06.03.2012 18278

Муниципально-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности

 

В современном сложном мире термин «ответственность» употребляется в самых различных смыслах, содержаниях и контекстах. Невозможно представить какое-то одно, причем бесспорное оптимальное определение этого термина.

Термин «ответственность» происходит от слов «отвечать», «ответ».

Даже сам термин «ответственность» имеет сложный характер, различные нюансы и определения, которые затрудняют четкую формулировку определения не только понятия «юридическая ответственность», но и самого коренного понятия «ответственность».

Содержание понятия «юридическая ответственность» разными авторами связывается с различными по характеру факторами, критериями, признаками. Братусь, связывает его с такими признаками, критериями, как нормативность права и государственное принуждение и в особенности с юридической обязанностью и юридической ответственностью. Ответственность можно установить как средство обеспечения законности, а основной целью ответственности является «обеспечение исполнения обязанности».

Как нам представляется, эта проблема намного сложнее, чем просто обеспечение исполнения обязанности; она включает ряд других элементов, признаков, таких, например, как соотношение юридической ответственности с реализацией санкции правовой нормы.

Юридическая ответственность - базовый элемент права, одна из наиболее значимых субстанций. Как один из ведущих и фундаментальных правовых институтов юридическая ответственность имеет глобальный характер, многосложный элементный состав, опирается на многие отрасли права, отличается значительным многообразием видов (разновидностей).

Следует обратить внимание, что после принятия Конституции РФ 1993 г. были опубликованы большое количество научных работ, в том числе по муниципальному праву. Во многих работах затрагивается проблема ответственности субъектов муниципального права вообще, а выборных должностных лиц местного самоуправления в частности.

Муниципальное право России - это все еще новая, комплексная отрасль права - институтом которой является муниципально-правовая ответственность.

Во многом это новый вид юридической ответственности, и интерес к нему обусловлен следующими причинами:

1. местное самоуправление в России возродилось после принятия Конституции Российской Федерации, т.е. относительно недавно;

2. за время своего существования местное самоуправление в его современном понимании пребывало в постоянном реформировании;

3. местному самоуправлению в последнее время стали придавать все более значительное внимание;

4. условие построение гражданского общества - это правильно организованное управление на местах;

5. принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и начало очередного этапа реформ.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая положения Конституции Российской Федерации, положили начало формированию нормативной базы и развитию институтов местного самоуправления. Заложенная правовая основа ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепила общие принципы и механизмы ее реализации. Этот институт представляется одним из самых проблематичных с точки зрения как его юридического содержания, так и корректности используемой в соответствующих нормах терминологии. Он состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа муниципально-правовой ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически начался новый этап реформы местного самоуправления в России.

Указанный Федеральный закон предписывает субъектам Российской Федерации до 1 января 2005 года на всей территории России создать муниципальные образования двух уровней: городские, сельские, а также муниципальные образования городских округов и муниципальных районов, до 1 ноября 2005 года провести выборы. Количественный состав депутатов и глав муниципальных образований многократно возрос. Возможно, что среди избранных лиц окажутся и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не будут приоритетными в их деятельности. Нельзя исключить и совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий. Поэтому установление Федеральным законом ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления мера крайне необходимая.

Институт ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, несмотря на очевидную сложность и новизну, не вызывает пристального интереса ученых. Вместе с тем анализ возможности использования института ответственности в сфере местного самоуправления, а также определение механизма формирования прочной, единой системы правовых норм, обеспечивающих ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, законность их деятельности, является одной из актуальных задач правовой науки.

Идея местного самоуправления как права населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения возможность возложения ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления. Это служит целям эффективной организации местного самоуправления в интересах, как населения муниципального образования, так и в интересах конкретных граждан, общества и государства в целом.

Повышения эффективности государственного и муниципального управления предполагает анализ практических и теоретических вопросов, связанных с институтом ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Какой вид публичной юридической ответственности в данном случае реализуется? И так ли важен для теории и практики ответ на этот вопрос?

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления необходим для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

Статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляет следующее положение: «должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами». Закон не достаточно полно раскрывает определение понятия ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Это не может не вызвать определенных затруднений при толковании норм об ответственности указанных субъектов, а также в понимании содержания и назначения данного института, соответственно, и в эффективном его применении субъектами права.

По мнению некоторых авторов, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с принятой в Российской Федерации конституционной ответственностью в двух ее основных формах характеризуется как: во-первых, позитивная ответственность, т. е. согласно Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, негативная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами в порядке, установленном законодательством.

Позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществлять положенные действия, в точном соответствии, следуя нормам конституционного и текущего законодательства, уставов муниципальных образований.

Негативный аспект связан с наступлением ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов и т. д.

Такой подход позволяет более полно рассматривать данный институт.

К общим методологическим принципам исследования юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, на наш взгляд, следует отнести следующие.

Во-первых, ее надо рассматривать с позиций широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в плане проблемы государственного принуждения. Механический перенос теории юридической ответственности с акцентом на кару и принуждение (тем более государственное) на сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитывается возникновение данного вида ответственности, ее сущность, механизм и способы реализации.

Юридическая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления проявляется в правовой материи в единстве позитивного и негативного аспектов. Её позитивный смысл возникает из обязанности субъектов муниципально-правовой ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя нормам текущего законодательства, уставов муниципальных образований. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.

Целью реализации такого рода ответственности является не наказание виновных и даже не восстановление нарушенного права, а обеспечение права населения на местное самоуправление, формирование легитимных структур (органов и должностных лиц), способных эффективно и в рамках закона выполнять основные функции местного самоуправления, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, а также уставах муниципальных образований. Назначение такого рода отраслевой ответственности раскрывается в служебной роли, которую она выполняет в качестве основного принципа местного самоуправления.

Во-вторых, исследование ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления с использованием модели правоотношения позволит полнее раскрыть многообразие ее воздействия на поведение субъектов. Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления представляет собой правовое отношение, в котором на субъекты (должностные лица) возлагаются правовые обязанности выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов, а в случае нарушения этих условий претерпевать конкретные правовые последствия негативного характера. При этом позитивная ответственность реализуется в рамках общего, а негативная - конкретного правоотношения.

В-третьих, изучение отношений, регулируемых институтом юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, требует системного подхода, что предполагает поэлементный, структурный, функциональный, процессуальный анализ этого явления. Подробное рассмотрение ее в системно-теоретическом аспекте позволяет утверждать, что муниципально-правовая ответственность субъектов местного самоуправления обладает определенными признаками и свойствами, которых нет у других видов юридической ответственности, равно как и не воспроизводит всех характеристик, присущих им. В этой связи представляется возможным поставить вопрос о целесообразности выделения ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в качестве отраслевого вида отрасли муниципального права.

Следовательно, являясь отраслевым институтом, ответственность муниципального права ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления следует именовать «муниципально-правовой».

Муниципально-правовая ответственность является самостоятельным комплексным правовым явлением. Институт муниципально-правовой ответственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В его основе лежат нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права.

Нормативные правовые акты (федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации) в соответствующих главах и статьях, закрепляющие основания и механизм реализации муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, содержат много неточностей теоретического, и практического характера.

Проблема муниципально-правовой ответственности привлекает всеобщее внимание в обновляющемся российском обществе, в научной и политической среде. Государственно-правовая практика ставит новые задачи перед юридической наукой в разработке проблем отраслевых видов ответственности. В данном случае предметом нашего исследования является содержание муниципально-правовой ответственности в системе юридической ответственности.

Исследование природы, содержания, назначения муниципально-правовой ответственности и многих других вопросов непосредственно связанно с определением системы современного российского права и законодательства и места в ней института местного самоуправления и отраслевого права.

По мнению Н. В. Витрука: «Конституционные основы, регулирующие отношения ответственности в частном и публичном праве, должны найти адекватное выражение, конкретизацию и развитие в нормах отраслевого (текущего) законодательства. При этом текущее (отраслевое) законодательство не должно противоречить конституционным основам юридической ответственности ».

Конституция Российской Федерации закрепила общие и специальные принципы юридической ответственности, определила объективную сторону юридической ответственности, определила объективную сторону ряда составов правонарушений, за которые должна быть установлена юридическая ответственность (ч. 4 ст. 3, ч. 3 ст. 41), основания и меры конкретных видов юридической ответственности - от конституционной до уголовной, принципы и другие основы юрисдикционного процесса, формы (виды) судопроизводства, установила меры юридической ответственности, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, возмещение причиненного вреда, справедливое наказание за правонарушение.

Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из конституционных положений, сформулировал принцип возмещения нанесенного ущерба в полном объеме как общий принцип ответственности, характерный не только для гражданского права, но и для трудовых отношений, при причинении вреда гражданам действиями властей.

Действие принципа полного возмещения ущерба не может быть ограничено по кругу субъектов, которым нанесен ущерб, т.е. недопустима какая-либо дискриминация. В этом случае указанный принцип действует в единстве с принципом равенства всех перед законом и судом.

Муниципально-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности.

Природа и характер муниципально-правовой ответственности определяет специфику ее целей и функций. Целями муниципально-правовой ответственности является обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, охрана действия Конституции, восстановление конституционного правопорядка и законности, справедливое возмездие (наказание) для нарушителей требований Конституции со стороны органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц.

В юридической литературе существует несколько подходов к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении.

Одни авторы считают, что здесь реализуется конституционно-правовая ответственность, другие именуют ее муниципально-правовой. О.Е. Кутафин и В. И. Фадеев пишут просто об ответственности, никак ее более точно терминологически не обозначая.

К.И. Амирбеков относит муниципально-правовую ответственность к публично-правовой ответственности, так как в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты права несут ее перед основным источником местной публичной власти гражданином, населением муниципального образования.

Е.С. Шугрина ответственность выборных лиц перед населением именует муниципально-правовой. По мнению профессора Г.Н. Чеботарева наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности.

По мнению Н.В. Витрука «следует различать государственно-правовую (в ее рамках - парламентскую, ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности, а также отраслевые виды частноправовой ответственности (гражданско-правовую и др.), устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, другими нормативными актами .

В течение определенного времени бытовало мнение о том, что реализация норм муниципального, конституционного (государственного) права осуществляется организационными средствами. Но в самих этих отраслях права нет санкций, поэтому выполнение их предписаний обеспечивается, если это необходимо, санкциями других отраслей права - уголовного, административного, гражданского. По мнению С.А. Авакьяна этот подход был ошибочным. Хотя бы потому, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями.

Еще менее популярным является мнение о том, что санкции в праве являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают нежелательное поведение либо наказывают за него. Так, материальная ответственность сама по себе отнюдь не дает оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Наличие штрафа в уголовном и административном праве отнюдь не лишает данную меру ее отраслевой принадлежности (например, штраф в уголовном праве может учитываться при применении последующих мер уголовной ответственности, являясь квалифицирующим признаком), а сама уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гражданско-правового договора или попытку зарегистрироваться кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного законодательства).

Наличие своих мер ответственности - такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие. Санкции других отраслей права применялись не за муниципально-правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить).

Фактически было два вида правонарушений: за первое наступала муниципально-правовая ответственность, за второе - отраслевая. Например, принятие решения главой муниципального образования нарушающее права и свободы граждан муниципального образования, вызывает такие меры муниципально-правовой ответственности, как приостановление решения главы муниципального образования, отмена решения или отрешение от должности главы муниципального образования в случаях предусмотренных законодательством. А затем может применяться гражданская или уголовная ответственность направленная на восстановление нарушенного права и применение кары как меры ответственности.

Следовательно можно говорить о так называемых совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту. Решение главы муниципального образования, нарушающего права и свободы граждан муниципального образования - признается судом недействительным и имеет отношение к высшему должностному лицу местного самоуправления. Вторая же мера - гражданская (возмещение вреда) или уголовная - применяется к конкретному лицу инициирующим противозаконное решение.

Еще одна причина, по которой не признавалось наличие муниципально-правовой ответственности и санкций, это очень ограниченное развитие самих муниципально-правовых отношений.

После возрождения в нашей стране института местного самоуправления и придания ему все более важного значения, вопрос о муниципально-правовой ответственности стал актуальным в силу того, что довольно много отношений развивается именно на уровне местного самоуправления, которое наиболее близко к населению. Данное утверждение подтверждается проводимой в Российской Федерации реформой местного самоуправления, главной задачей которой является построение гражданского общества, и максимальное приближение власти к населению.

На уровне местного самоуправления начинает проявляется принцип разделения властей. Т.е. четко разделяется исполнительная власть и представительная власть, а следовательно мы можем уже говорить о применении механизма «сдержек и противовесов» на местном уровне. Если появился принцип разделения властей, а значит их определенная противопоставимость друг другу, то логичным было бы появление таких элементов муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.

Что же представляет собой муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности? Здесь мы подходим к давней проблеме - есть ли ответственность последствие, нежелательного или, более четко, противоправного поведения? Или же ответственность есть еще и мера самооценки субъектом права своей роли в обеспечении какого-то процесса, решения задачи и т.д.? Наконец, есть ли ответственность средство спросить с другого за уровень решения им своих задач? Ученые, занимающиеся теорией ответственности в целом и муниципально-правовой ответственностью в частности, данному аспекту проблемы уделяют достаточно внимания. Это давний разговор о так называемой позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности.

В теории ответственности выделяют три аспекта:

1. внутренне отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норм права;

2. ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с конкретного субъекта права за его действия;

3. применение санкций («наказания») к субъекту права в связи с оценкой его поведения.

Первый и второй аспекты относятся к позитивной ответственности, третий - негативной.

Муниципально-правовая ответственность имеет (положительный) аспект, можно сказать, что он превалирует в ее содержании.

Безусловно, важнейшей проблемой муниципально-правовой ответственности, как, впрочем, любой юридической ответственности является негативная ответственность, т.е. последствия недолжного поведения. Прежде всего, необходимо определить, что есть должное поведение? Сложность заключается в том, что это объемное, многогранное понятие. Это понятие можно определить, что это поведение, соответствующее норме права. Но в том-то и дело, что поведение участников муниципально-правовой ответственности не всегда предопределяются лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями.

Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления предусматривается нормативно-правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и должна получить свое закрепление и детализацию в актах местного самоуправления, прежде всего в Уставах муниципальных образований. Этот вид ответственности не носит ни репрессивного, ни материального характера. Данная ответственность не должна быть формальной, т. е. необходимо предусматривать конкретный правовой механизм ее реализации. Этот вид отраслевой ответственности призван выступать в качестве реальной гарантии прав населения и конкретного гражданина по отношению к реальности осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. С другой стороны ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления носящая характер отраслевой ответственности в настоящий период достаточно подробно регламентируется в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одной из проблем в настоящий период является устранение пробелов в законодательстве, выявление которых связывается в данном случае с развитием практики осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. В этой связи существенная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Они зачастую обладают большими возможностями оперативного реагирования направленными на устранение данного пробела и определение принципов несения именно муниципально-правовой ответственности, посредством принятия нормативных актов устанавливающих принципы, лежащие в основе определения статуса того или иного субъекта ответственности, через принятие региональных законов о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о статусе депутатов и выборных лиц органов местного самоуправления, о порядке отзыва выборных лиц органов местного самоуправления и т.п.

С учетом данных обстоятельств необходимо констатировать, что ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления как правовая категория носит комплексный характер. Это обусловлено тем, что нормы права, регламентирующие вопросы ответственности, выполняют двоякую функцию: с одной стороны они являются нормами самостоятельных отраслей права - конституционного, уголовного, административного, гражданского и т.д.; с другой стороны выступают в ряде случаев как нормы именно муниципального права. Это относится не только к нормам, определяющим ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, но и к иным нормам муниципального права и служит одним из критериев отнесения муниципального права Российской Федерации к комплексным отраслям права Российской Федерации.

Однако имеется ряд моментов, характеризующих основания, условия и порядок наступления ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, которые специфичны для муниципального права и свидетельствуют о наличии именно муниципально-правовой ответственности. В частности, ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает при наличии специфического основания - утрата доверия населения, основания которого закрепляются в уставах муниципальных образований.

Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Иначе, юридической ответственностью выборных должностных лиц местного самоуправления можно назвать применение к субъектам муниципального права, совершившим правонарушение, мер правового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке.

Важно отметить, что ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении в теории права отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности.

Главное ее отличие состоит в том, что ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом.

Вопросы муниципально-правовой ответственности, признаваемые относительно новыми для отечественной юридической науки, уже в самом начале их разработки трактовались весьма неоднозначно, что касалось, прежде всего, самого содержания соответствующего понятия.

Эта неоднозначность сохраняется и сегодня, в условиях кардинального обновления правовой системы и более широкого изучения темы, хотя исследования и направлены во многом на обоснование выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельную разновидность юридической ответственности. Однако представляется, что при значительном совпадении в различных публикациях перечня ситуаций, относимых к установлению и реализации муниципально-правовой ответственности, они все же не объединяются в единый массив на основании четких существенных признаков, которые отличали бы муниципально-правовую ответственность от уголовной, гражданской и других общепризнанных видов юридической ответственности. В качестве общего признака муниципально-правовой ответственности указываются, например, «щадящие» последствия ее применения. Но в таком случае на первый план выдвигаются вторичные моменты ответственности, которые должны были бы определяться существом охраняемых и гарантируемых при посредстве мер ответственности отношений.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что муниципально-правовая ответственность довольно моногогранное понятие. Муниципально - правовые санкции, субъекты и основания муниципально-правовой ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение. Однако, на наш взгляд именно это разнообразие, как раз и свидетельствует о том, что пространство муниципально-правовой ответственности сугубо номинально включает в себя самостоятельные направления ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, органов местного самоуправления, и их должностных лиц.

 

Автор: Кочерга А.А.