Проблемы законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в Южном Федеральном округе
Проблемы выдвижения кандидатов связаны, прежде всего, с конкретными обстоятельствами, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности. Недостатки в практической реализации демократических принципов обусловлены нарушениями ряда юридических предписаний со стороны участников избирательного процесса, а также недоработками законодателя в области формирования избирательного законодательства. В ходе научного исследования внимание автора было обращено на следующие моменты.
Прежде всего, необходимо акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвигать и быть выдвинутыми в органы местного самоуправления. Казалось бы, что закрепление в законодательстве Российской Федерации требования постоянного проживания на территории России иностранных граждан решает вопросы их участия в муниципальном избирательном процессе. Многие иностранные граждане преимущественно проживают в нашей стране (практически не имея места жительства в государстве своего гражданства) и нелегально. Кроме того, учитывая постоянную миграцию иностранной рабочей силы с Ближнего зарубежья в Россию, порождается ряд проблем. И это не смотря на то, что они участвуют в общественной жизни местного сообщества и, исходя из этого, имеют право выступать в качестве кандидатов на выборные должности местного самоуправления. Вышеизложенное отражает права иностранных граждан, но следует защитить и права российский граждан, особенно остро эти проблемы стоят в субъектах РФ в Южном Федеральном округе.
В свою очередь ни избирательный закон, ни Конституция РФ не предусматривают ценз оседлости в отношении кандидатов на муниципальных выборах, но в то же время сохраняют его для иностранных граждан. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает устанавливать ценз оседлости, прямо оговаривая, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Однако сама Конституция Российской Федерации не содержит подобного ограничения пассивного избирательного права при проведении муниципальных выборов. Так как же определить постоянство и преимущество проживания иностранных граждан на территории муниципальных образований Российской Федерации? По мнению автора, для участия в муниципальном избирательном процессе должны допускаться иностранные граждане, обладающие также гражданством Российского государства.
Достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, устанавливается законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. В отношении муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 8 ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в органы местного самоуправления. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.
Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается к дате назначения выборов, в других - к регистрации в качестве кандидата, в третьих - ко дню голосования (дате проведения выборов). Например, в Ставропольском крае, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Адыгея, Республике Кабардино-Балкария, Ростовской, Астраханской областях возрастной ценз привязан ко дню голосования. Однако в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании (например, в Республике Дагестан, Волгоградской области), что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.
Для участия кандидатов на муниципальных выборах, как и на выборах других уровней, существуют предусмотренные законодательством ограничения, исключающие участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Прежде всего, следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32 Конституции России). Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящие к исключению из числа субъектов пассивного избирательного права граждан, находящихся в местах лишения свободы в связи с административным задержанием, задержанием в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключением под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления. В то же время для участия в выборах в качестве кандидатов допускаются ограниченно дееспособные лица. Возникает вопрос, имеют ли они право брать на себя ответственность управления делами местного сообщества перед своими избирателями. Законодателю следует дополнить избирательное законодательство, предусмотрев правовой статус перечисленных выше лиц, и внести изменения в п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении ограниченно дееспособных лиц.
Принципиально важно решить, как должны обеспечиваться права вынужденных переселенцев, беженцев, которым подчас более чем трудно получить документы о месте их проживания и подтвердить, проживание в данном избирательном округе. Попытка решить этот вопрос, на наш взгляд косвенно, предпринята в п. 16 ст. 2 Федерального закона от 2002 года, который предусматривает формы документов, заменяющих паспорт гражданина. И к интересующим нас субъектам можно отнести временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта в порядке, утверждаемом Правительством Российской Федерации.
Применительно к правовому режиму выдвижения кандидатов целесообразным представляется акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов. Законодательство достаточно подробно формулирует требования, адресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов, что бесспорно способствует необходимой унификации электоральной практики и обеспечению фактической реализации принципа равного избирательного права российских граждан при формировании корпуса кандидатов на выборные должности в органах государственной и муниципальной власти. Вместе с тем, было бы преждевременно говорить о том, что современное российское избирательное законодательство предлагает совершенный вариант регуляции всего комплекса избирательных действий, сопряженных с выдвижением кандидатов.
Ныне действующий Федеральный закон существенно изменил субъектный состав выдвижения кандидатов - не предусматривается больше, как обязательное требование, проведение в этих целях общего собрания граждан. Более того, закон об основных гарантиях избирательных прав граждан запрещает законодательным органам субъектов федерации включать в свои законы требование проведения собрания избирателей с определенным числом его участников для выдвижения кандидатов непосредственно избирателями. В соответствии с пунктом 2 статьи 34 только Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.
Исходя из этого, следует, что выдвижение кандидатов избирателями оформляется в виде самовыдвижения и выдвижение кандидатов такими субъектами как группа избирателей не рассматривается. На наш взгляд, внесение такого изменения в закон 2002 года является необоснованным и этому доказательством служит исследование последних муниципальных выборов в субъектах РФ в Южном Федеральном округе.
Так, на практике проведения муниципальных выборов продолжает существовать неформальная поддержка избирателями отдельных кандидатов. Например, трудовой коллектив НО ЖЭК № 11 Кировского района «рекомендовал» кандидата на должность мэра г. Астрахани, профсоюзный комитет г. Ставрополя предложил кандидата в депутаты городской Думы по Ленинскому району и т. п. Но такая поддержка избирателями своего кандидата, конечно же, оформляется в порядке самовыдвижения.
Восстановление в правах выдвижения кандидатов групп избирателей актуально для малых муниципальных образований. Законодателю следует всесторонне оценивать вносимые изменения в законы, особенно те, которые затрагивают права каждого члена общества, что и касается формирования органов местного самоуправления.
Рассматривая этот способ выдвижения кандидатов, интересно отметить постановление Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 года №236-0 по запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республики». Конституционный Суд указывает на то, что им подтверждено «право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Из этого следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования».
Также заслуживает внимание позиция Конституционного Суда по вопросу о способе избрания главы муниципального образования. В определении от 15 мая 2001 года №98-0 по жалобе гражданина Республики Северная Осетия-Алания на нарушение его конституционных прав статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Северная Осетия-Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания», ссылаясь на свою правовую позицию, изложенную в ряде ранее принятых постановлений и определений, Конституционный Суд констатирует, что «признав положения, согласно которым глава муниципального образования избирается на должность и освобождается от должности представительным органом местного самоуправления по предложению государственных должностных лиц, а также исключается возможность его избрания гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и допускается временное совмещение государственной и муниципальной должностей, не соответствующими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ тем самым подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования». Соответственно основная обязанность федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования.
В этом определении Конституционный Суд устанавливает норму, которая является нормой-принципом для муниципальной службы: «муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера ни при каких обстоятельствах не допускает даже временного совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью».
В рамках парламентских слушаний по основным направлениям совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации, состоявшихся в феврале 1997 года, прозвучало, что правовое признание избирательных объединений в качестве субъектов избирательного процесса себя на практике не оправдало. Право участвовать в выборах получили общественные объединения, которые удовлетворяют чисто формальным требованиям, но по существу не являются политическими организациями, как то: профессиональные союзы, объединения по интересам и т.д. В связи с этим предлагалось отказаться от института «избирательных объединений» и наделить правами субъекта избирательного процесса только политические партии (и, возможно, политические движения).
Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях» по таким субъектам выдвижения кандидатов как политические партии содержит ссылку на Федеральный закон «О политических партиях». В Федеральном законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п.2 ст.32) закреплено, что кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Кандидаты (списки кандидатов) могут быть выдвинуты только избирательными объединениями, избирательными блоками. Избирательное объединение может быть отождествлено с политической партией в соответствии с п. 29 ст. 2 Федерального закона «О политических партиях».
В данном вопросе интересен комментарий А.Н. Аверьянова к закону «О политических партиях». В пункте 1 статьи 36 указанного закона устанавливается норма, согласно которой политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности, но речь идет о выборах в органы государственной власти. Все другие политические общественные движения, в частности такие, как политическая организация, политическое движение, утрачивают право самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности с момента вступления в силу п. 1 ст. 36 указанного Закона. Согласно п. 1 ст. 46 Закона о политических партиях, п. 1 ст. 36 вступил в силу через два года со дня его официального опубликования, т.е. с 14 июля 2003 года.
Кроме того, п.2 ст. 36 вышеупомянутого закона закрепляет право участия в выборах посредством выдвижения кандидатов только за региональными отделениями политических партий. По мнению автора, законодатель использовал неудачную конструкцию построения п. 1,2 ст.36 Федерального закона «О политических партиях». В результате этого остается неясным вопрос о том, являются ли политические партии единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности и закреплено ли такое право только за их региональными отделениями на выборах в органы государственной власти или и при проведении выборов в органы местного самоуправления. В восполнение этих пробелов приходится возвращаться к Федеральному закону «Об основных гарантиях», который в п.2 ст. 35 закрепляет право выдвижения кандидатов и за иными общественными объединениями (созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения), которое осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием.
Кроме того, один из типичных просчетов в законах субъектов Российской Федерации связан с определением избирательных объединений, то есть тех общественных объединений, которые участвуют в выборах, и с процедурой выдвижения ими кандидатов. В законах говорится об участии в выборах общественных объединений, уставы которых предусматривают такое участие в выборах органов местного самоуправления, хотя согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав речь должна идти об общественных объединениях, уставы которых предусматривают не просто участие в выборах, а участие посредством выдвижения кандидатов.
Федеральное законодательство четко регламентируют общественные объединения, которые не могут входить в избирательные блоки (п.5 ст.35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Избирательным объединениям (блокам) законодательством отводится особое место среди субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов. Они могут реализовывать его не только в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и при проведении выборов по пропорциональной системе - посредством выдвижения списков кандидатов. Представляется, что подобный подход к закреплению правового статуса избирательных объединений (блоков) находится в явном противоречии с равенством избирательных прав граждан, вследствие чего нуждается в кардинальном пересмотре. При этом следует учитывать, что спектр вариантов, которые могли бы быть использованы для юридического уравновешивания прав избирателей и избирательных объединений (блоков) в вопросах выдвижения кандидатов, является чрезвычайно широким: от полного отказа от пропорциональной системы до принципиальной корректировки возможностей избирательных объединений (блоков) в выдвижении своих кандидатов и их списков.
Следует заметить, что практика «двойного выдвижения» (кандидат от партии выдвигается по одномандатному округу и включается в партийный список по многомандатному, что закреплено в п. 19 ст.38 Федерального закона) вызывает достаточно серьезную критику со стороны ученых, занимающихся вопросами избирательного права. Так, по мнению В.В.Лапаевой, это приводит, в частности, к неоправданной множественности претендентов на власть, к подталкиванию политиков к созданию и использованию своих собственных «именных» квазипартий лишь для обеспечения личной политической карьеры, укрепления личных электоральных позиций в одномандатных округах. При совершенствовании российского избирательного законодательства в этой части полезным представляется использование опыта немецкого Закона о выборах, согласно которому партия, сумевшая провести своего представителя в Бундестаг и по земельному списку, и по одномандатному избирательному округу, теряет столько голосов из числа поданных за ее список, сколько отдано в поддержку ее кандидата в избирательном округе.
Кроме того, в целях борьбы с «грязными» избирательными технологиями, в том числе применяемыми при выдвижении кандидатов, полагаем необходимым развивать такой правовой институт, как запрет злоупотребления правом, в избирательном процессе. На наш взгляд, законодательное закрепление принципа недопустимости злоупотребления избирательными правами, а также иными правами участниками избирательной кампании позволит во многих случаях устранить нарушения прав граждан, и например, послужит эффективным механизмом противодействия технологии, использующей кандидатов «двойников», регистрацию которых можно будет отменять по судебному решению.
Несмотря на все пробелы, как в федеральном, так и региональном законодательстве относительно выдвижения кандидатов на муниципальных выборах политическими партиями, их роль в избирательном процессе возрастает. Доказательством тому служат прошедшие 19 декабря 2004 года муниципальные выборы в Ростовской области: в Ростове-на-Дону и Новочеркасске выбирали главу городской администрации, в Аксайском и Багаевском районах, а также в Таганроге выбирали глав муниципальных образований и депутатов представительных органов. В областном избиркоме считают, что особенность прошедших выборов - значительное увеличение влияния политических партий. Так, из 21 зарегистрированного кандидата на выборах глав муниципальных образований трое были выдвинуты и семеро поддержаны политическими партиями. Это кандидаты от партий «Единая Россия», КПРФ и ЛДПР. Избирательный блок «Родина» о себе не заявил. На выборах депутатов представительных органов из 268 зарегистрированных кандидатов 91 был выдвинут политическими партиями.
Аналогичная тенденция имела место на прошедших в декабре 2004 года муниципальных выборах в Краснодарском крае. Активное участие в выборах приняли такие политические партии как: «Единая Россия»-13 процентов от общего числа зарегистрированных кандидатов, КПРФ - 10, ЛДПР - 6 процентов.
Рассмотрев участие политических партий в муниципальном избирательном процессе, следует сделать вывод о возрастающей роли их участия. Но так ли это необходимо для малых муниципальных образований.
Федеральное законодательство предоставляет возможность в законах субъектов Российской Федерации предусматривать исключения для малых муниципальных образований. Однако федеральный законодатель не содержит однозначного ответа на определение размера муниципального образования (для одних норм - это муниципальные образования со средней нормой представительства не более 5 тысяч, для других - со средней нормой представительства менее 10 тысяч). Более целесообразным представляется прямо ввести в законодательство понятие малого муниципального образования и именно для таких муниципальных образований установить специальные нормы. А вот вопрос о том, какие муниципальные образования относить к таковым, вероятно, лучше доверить региональному законодателю.
Стоит также отметить, что целесообразность введения каких-либо послаблений зависит не только от численности избирателей в округе. Так, освобождение кандидатов от представления деклараций разумно в сельском или поселковом округе, где все друг друга знают, но не в городском районе, большинство жителей которого работает далеко от дома.
В соответствии с избирательным законодательством кандидат при выдвижении представляет в комиссию сведения биографического характера, которые в определенном объеме затем доводятся до сведения избирателей. Такая норма способствует более полному информированию избирателей. Вместе с тем, как показывает судебная практика, достаточным основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата может служить, и это вытекает из положений закона, недостоверность, неточность любых представленных кандидатом сведений биографического характера, например, неупоминание в представленных документах сведений о присвоенных званиях, получении дополнительного образования, неточность в наименовании места работы, занимаемой должности, места учебы.
В связи с этим следует обсудить поступающие предложения об исключении нормы, предусматривающей возможность отказа кандидату в регистрации или отмены его регистрации за представление недостоверных сведений биографического характера (предусмотрев доведение факта представления недостоверных сведений, а также достоверной информации до сведения избирателей), оставив в качестве основания для снятия кандидата с регистрации только сокрытие сведений о неснятой, непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства.
Актуальность решения вопроса о недопущении проникновения криминальных элементов в региональные властные структуры (как и в федеральные) не вызывает сомнения. Закрепление в Федеральном законе ««Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года (как и в редакции 1999 года) необходимости обязательного указания сведений о наличии у кандидата неснятой или непогашенной судимости в заявлении о согласии баллотироваться, в подписные листы, на информационных стендах в помещениях для голосования, а также в избирательный бюллетень не решает поставленной проблемы.
Так, в случае выдвижения в качестве депутата гражданина, имеющего неснятую или непогашенную судимость, путем включения его в партийный список (при применении пропорциональной избирательной системы) существует опасность, что избиратель вообще не заметит информации о наличии непогашенной или неснятой судимости одного из кандидатов в списке. Как правило, отдавая предпочтение какой-либо политической партии, избиратель голосует за ее лидера, максимум за трех - четырех наиболее известных ему членов партии, руководствуясь в основном своими личностными симпатиями, остальные же кандидаты, в том числе их прошлое, либо остаются вообще незамеченными, либо просто не принимаются во внимание.
Но даже если избиратель в день голосования узнает о наличии неснятой или непогашенной судимости у одного из кандидатов по партийному списку, вряд ли это заставит его резко изменить свои взгляды и остановит от голосования в поддержку той или иной партии, если он доверяет ее лидеру и ему близка и понятна предвыборная программа партии.
Полагаем, что для воспрепятствования негативным явлениям подобного рода необходимо воспринять опыт дореволюционной России и современных зарубежных стран и закрепить в законодательстве норму о лишении пассивного избирательного права лиц, совершивших тяжкие и иные преступления, перечень которых должен быть закреплен в законе. При вынесении обвинительного приговора суд должен иметь право устанавливать дополнительную ответственность в виде лишения избирательных прав.
Достаточное число проблем возникает при регистрации кандидатов. Российское избирательное законодательство предусматривает два основных способа регистрации кандидатов: сбор подписей избирателей и внесение избирательного залога.
На стадии сбора подписей законодательством строго регулируется запрет на вознаграждение избирателей за внесенные подписи, так как обратное нарушает избирательные права граждан, заменяя свободу выбора на материальную или другую выгоду. Несмотря на предписания законодателей, кандидаты в депутаты, не будучи зарегистрированными, повсеместно практикуют «подкуп избирателей» под благовидным предлогом оказанной помощи и демонстрации своих будущих дел (доставка продуктов питания, ремонт жилья и т.д.). Контроль за сбором подписей, а также ведением предвыборной агитации остается сложным и нерешенным вопросом.
Кроме того, в ходе сбора подписей выработаны различные формы мошенничества, к числу которых можно отнести подделку паспортных данных, наличие в подписных листах избирателей, живущих в несуществующих домах, распространение различных петиций вне агитационного периода и т.п.; достаточно распространена практика неодинаково внимательного отношения комиссии к подписям, сдаваемым разными кандидатами. И именно на эту проблему следует обращать особое внимание. Конечно, законодательство предусматривает и административную, и уголовную ответственность за подобные действия, однако, доказать действительно ли имели место они достаточно сложно.
По существу, зарегистрированным кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления может стать практически любой гражданин Российской Федерации, имеющий такое желание и отвечающий формальным критериям (дееспособный и достигший определенного возраста). В этой ситуации сбор подписей представляется сугубо формальной процедурной стадией реализации пассивного избирательного права при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления. Она не позволяет отделить граждан, действительно пользующихся доверием некоторой части избирателей и не выполняет функции скрытого имущественного ценза, допускающего к участию в выборах только лиц, способных аккумулировать средства для проведения эффективной избирательной кампании.
Практика показала, что значительное число жалоб, обращений о нарушениях законодательства поступают в избирательные комиссии, суды в связи с проведением сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов.
Вместе с тем это не может служить основанием для отказа от института сбора подписей. Необходимо подчеркнуть, что на настоящий момент помимо сбора подписей существует два заменяющих его основания для регистрации - избирательный залог и выдвижение политической партией, избирательным блоком, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Однако даже при наличии этих оснований исключение возможности сбора подписей явилось бы, по сути, своеобразным имущественным цензом для независимых кандидатов, а также кандидатов, выдвинутых партиями, не представленными в федеральном парламенте.
В связи с этим выделяются сторонники, предлагающие включить в законодательство ряд положений, направленных на обеспечение реального (а не фиктивного) сбора подписей. Так, представляется целесообразным уменьшение количества подписей, которые можно представить в комиссию сверх числа подписей необходимого для регистрации. Также полагается в целях облегчения проверки достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, включить в число представляемых в избирательную комиссию документов список сборщиков подписей с их собственными подписями, при этом можно было бы предусмотреть требование о нотариальном заверении этих подписей и данных о сборщиках подписей.
Другие исследователи электоральной практики в этой ситуации считают, что необходимо ввести автоматическую регистрацию кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления. Свободный доступ к реализации пассивного избирательного права существует в настоящее время в Эстонии, и не вызывает нареканий. Такой порядок фактически зафиксирует существующее положение вещей, кроме того, он очень привлекателен с политической и идеологической точки зрения.
Другая точка зрения относительно повышения числа подписей, необходимых для регистрации кандидата представляется нереальной, так как муниципальные образования отличаются друг от друга по численности населения и числу депутатов представительных органов. Так что установление в субъекте Российской Федерации единого процента подписей вне зависимости от его величины для одних муниципальных образований может быть эффективно, для других же создает непреодолимые барьеры на пути реализации пассивного избирательного права. Дифференциация процента подписей в зависимости от численности населения не решит проблему, поскольку в муниципальном образовании с одинаковой численностью населения может быть разное количество депутатов представительных органов местного самоуправления.
Оптимальным вариантом представляется определение процента необходимых подписей в зависимости от числа избирателей, приходящегося на один мандат по регрессной шкале: чем меньше число избирателей, приходящихся на один мандат, тем выше необходимый процент подписей. Во избежание проблем со сбором подписей можно использовать институт избирательного залога.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п.17 ст.38) предусмотрено, что сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов.
В комментарии к закону говорится, что «законом субъекта РФ, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный характер регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на основании решения таких собрании».
По мнению автора, для малых муниципальных образований (села, поселения, хутора и др.) наиболее эффективным был бы уведомительный характер регистрации. Однако сам Федеральный закон не дает ответа на иные основания выдвижения и регистрации кандидатов на муниципальных выборах. Законодатели субъектов Российской Федерации в Южном Федеральном округе также не предусмотрели в своих законах о выборах в органы местного самоуправления иные основания выдвижения кандидатов кроме основных: сбора подписей и избирательного залога. В то же время именно субъекты Федерации, зная специфику муниципальных образований, должны были учесть условия облегчения выдвижения кандидатов на местном уровне.
Достаточно уделено внимания сущности сбора подписей и проблемам определения размера подписных листов на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Но существуют и другие проблемы при осуществлении этих действий. Примером тому может служить ценз оседлости в отношении активного избирательного права. Как правило, при сборе подписей учитываются избиратели, зарегистрированные в том или ином избирательном округе, сведения, о которых формирует избирательная комиссия. Однако, особенно это касается городских избирательных округов, многие избиратели проживают постоянно и преимущественно в округе, в котором они не зарегистрированы, но интересы их совпадают с интересами сообщества этого округа. Так, почему в отношении кандидатов ценз оседлости исключен из избирательного законодательства, а в отношении избирателей нет. Следовало бы вести учет избирателей не только по данным паспортно-визовых служб города, но и по заявлению избирателя обладать активным избирательным правом в том избирательном округе, где он постоянно и преимущественно проживает.
Открытым остается вопрос можно ли реально потребовать от избирателя, чтобы он до конца полностью и лично внес данные в подписной лист. Эта проблема касается избирателей, которые в силу физических неспособностей или отсутствия грамотности не способны поставить даже свою подпись.
К особенно сложным по ряду причин можно отнести вопросы, связанные с отменой регистрации кандидата, использовавшего преимущества своего должностного или служебного положения. Рассматривая имеющиеся проблемы, связанные с использованием кандидатами преимуществ должностного или служебного положения, представляется, что наименее сложные те из них, в которых использование преимуществ кандидатом может быть подтверждено документально. Наиболее сложными являются вопросы, связанные с рассмотрением доказательств использования кандидатом своего должностного (служебного) положения в тех случаях, когда предметом доказывания являются не действия, состоящие в неправильном оформлении документов, а неправомерное поведение самого кандидата, особенно когда оно не носит публичного характера.
Крайне удачным законодательным решением является перечисление в пункте 5 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» действий, которые квалифицируются как использование должностного или служебного положения.
Вместе с тем, данный перечень сопровождается весьма странной оговоркой в пункте 6 статьи 40 этого Федерального закона 2002 года, что несоблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать выполнению депутатами, выборными должностными лицами своих обязанностей перед избирателями. В случае, если лицо выполняет обязанности перед избирателями, то есть свои должностные обязанности, на него распространяется правило пункта 5 статьи 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о запрете на участие в предвыборной агитации для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.
К числу законов, регулирующих правовой статус должностных лиц следует отнести Федеральный закон от 8 января 1998г. №8-ФЗ (в ред. от 25 июля 2002г.) «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 6 ст. 11 этого Федерального закона находящийся в отпуске муниципальный служащий, например, не вправе использовать во внеслужебных целях средства материально- технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Возможно, что в законах субъектов Российской Федерации может быть отражена и иная местная специфика, если она имеет принципиальное значение.
В научных кругах уже возникал вопрос о соотношении основных способов выдвижения кандидатов с предложенным, а также о полной замене первых для определенных муниципальных образований. В последнем случае есть серьезная опасность проведения муниципальных выборов на безальтернативной основе, так как для иного порядка нет ограничений и контролировать выдвижение и регистрацию кандидатов будет практически невозможно.
Следовательно, необходимо прямое указание в Законах субъектов Российской Федерации, таких как Краснодарский край, Ставропольский край, Республика Адыгея, Республика Дагестан на альтернативную основу выборов как обязательное условие их организации и проведения, в том числе по одномандатному округу, как это принято п. 14 ст. 35 Закона Республики Северная Осетия-Алания, п.20 ст. 25 Закона Волгоградской области, п.5 ст.29 Закона Ростовской области, п. 7 ст. 50 Закона Астраханской области.
Представляется, что такой законотворческий опыт вполне может быть воспринят как федеральным законодательством, так и законодательством других субъектов Российской Федерации. Это снимает любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключит всякую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратель при голосовании фактически лишается права выбора, что, несомненно, не способствует свободной реализации его волеизъявления.
Зарегистрированному кандидату выдается удостоверение о регистрации с указанием ее даты. Все зарегистрированные кандидаты на выборах в органы местного самоуправления обладают равными правами и несут равные обязанности. Зарегистрированный кандидат, а также зарегистрировавшие список кандидатов избирательное объединение, избирательный блок вправе назначить доверенных лиц, регистрация которых осуществляется незамедлительно избирательной комиссией на основании письменного заявления кандидата либо представления избирательного объединения, избирательного блока и заявлении самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. Доверенные лица получают от избирательной комиссии удостоверения и осуществляют агитацию и иную деятельность, способствующую избранию зарегистрированного кандидата. При проведении муниципальных выборов гражданам, общественным объединениям и политическим партиям обеспечивается свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с федеральными законами, предоставляет им право в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата.
Исследование законодательства о порядке формирования органов местного самоуправления в субъектах Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, (особенно в республиках Северного Кавказа) выявило особенность местного сообщества, которая заключается в достаточно жесткой зависимости стадий избирательного процесса от органов государственной власти, которая прослеживается в Дагестане, Кабардино-Балкарии, Адыгее, Ингушетии, Краснодарском крае, где к ведению высших органов республик относится формирование органов местного самоуправления, а также установление общих принципов их организации и порядка деятельности.
Исследование порядка формирования органов местного самоуправления в Северо-Кавказских субъектах Российской Федерации показывает устойчивую тенденцию огосударствления местного самоуправления, что объясняется геополитическими и экономическими особенностями этого региона. Это в свою очередь, отражается на правах граждан, обладающих пассивным избирательным правом, так как выдвигаются «угодные» кандидаты либо в силу своей «власти» либо из-за «удачной» принадлежности к определенной партии.
Кроме того, специального рассмотрения в рамках предмета нашего исследования требует вопрос о правовом положении этнических меньшинств, проживающих на территории субъектов Российской Федерации в Южном Федеральном округе (особенно на КМВ в Ставропольском крае). На прошедших в 2003-2004 годах муниципальных выборах на КМВ проявили активное участие в политической жизни армянская и греческая диаспоры. Однако новый состав представительных органов местного самоуправления в основном сформирован из русских кандидатов. Ситуация сложилась двоякая. С одной стороны, такая расстановка политических сил на местном уровне является оптимальной в условиях многоэтничности Северного Кавказа. С другой стороны, малые национальности практически не имеют своих представителей в органах местного самоуправления, что тем самым нарушает их конституционные права. Однако уже сейчас этнические меньшинства продемонстрировали активность на муниципальных выборах (речь, конечно, идет не о республиках, в которых проживают отдельные национальности, а о субъектах Федерации с русскоязычным населением).
Рассмотрев юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты представительных органов и на выборные должности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, представляется возможным сформулировать ряд выводов и предложений.
Во-первых, федеральный законодатель четко определил субъектов, наделенных правом выдвигать кандидатов на муниципальных выборах. Во-вторых, права граждан на самовыдвижение больше не ограничиваются цензом оседлости. В-третьих, Федеральный законом относится на усмотрение субъекта Федерации ряд норм, позволяющих учесть особенности муниципальных образований в том или ином субъекте. Таким образом, федеральный законодатель пошел по пути расширения полномочий субъектов Федерации по вопросам закрепления выдвижения и регистрации кандидатов в региональных законах.
Однако остаются нерешенными вопросы соотношения избирательного залога и сбора подписей, отсутствует и в федеральном и региональном законодательстве четкое определение в количественном отношении понятие малого муниципального образования; не уделяется внимание избирательным правам вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, признанных ограниченно дееспособными. Открытым остался вопрос двойного выдвижения кандидатов политическими партиями по одномандатным и многомандатным округам, а также закрепление иного порядка выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления.
Автором разработан проект главы Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов в органы местного самоуправления», в которой предпринята попытка учесть имеющиеся на сегодняшний день проблемы реализации законодательства о выдвижении и регистрации кандидатов на муниципальных выборах.
Автор: Левушкина С.В.