидат, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и основания его приобретения, а также дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Нормы законов субъектов РФ Южного Федерального округа «дублируют» федеральное законодательство.

Законами Ставропольского края, Волгоградской и Ростовской областей, Республики Адыгея, Дагестан о выборах главы администрации муниципального образования предусмотрено в случае, если кандидат использует в своей творческой деятельности псевдоним либо если среди кандидатов имеются однофамильцы, указанный кандидат вправе не позднее чем через 5 дней после последнего дня подачи документов на регистрацию зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии свой творческий псевдоним, а при наличии однофамильца - любой псевдоним, который он вправе вместе с указанием фамилии, имени, отчества использовать в ходе предвыборной агитации и который должен указываться во всех официальных документах (в том числе информационных) документах и в иных материалах, выпускаемых соответствующей и нижестоящими избирательными комиссиями. В качестве указанного псевдонима может быть использована фамилия или ранее зарегистрированный псевдоним иного кандидата, выдвинутого или зарегистрированного в том же избирательном округе либо в избирательном округе, имеющим общие границы с этим округом.

Что касается предоставления сведений о доходах, то это предусмотрено законами о выборах представительных органов местного самоуправления восьми субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного Федерального округа. Кроме того, федеральным законом предоставлена возможность отмены обязанности кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления предоставлять сведения о доходах и имуществе - при средней норме представительства не более 5 тысяч избирателей (п. 4 ст. 33).

Этой возможностью воспользовались законодатели таких субъектов как Республика Северная Осетия-Алания и Республика Кабардино-Балкария, в нормативных правовых актах которых дается указание на, что при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей 5 тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию вышеуказанные сведения о доходах и имуществе.

Как правило, субъекты Российской Федерации, расположенные на территории Южного Федерального округа, предусматривают свои сроки выдвижения кандидатов.

Так, период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) по Ставропольскому краю (п.З ст.28) составляет не менее 20 дней и начинается со дня официального опубликования решения о назначении выборов.

По Краснодарскому краю (п.8 ст.20) выдвижение кандидатов начинается после официального опубликования решения о назначении выборов и период выдвижения заканчивается за 40 дней до дня голосования.

В Республике Северная Осетия-Алания (п.З ст.28) выдвижение кандидата осуществляется со дня образования соответствующей избирательной комиссии муниципального образования.

В Республике Кабардино-Балкария период, включающий в себя выдвижение кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов либо иные формы поддержки при выборах в представительные органы местного самоуправления должен составлять 20 дней.

В Волгоградской области (п.З ст.21) выдвижение кандидатов заканчивается не позднее чем за 35 дней до дня голосования, при этом период выдвижения не может быть менее 20 дней.

В Республике Адыгея (п.1 ст. 16) выдвижение кандидатов в депутаты представительного органа и кандидатов на должность выборного должностного лица местного самоуправления начинается со дня опубликования списков избирательных округов и заканчивается не позднее чем за 20 дней до дня голосования на выборах.

В соответствии с п.2 ст.21 закона Ростовской области выдвижение кандидатов может начинаться не ранее дня формирования окружной избирательной комиссии в правомочном составе, а при наличии правомочной окружной избирательной комиссии, сформированной в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и областными законами, - со дня официального опубликования решения о назначении выборов. В случае, предусмотренном пунктом 5 статьи 29 настоящего Областного закона, выдвижение кандидатов может начинаться не ранее чем за 55 дней до дня голосования. В случае если окружные избирательные комиссии не образуются, выдвижение кандидатов начинается не ранее дня опубликования схемы избирательных округов.

В Астраханской области (п. 1,2 ст.29) и Республике Дагестан (п.4 ст.29) выдвижение кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления начинается со дня официального опубликования (обнародования) схемы избирательных округов, а выдвижение кандидатов на выборную должность в местном самоуправлении начинается со дня опубликования (обнародования) решения о назначении выборов. Однако конкретно сроки не указываются, более того отсутствует ссылка на федеральный закон, что является нарушением процессуальных норм избирательного процесса.

По федеральному законодательству (п. 1 и 2 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») для регистрации кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления необходимо предоставить в поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие в сумме не более 2 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа в соответствии с пунктом 4 статьи 16 настоящего Федерального закона либо избирателей муниципального образования при регистрации кандидата на должность выборного должностного лица местного самоуправления. Для политических партий количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов устанавливается также в пределах 2% от числа избирателей, деленных на число мандатов. Неудивительно, что субъекты Южного Федерального округа также предусматривают в своих законах максимальное количество подписных листов в 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.

Однако на стадии сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов законы некоторых субъектов Российской Федерации предлагают свои решения. В Волгоградской области (п.2 ст.24) при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, должно составлять не менее 1,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. В Республике Адыгея (п.1 ст. 19) для регистрации кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления по одномандатному избирательному округу необходимо представить собранные в поддержку кандидата подписи избирателей соответствующего избирательного округа, составляющие не менее одного процента от числа избирателей округа, зарегистрированных при составлении списков избирателей.

Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения избирательной комиссией муниципального образования уведомления о выдвижении кандидата.

Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего избирательного фонда кандидата. При этом предельное количество подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата не должно превышать более чем на 25% необходимое для регистрации кандидата количество подписных листов (п.2 ст.24 Краснодарский край, п.2 ст.32 Ставропольский край, п.2 ст.29 Кабардино-Балкарии, п.5 ст.32 Осетии); не более чем на 15% в Астраханской (п.5 ст. 34), Волгоградской (п.2 ст.25), Ростовской (п.4 ст.26) областях, Республике Адыгея (п. 1 ст.20).

В свою очередь п.2 ст.33 закона Республики Дагестан устанавливает минимальное количество подписей - не менее 10 подписей. По нашему мнению, минимальные и максимальные пределы сбора подписей во всех субъектах должны быть, на сколько возможно, одинаковыми, чтобы граждане обладали равными конституционными правами избирать и быть избранными, и в то же время учитывались особенности определенной территории муниципальных образований.

Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей не допускается (п.6 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Запрещается в процессе сбора подписей принуждать избирателей ставить свои подписи и вознаграждать их за это в любой форме, а также осуществлять сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, стипендий, иных социальных выплат.

Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Избиратель ставит подпись в подписном листе, где он указывает свои фамилию, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа и дату его выдачи, а также дату внесения подписи.

При проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться. Если быть точнее, федеральный законодатель предоставляет возможность замены сбора подписей на «иной порядок выдвижения кандидатов» - на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления при средней норме представительства менее 10 тысяч избирателей (п. 17 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Федеральный закон дает право субъектам Российской Федерации предусмотреть в своих законах то, что по усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата может производиться не на основании представленных подписей избирателей, а на основании внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом, избирательных объединением, избирательным блоком, выдвинувшим список кандидатов избирательного залога (п. 10 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Избирательный залог вносится из средств избирательного фонда.

Если зарегистрированный кандидат не избран и набрал по результатам голосования менее установленного законом субъекта Российской Федерации числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избирательное объединение, избирательный блок не приняли участия в распределении депутатских мандатов и набрали по результатам голосования менее установленного законом субъекта Российской Федерации числа голосов избирателей, то избирательный залог перечисляется в доход местного бюджета (п. и13 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

При исследовании законодательства субъектов Южного Федерального округа выяснился интересный факт. Так, Законом о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления Волгоградской области внесение избирательного залога как основания регистрации кандидата в депутаты вообще не предусмотрено. Такие парадоксы встречаются часто в законах субъектов Южного Федерального округа вследствие того, что эти субъекты не пытаются принять собственные законы, а «переделывают» федеральные, допуская подобные ошибки.

Для регистрации кандидата (списка кандидатов), выдвинутых путем самовыдвижения, а равно-избирательными объединениями, избирательными блоками, кандидат, избиратель, группа избирателей либо уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока (не позднее чем за 36 дней до дня проведения выборов по Ставропольскому краю; за 35 дней в Дагестане, Осетии, Астраханской и Волгоградской областях; не ранее чем за 60 дней и не позднее чем до 18 часов по местному времени до дня голосования по Краснодарскому краю, в Республике Адыгея не позднее двадцати дней до дня голосования) представляют в соответствующую избирательную комиссию:

- подписные листы с подписями избирателей в поддержку выдвижения кандидата;

- протокол об итогах сбора подписей избирателей на бумажном носителе в 2-х экземплярах по форме, установленной избирательной комиссией, организующей выборы;

- сведения об изменениях в данных о кандидате, ранее представленных в избирательную комиссию;

- первый финансовый отчет кандидата.

Естественно, что на этой стадии избирательного процесса необходимо очень четкое оформление документов. Значение точности оформления документов о регистрации кандидатов особенно велико потому, что даже сугубо техническая неточность может привести к существенному нарушению избирательных прав гражданина.

При приеме избирательных документов избирательная комиссия, организующая выборы заверяет каждую папку с подписными листами печатью избирательной комиссии, проверяет соответствие количества представленных подписных листов количеству, указанному в протоколе итогах сбора подписей избирателей, а затем выдает кандидату подтверждение в письменной форме о приеме подписных листов с указанием количества принятых подписных листов и заявленного количества подписей, даты и времени приема подписных листов. Организующая выборы избирательная комиссия не вправе ограничивать доступ кандидата в занимаемое ею помещение или отказывать в приеме избирательных документов, необходимых для регистрации.

Избирательная комиссия в течение 5-10 дней проверяет соответствие порядка выдвижения кандидатов требованиям Федерального закона и Законам субъектов Южного Федерального округа, а также достоверность данных, содержащихся в подписных листах подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов.

По решению территориальной избирательной комиссии муниципального образования для проведения указанной проверки могут создаваться рабочие группы из числа членов избирательной комиссии, работников аппарата комиссии, привлеченных специалистов. К проверке могут привлекаться члены нижестоящих избирательных комиссий, эксперты - специалисты органов внутренних дел, юстиции. Их заключения могут служить основанием для признания данных в подписных листах недостоверными.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в п.6 ст. 38 установлен запрет на проверку достоверности подписи избирателя методом опроса. В законах субъектов Южного Федерального округа существуют своеобразное решение этого вопроса. Так, п.8 ст.25 закона Волгоградской области, п.2 ст.37 закона Ростовской области, п.5 ст. 21 закона Республики Адыгея допускается для проверки подлинности подписей проводить опрос избирателей, чьи подписи указаны в проверяемых подписных листах.

А законы Республики Дагестан (п.8 ст.33) и Ставропольского края (п.8 ст.32) содержат следующую оговорку: «члены комиссии вправе проводить опрос избирателей, не вызывая их в избирательную комиссию». И лишь законодательством Республик Северная Осетия - Алания (п. 13 ст.34) и Кабардино-Балкария (п.6 ст. 29) также устанавливается запрет на проведение опроса избирателей.

Следовательно, в соответствующих законах Волгоградской области, Ростовской области, Республик Адыгея и Дагестан, Ставропольского края необходимо устранить указанные противоречия федеральному законодательству.

Подписные листы отбираются для проверки посредством случайной выборки (жребия) на заседании территориальной избирательной комиссии муниципального образования. При проведении жеребьевки и проверки подписных листов в избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты или их уполномоченные представители, уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов, представители избирателей, осуществивших инициативу выдвижения кандидата. Территориальная избирательная комиссия муниципального образования обязана заблаговременно сообщить указанным лицам о времени проведения каждой проверки подписных листов. Территориальная избирательная комиссия не вправе отказать иным лицам, направленным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, изъявившим желание присутствовать при проводимой проверке.

В соответствии с пунктом 3 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», проверке подлежит не менее 20% от необходимого для регистрации количества подписей в поддержку каждого кандидата. Законодательством субъектов Южного Федерального округа минимальное количество подписей, подлежащих проверке, также составляет 20% (п.4 ст.26 Закона Краснодарского края, п.5 ст.32 Закона Ставропольского края, п.3 ст.29 Закона Республики Кабардино-Балкария, п.5 ст.25 Закона Волгоградской области).

П. 5 ст. 34 Закона Республики Северная Осетия, п.7 ст.34 Закона Астраханской области - проверке подлежат все подписи, собранные в поддержку выдвижения каждого кандидата и соответствующие им данные об избирателях, поставивших подписи; п.5 ст.34 Дагестан - проверке подлежат все подписи либо их часть, отобранная для проверки; в Адыгеи (п.З ст.21)- проверке подлежит не менее двух процентов от необходимого для регистрации количества подписей в поддержку каждого кандидата. Подписи отбираются произвольным образом на заседании соответствующей избирательной комиссии. Проверке подлежат все подписи на подписных листах, отобранных для проверки.

Законодателем Ростовской области предложен дифференцированный подход к решению этого вопроса. Так, в соответствии с п. 10 ст. 27 Областного закона проверке на достоверность подлежат: в избирательных округах муниципальных образований первой группы, в которых средняя норма представительства избирателей составляет свыше 6000 избирателей, - 30 процентов от необходимого для регистрации количества подписей; в избирательных округах муниципальных образований второй группы, в которых средняя норма представительства избирателей составляет от 2000 до 6000 избирателей включительно, - 50 процентов от необходимого для регистрации количества подписей; в избирательных округах муниципальных образований третьей группы, в которых средняя норма представительства избирателей менее 2000 избирателей, - 80 процентов от необходимого для регистрации количества подписей.

Как указано в Федеральном законе (п.8 ст.38), при обнаружении среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для регистрации соответствующего количества достоверных подписей, избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата. Более того, в законах Краснодарского края (п. 11 ст.26), Ставропольского края (п. 10 ст. 32), Республики Северная Осетия-Алания (п.9 ст.34), Ростовской области (п.8,11 ст.27), Астраханской области (пII ст.34), Республики Адыгея (п.7 ст.21) дается полный перечень оснований признания подписей недействительными или недостоверными.

В Ставропольском крае (п. 12 ст.32) регистрация кандидата не производится в случае обнаружения недостоверных подписей в количестве более 25 процентов от числа проверенных подписей.

В Дагестане (п. 12 ст. 33) в случае обнаружения недействительных подписей более 10 процентов от числа проверенных подписей производится дополнительная проверка еще 10 процентов подписей. В случае обнаружения при дополнительной проверке более 10 процентов недостоверных подписей от числа проверенных дальнейшая проверка подписных листов прекращается и регистрация кандидата не производится.

В Волгоградской области (п. 12 ст.25) в случае обнаружения недостоверных подписей в количестве более 10 процентов от числа проверенных подписей дальнейшая проверка подписных листов прекращается и регистрация кандидата не производится.

В Ростовской области (п. 12 ст.27) в случае обнаружения недостоверных подписей избирателей в количестве 10 и более процентов от числа проверенных подписей в избирательных округах в муниципальных образований первой группы, 15 и более процентов в избирательных округах муниципальных образований второй группы, 20 и более процентов в избирательных округах муниципальных образований третьей группы регистрация кандидата не производится. Регистрация кандидата не производится также в том случае, если количество представленных подписей избирателей за вычетом количества подписей, признанных недостоверными на основании пункта 11 настоящей статьи, а также количества подписей, признанных недействительными на основании пункта 8 настоящей статьи, недостаточно для регистрации кандидата.

В Республике Адыгея (п. 10 ст.21) в случае обнаружения недействительных подписей в количестве более десяти процентов от числа проверенных подписей производится дополнительная проверка еще двух процентов подписей. В случае обнаружения при дополнительной проверке более десяти процентов недействительных подписей от числа проверенных регистрация кандидата не производится.

В законе Астраханской области о выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления отсутствует норма, регулирующая допустимое количество недостоверных подписей. Дается лишь ссылка на иные основания, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», к которым, вероятно, следует отнести и количество недостоверных и недействительных подписей.

Законодателям Республики Дагестан, Республики Кабардино-Балкария, Республики Калмыкия, Волгоградской области следует свои законы дополнить статьями, предусматривающими основания признания подписей недостоверными и недействительными или сделать ссылку на соответствующие статьи Федерального закона.

Надо отметить, что в соответствии с пунктом 16 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрация кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном федеральным законом порядке.

Основания отказа в регистрации кандидата четко зафиксированы в региональном законодательстве о выборах в органы местного самоуправления. Современное законодательство закрепляет исчерпывающий характер оснований отказа в регистрации. Из формулировок изъято понятие существенности, которое имелось в предыдущих редакциях закона и являлось основанием для неоднозначного использования этого понятия в отношении различных кандидатов. Больше не предусматривается как основание отказа в регистрации недостоверность сведений об имуществе и доходах кандидата. Все основания предусмотрены одной статьей Федерального закона, что упрощает порядок их применения.

Несмотря на сложности, возникающие перед избирательными комиссиями при проверке сведений об имуществе и доходах кандидатов, и последующие избирательные споры, законодатель пошел по пути обязательного представления кандидатами сведений такого рода, а также и предоставления избирательным комиссиям права определить объем информации, которая может быть доведена до сведения избирателей, имея в виду, что не во всех региональных избирательных законах такие требования присутствуют.

Принципиально важным моментом стало введение нормы об основаниях отмены регистрации кандидата только судом по представлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, блока, список которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Однако субъектами РФ Южного Федерального округа, такими как Ростовская область, Республика Дагестан, Астраханская область соответствующие изменения не внесены в местные законы.

Предпосылкой регулирования в Федеральном законе данной позиции стала необходимость восполнения ряда пробелов, с которыми столкнулись участники избирательного процесса в результате избирательных споров, а также необходимость исключения ряда негативных явлений, дестабилизирующих избирательный процесс, связанных, в основном, с отменой регистрации кандидатов непосредственно перед днем голосования. Теперь отмена регистрации возможна не позднее, чем за пять дней до дня голосования. Считаем, что введение этой нормы позволит противодействовать нечестным методам предвыборной борьбы.

Основаниями отказа в регистрации кандидата являются: отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; для кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком, - несоблюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; неполный набор представленных для регистрации документов, необходимых в соответствии с федеральным законом для регистрации кандидата; грубое или неоднократное нарушение запрета на сбор подписей избирателей в местах, где в соответствии с федеральным законом эта деятельность запрещена, если представленные для регистрации кандидата подписи были собраны с нарушением этого запрета.

Грубым нарушением считается сбор не менее 20 процентов от представленных для регистрации кандидата подписей избирателей в местах, где сбор подписей запрещен; недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата или выявление 25 и более процентов недостоверных и недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, если после представления в избирательную комиссию подписей не был внесен избирательный залог; недостоверность сведений, представляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с федеральным законом; несоздание кандидатом избирательного фонда; использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленной Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда; превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 процентов установленной настоящим Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда; использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах.

Проведенный сравнительно-правовой анализ действующего избирательного федерального и регионального законодательства выявил типичные для законотворчества субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, черты. В частности, то, что они не нашли еще строго выверенного предмета для собственного правового регулирования. В реальной жизни это проявляется либо принятием законов, аналогичных как по структуре, так и по содержанию федеральным законам, либо вообще простым дублированием в своих текстах положений федерального законодательства. И примеров тому, к сожалению, немало.

Однако изучение федерального законодательства выявило широкий диапазон возможного регулирования субъектами Российской Федерации выдвижения и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления. Так, Л. Линник и А. Косак высказывают мнение, согласно которому решение основных принципиальных вопросов необходимо передать на муниципальный уровень. По нашему мнению, это следует отнести к возрастному цензу, альтернативности выборов, правилам оформления подписных листов, предельное количество подписных листов и некоторым другим вопросам.

Таким образом, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является по отношению к законам субъектов Российской Федерации модельным правовым актом, который носит системообразующий характер для российского избирательного права. Дублируя нормы федерального законодательства, региональные законы не отталкиваются от местных особенностей и предоставленной возможности учета истории и местных традиций своих муниципальных образований.

Автор: Левушкина С.В.