Понятие и виды муниципально-правовой ответственности
Начало исследования понятия и видов муниципально-правовой ответственности на наш взгляд необходимо начать с понятия местного самоуправления в том виде как его понимает современный законодатель.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не означает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения и означает наделение, прежде всего большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М.А. Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой.
К числу отличительных черт местного самоуправления можно отнести следующие:
1. Местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов.
2. В соответствии с законодательством на органы местного самоуправления можно возложить решение отдельных государственных полномочий. В таком случае, осуществляя подобные задачи, органы местного самоуправления приобретают «специальный статус», в соответствии с которым обязаны выполнять указания государственных органов.
3. В отличие от иных форм управления местное самоуправление осуществляется в пределах всей территории муниципального образования. Для него характерна самостоятельность в принятии населением непосредственно или через создаваемые органы решений по вопросам местного значения.
4. Пределы полномочий органов местного самоуправления определяются федеральными правовыми актами и законодательством субъектов Российской Федерации.
5. Материальная база формируется органами местного самоуправления самостоятельно в рамках действующего законодательства.
6. Защита прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечивается Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, всем механизмом охраны прав граждан и хозяйствующих субъектов.
Моральная позитивная ответственность населения за решение вопросов местного значения перетекает в чисто юридическую ответственность, в процессе практической реализации полномочий местного самоуправления соответствующими выборными должностными лицами. Она связана с нарушением требований законодательства, прав и свобод человека и гражданина и т. д.
В теории права понятие «ответственность» принято трактовать как в широком, так и в узком смысле слова.
Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения возложенных на них задач и требований.
В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения, связанное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий.
Представляется, что уяснение природы юридической ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.
Формами ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисциплинарная, материальная. Применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам, как выборным, так и назначаемым, так как изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования.
К сожалению, ограниченные рамки объема данной работы, не позволяют провести исследование норм муниципально-правовой ответственности, которые содержатся в других отраслях права (уголовном, гражданском, административном, трудовом и др.). Исследованиям данных норм достаточно подробно проведены такими авторами как, Е.А. Агеева, Л.В. Зайцева, К.И. Амирбеков, А.И. Щербак, Л.И. Антонова, А.Е. Лунев и др. В связи с этим наш интерес будет сосредоточен на исследовании норм муниципально-правовой ответственности, содержащихся в законодательстве о местном самоуправлении.
Как мы уже отмечали, муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем, в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на выборных должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.
Цельная концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.
Во-первых, это муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов, представительных местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые население, проживающее на территории муниципального образования, передало конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления - мера муниципально-правовой ответственности, которая наступает в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.
Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед государством.
В-третьих, целесообразно выделить муниципально-правовую ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которые выражаются в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими отдельных задач государственных органов.
Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.
Учитывая изложенное следует признать, что муниципально-правовая ответственность - это необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих прямых обязанностей и за злоупотребление своими правами.
Формальным критерием выделения прав и обязанностей в области местного самоуправления является факт закрепления их в Конституции Российской Федерации с последующей конкретизацией в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. В связи с изложенным можно отметить, что основанием наступления муниципально-правовой ответственности, является прямое или косвенное (в случае конкретизации муниципально-правовых норм в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований) нарушение норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства о местном самоуправлении, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Важно учесть, что муниципально-правовая ответственность призвана охранять не только нормы самой Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, но и наиболее важнейшие общественные отношения в сфере, которые могут быть, и не закреплены в основном законе страны. Правами и обязанностями в области местного самоуправления следует признать таковыми и в том случае, если они урегулированы в федеральном законодательстве без упоминания в Конституции Российской Федерации при условии, что предметом законодательного регулирования являются муниципально-правовые отношения, а также получившими закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.
Для любого вида ответственности репрессивного характера основой возникновения является нарушение соответствующих норм права, например, для уголовной - нарушение нормы права, определенной в Уголовном кодексе Российской Федерации, для материальной - нарушение норм трудового законодательства и т.д.
Для определения объективности существования такого рода ответственности, как ответственность мунципально-правовая, назовем ее наиболее характерные черты.
Основанием наступления муниципально-правовой ответственности является нарушение норм муниципального права.
Нарушение норм муниципального права является основой для возникновения различных видов юридической ответственности. Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение нормы муниципального права является основой для возникновения муниципально-правовой ответственности. Можно определить случаи нарушения норм муниципального права по следующим моментам:
во-первых, это возникновение чисто муниципально-правовых отношений (например, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования);
во-вторых, возникновение иных видов ответственности (возмещение вреда должностными лицами органов местного самоуправления за действие или бездействие).
Субъектами муниципально-правовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, выборные должностные лица, общественные объединения.
Можно согласиться с мнением, что муниципально-правовая ответственность иногда представляет реализацию санкции, указанной в правовой норме, например отмена незаконных актов выборных должностных лиц местного самоуправления, отрешение от должности (отставка), лишение депутата его мандата.
Можно выделить следующие виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборные должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Таким образом, в завершении, мы пришли к двум основополагающим выводам.
Во-первых, долгое время традиционно считалось, что в рамках муниципально-правовой ответственности существует только негативная (ретроспективная) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, и в тоже время нельзя было вести речь об ответственности населения, так как оно осуществляет самоуправление под свою ответственность. По нашему мнению, население муниципального образования можно считать субъектом позитивной муниципально-правовой ответственности именно на том основании, что оно ответственно перед собой за действия по избрания органов и должностных лиц местного самоуправления в том числе глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, и их последующую деятельность, а также за принимаемые решения на местном референдуме и их последствия.
Во-вторых, муниципально-правовая ответственность является самостоятельным, комплексным, специфическим и очень сложным правовым явлением, представляет собой разновидность публично-правовой ответственности, характеризующейся многообразием субъектов, в том числе, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Специфику муниципально-правовой ответственности придают нормы различных отраслей права и соответствующие муниципально-правовые отношения, а также то, что она наступает не только за умышленные виновные действия, но и за бездействие, неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах местного значения. Возрастающая степень муниципально-правовой ответственности перед населением придает этому виду юридической ответственности особую значимость.
Автор: Кочерга А.А.