06.03.2012 3280

Становление и развитие института муниципально-правовой ответственности в России

 

Одной из древнейших форм народного самоуправления было вече, орган через который осуществлялся суверенитет города-государства (например, Новгорода или Пскова). Вече осуществляло функции законодательных, исполнительных и судебных органов. Вече не было по способу формирования представительным органом, так как не состояло из делегатов: на вечевую площадь приходил любой, кто считал себя полноправным гражданином.

Важным актом вечевой деятельности было избрание князя и заключение с ним «ряда», то есть договора, в котором подробно регламентировались взаимоотношения князя и народа, условия осуществления власти, порядок восхождения на престол, условия княжения (вплоть до ограничения его власти, т. е. возложения ответственности).

Таким образом, княжеская власть имела своим источником народное волеизъявление. Следовательно, вече могло оказывать активное влияние на князя, отстаивать свои интересы, вносить коррективы в методы, избираемые им для управления республикой, а в случае совершения действий, противоречащих интересам народа, и отстранять князя от власти. Кроме князя, новгородское вече выбирало и высших представителей гражданской и военной администрации. На всех выборных должностных лиц распространялось право вече на отрешение и изгнание.

Князь был не вправе снять кого-либо из должностных лиц с должности «без вины», а вину должностного лица он должен был доказать вечевому собранию, которое и осуществляло своего рода дисциплинарный суд над обвиняемым. Князь правил в Новгороде при содействии назначаемых им помощников - посадника и тысяцкого. С конца XII века выборы посадника стали исключительным правом новгородцев, в связи с этим изменилась роль, которую начал играть посадник. Он стал главой местного самоуправления. Со временем и другая должность в системе самоуправления - тысяцкого - становится выборной. Ответственность на выборную администрацию возлагалась в случае наличия вины должностных лиц администрации.

Кроме того, российский историограф В.О. Ключевский отмечал, что «выборные» несли уголовную ответственность за различного рода злоупотребления властью.

В XV веке центральная власть стала усиливаться, усложнялась система управления государством.

Основным органом местного управления стал институт наместников и волостелей, базирующийся на системе кормлений.

Вся полнота власти на конкретной территории принадлежала наместнику или волостелю, исполнявшему от имени центральной власти, административные и судебные функции. Об этом свидетельствуют «Уставные грамоты наместничьего управления», которые имели цель установить правовые границы деятельности чиновников, т.е. четко указать их права, обязанности и ответственность. Грамоты определяли численный состав наместничьего аппарата, порядок судопроизводства и жалоб на наместников. В XV в. был введен института сотских и «добрых людей», что свидетельствует о вмешательстве местного населения в процесс осуществления власти. Порядок их функционирования подробно регламентирован в Судебнике 1497 г. (ст.38). Со временем институт «добрых людей» трансформируется в постоянно действующий институт «целовальников», выполняющих функции контроля, за судебной деятельностью наместника или волостеля. На этих лиц возлагалась некоторая распорядительная власть, ограничивающая юрисдикцию кормленщика. Но надзорные полномочия, которыми они наделялись, были недостаточны для создания механизма ответственного поведения наместника.

Местное самоуправление в том виде, в котором оно существовало, перестало соответствовать задачам, стоявшим перед укрепляющейся царской властью, и требовало наполнения его новым содержанием.

Начало реформ местного самоуправления положил указ Ивана IV «Приговор царский о кормлениях и о службах». Реорганизация проводилась постепенно за счет сужения полномочий наместников и перераспределения их в пользу губных учреждений. Губная реформа отвечала как интересам местных землевладельцев и верхушки черносошного крестьянства, защищая их интересы от кормленщиков и волостелей, так и государства, которое смогло не только ликвидировать неудобные органы, но и переложить часть своих полномочий на выборные лица местного самоуправления.

Выборные губные учреждения образовывались для осуществления правосудия и преследования разбойников. Выборы губных органов носили всесословный характер. Губной староста (или голова) выбирался в каждом губном округе из дворян или детей боярских. Штат губного старосты состоял из старост миров, десятских, целовальников и избираемого губного дьяка. В 1551 году указом Ивана IV была упразднена система кормлений и введены земские учреждения, избираемые на неопределенный срок. Они не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди.

Земская власть осуществлялась земскими старостами («излюбленными головами»), а также земскими дьяками и «лучшими людьми»: целовальниками, земскими судьями. Полномочия земских властей были довольно широкими и распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. К их компетенции относились межевые споры, мелкие гражданские и уголовные дела.

Земская власть носила двойственный характер. С одной стороны, она управляла местными делами, с другой - действовала как орган государственной власти, в интересах государственной власти. Выбранные миром старосты несли ответственность за свои служебные ошибки не перед избирателями, а перед центральной правительственной властью. Только в одной грамоте упоминается о том, что местные жители могут сменить старост по своему усмотрению. Об ответственности же старост перед избирателями не говорится нигде. Наоборот, в грамотах встречаются указания на то, что старост ожидает за служебные упущения смертная казнь «от меня, от царя и великого князя».

Несомненными плюсами реформы местного самоуправления явилось предоставление большей возможности местному населению участвовать в управлении местными делами, что привело к более ответственному поведению местных органов, установление принципа выборности, подразумевающего возможность контроля со стороны выборщиков.

Между тем, следует отметить, что реформа, ставившая своей задачей принципиальное преобразование действующей системы местного самоуправления, не достигла своей цели. Ее результатом не стало возникновение реального местного самоуправления, где местное население через созданные органы местного самоуправления могло бы активно участвовать в решении местных дел и контролировать их исполнение. Возможность, осуществлять надзор за деятельностью должностных лиц местного самоуправления была фактически сведена лишь к процедуре избрания (не избрания) старостой. Земские органы были единственными правопреемниками упраздненной власти наместников, поэтому к ним перешел большой объем государственно-властных полномочий, что в большой степени предопределило возможность контроля за их деятельностью со стороны государства, а не местного населения.

Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII веке вновь провело реформу местного самоуправления. Была установлена система приказно-воеводского управления на местах.

Приказ как институт управления прошел несколько этапов в своем развитии: от разового поручения до государственного органа с собственными структурными подразделениями. Специально издаваемые Указы регламентировали создание изб для осуществления деятельности приказов.

Необходимость в дальнейшем укреплении государственного управления привела к созданию еще одного должностного лица - воеводы, назначаемого центральной властью и выступавшего высшей контролирующей инстанцией по отношению к органам местного самоуправления. Нередко воевода даже возглавлял органы местного самоуправления, формально сохранив при этом принцип сословной выборности. Произошло слияние функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках приказно-воеводской системы.

Исходя из сказанного, следует согласиться с Л.Е. Лаптевой в том, что «самоуправленческое начало в жизни отдельных территорий и мест в эту эпоху постепенно ограничивается. Местная власть ставится в рамки закона, постепенно превращаясь в часть иерархической системы управления, и тем самым создаются предпосылки для оформления бюрократической, жестко централизованной государственной машины периода абсолютизма».

Для эпохи Петра Первого было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа и наряду с этим - постоянные попытки вернуть к жизни самодеятельность местных обществ.

Губное самоуправление было ликвидировано, а сформировались выборные дворянские советы, действовавшие под руководством воевод. Но проведенные реформы повлекли за собой разделение России на губернии и введение новых органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Сформировались ландраты - выборные органы дворянского самоуправления, которые должны были при взаимодействии с губернаторами, назначаемыми царем, решать все дела территории. Потребность в усилении вертикали власти привело к новой административной реформе. Губернии были разделены на провинции и дистрикты, которыми соответственно руководили воеводы и земские комиссары. Земские комиссары избирались дворянством на один год. По окончании этого срока они должны были отчитываться перед съездом избирателей, которому предоставлялось право судить комиссара за служебные упущения. Но круг полномочий земских комиссаров был крайне ограниченным, кроме того, они подчинялись чиновникам из штата воевод - камерирам. Городское управление было организовано, исходя не из желания расширить права горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

В 1699 г. была создана Бурмистрская палата, считавшаяся по компетенции и составу сословно-государственным учреждением, формирующимся на основе выборов и ведавшая финансовым управлением, а также судом торгово-промышленного населения.

Реформа 1718-1724 гг. пошла дальше. Во главе управления всех органов городского самоуправления России встал Главный магистрат, действовавший как коллегия. В городах сформировались специальные органы управления городом - магистраты. Города получили возможность вести городское хозяйство в собственных интересах и добились финансовой самостоятельности, независимости от органов государственной власти.

В городах существовали и другие органы самоуправления - посадские сходы, которые созывались старостами. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и председательствовали на посадских сходах. Староста нес ответственность перед сходом, который имел право налагать на них взыскание.

Но указанные реформы, на деле привели к тому, что формально выборные органы местного самоуправления и их должностные лица, фактически были зависимыми «инструментами правительства». Данная система была существенным образом реформирована в середине XVIII века во время правления императрицы Екатерины II.

Сущность этих изменений касалась предоставления провинциям и общинным сообществам относительно большого количества правомочий. Основными документами, призванными закрепить эти реформы, выступили «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.,  «Городовое положение» 1785 г. В данном случае наблюдается попытка переложить значительную часть полномочий, осуществляемых центральной властью, на государственные провинциальные органы и на общинные институты. Формируется целостно система государственной власти, включая различные уровни власти, каждому из которых соответствует свой орган или должностное лицо.

Реформа затрагивает и сословный характер формирования общественных органов - на смену кастовости в избрании должностных лиц и категорий избирателей приходит единый принцип - имущественный ценз. Следует констатировать тот факт, что с точки зрения совершенствования процесса управления эти реформы, безусловно, носили прогрессивный характер. Но с другой стороны, ряд принципиальных моментов сдерживает их положительные проявления. В частности, сохраняется прямая зависимость и подконтрольность от государственных институтов. Более того, эти общинные учреждения включены в вертикаль государственной власти. Ответственность этих учреждений наступает перед вышестоящими государственными институтами. Безусловно, такая позиция не могла устраивать местное население, предпринимаются попытки внести определенные коррективы в систему этих взаимоотношений, о чем свидетельствует хотя бы факт депутатских дворянских наказов 1767 г.

Необходимо констатировать, что предложения общинных сообществ так и остались нереализованными. Несмотря на относительную децентрализацию центральной власти, она сохранила свой огромный потенциал в сфере воздействия на социальные группы и общинные учреждения, фактически подчинив их себе. Управление столь пространным в территориальном отношении государством, как Россия, не могло осуществляться только по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда.

Но следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами исторические периоды (кроме периода вечевой демократии), носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности как ответственность перед населением отсутствовал.

Земская и городская реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развития начала местного самоуправления. Вопрос о разграничении земских и общегосударственных полномочий многие правоведы дореволюционной России считали самым важным в организации земского самоуправления. По мнению этих ученых, самоуправление, поставленное в положение исполнительного органа для поручений правительства, не могло соответствовать земской идее.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на всесословном начале. Уездное земское собрание состояло из земских гласных, которые избирались на три года. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Земские учреждения, введенные Положением 1864 г., не были включены в систему государственных органов (ст.39).

Земские учреждения при вступлении в гражданско-правовые отношения пользовались правами юридического лица. Земства управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, предъявлять гражданские иски, отвечать на суде по имущественным делам земства. В ст.5 Положения было регламентировано, что частные лица и учреждения могли предъявлять земским органам иски на общих основаниях в случаях, когда они в качестве юридического лица вступали с ними в имущественные сделки. Договоры, заключенные управой, имели обязательную силу для земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий принявшей их на себя управы.

Земские учреждения функционировали самостоятельно. Однако, Положение предусматривало достаточно жесткую систему их отчетности. Несмотря на то, что земства были признаны Положением 1864 г. общественными учреждениями, высшая администрация имела над ними наблюдение. Органом надзора был губернатор, под его личную ответственность.

Положение 1864 г. предусматривало ответственность земских учреждений «за превышение власти, за действия, противоречащие существующему законодательству, за неисполнение основанных на законе требований местных начальств, неправильные распоряжения по хозяйственным делам и за всякий ущерб или ущемление интересов как обществ, так и частных лиц» (ст.8). Таким образом, устанавливалась ответственность органов местного самоуправления как в публично-правовой, так и гражданско-правовой сферах.

Жалобы на действия земских учреждений рассматривались Правительствующим Сенатом (ст. И 8). Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г.Городовое Положение 1870г. заменило надзор губернатора надзором Губернского по городским делам присутствия. Надзор выражайся:

- в праве протеста;

- в исполнении за счет городов известных повинностей;

- в утверждении постановлений и должностных лиц;

- при издании обязательных постановлений по предметам городского благоустройства городское самоуправление должно входить в сношения с администрацией.

Надзорным органом могло быть опротестовано постановление, незаконное либо нецелесообразное. Но чаще всего на практике ссылались на незаконность постановления.

Таким образом, реформа городского самоуправления строилась на тех же принципах что и земская, а именно: ответственности, как перед государством, так и перед физическими и юридическими лицами. Ответственность же перед населением можно назвать скорее политической, потому что момент ее возникновения можно увидеть только на этапе комплектования выборных органов местного самоуправления.

Можно сделать вывод, что реформа не установила реальных стимулов для ответственного поведения органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В последней четверти XIX века стала превалировать государственная теория самоуправления, которая послужила теоретической основой изменения положения дел в земском самоуправлении.

В апреле 1881 года было принято «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Губернаторы и градоначальники получили право утверждать всех должностных лиц земских и городских органов общественного управления, а также требовать увольнения служащих этих учреждений, если их признают неблагонадежными. Циркуляром от 12 октября 1866 года все земские служащие были поставлены в зависимость от администрации.

Были приняты Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Был изменен подход к природе местного самоуправления. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Изменился характер ответственности земских служащих. Выборные лица, занимающие должности в органах самоуправления, считались состоящими на государственной службе и подлежали ответственности наравне с лицами, состоявшими на государственной службе.

По Положению о губернских и уездных земских учреждениях председатель и члены земских управ за преступления и проступки по должности подвергаются ответственности в порядке дисциплинарного производства или по приговору уголовного суда. В порядке дисциплинарной ответственности председатель и члены земских управ могут быть подвергаемы: замечаниям, выговору без внесения в послужной список и удалению от должности. Так же привлекаются к ответственности и лица, избираемые в помощь земским управам для заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления. Дисциплинарные взыскания налагались постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия постановлениями министра внутренних дел.

Положение 1890 г. предоставило дисциплинарную власть и право возбуждения уголовного преследования губернскому по земским делам присутствию и Министерству внутренних дел.

Следует особо акцентировать внимание на том, что в Положении 12 июня 1890г. впервые вводился роспуск представительного органа местного самоуправления. В случае несостоявшихся выборов предусматривалась возможность роспуска собрания правительством. В результате правительство назначало всю управу.

К таким же последствиям приводили: выбор лица, неутвержденного правительством, вторично несостоявшиеся выборы, систематическое издание земским собранием постановлений, выходящих за рамки законности и целесообразности. Кроме того, Положение допускало в случае не избрания местным собранием председателя и членов управы, назначение их на тот же срок Министром Внутренних Дел. Министерству Внутренних Дел предоставлялось право налагать административные взыскания, вплоть до удаления от должности, должностных лиц в земском самоуправлении.

Исполнительные органы земских и городских органов местного самоуправления несли гражданско-правовую ответственность, так как они от имени земства заключали договоры, участвовали в обязательствах и отвечали в суде по имущественным делам города или земства.

Подытоживая все вышесказанное о реформе городского самоуправления, следует сказать, что Городовое положение 1892 г., будучи идейно единым с Положением 1980 г., восприняло ту же систему жесткого надзора за органами местного самоуправления. Ответственность, которую несли выборные должностные лица и местные органы власти, была результатом подотчетности своей деятельности органам государственной власти. Существенным изъяном являлось отсутствие «де-факто» ответственности перед населением, что можно расценивать как проявление направленности земств на осуществление государственной политики под жестким надзором государства, вместо самостоятельного решения местных дел под контролем со стороны местного населения.

Органом сельского общества являлся сельский сход, на котором избирались должностные лица - сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, решались хозяйственные вопросы. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Губернатор контролировал крестьянские сословные органы при помощи «Губернского по крестьянским делам присутствия» (1861-1889 гг.) и «Губернского присутствия» (1889-1917гг).

Таким образом, в рамках проводимого центральной властью курса, направленного на усиление воздействия на самоуправляющиеся единицы и увеличение контроля над органами местного самоуправления, на уровне волости была установлена административная опека, характеризующаяся полным вмешательством государства в самоуправление, утверждением всех постановлений, назначением исполнительных лиц самоуправления.

Попытку провести реформу управления и местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать закон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал, на основе всеобщих выборов формирование представительных органов местного самоуправления, предусматривалось также наличие исполнительных органов местного самоуправления. Вводилась норма, устанавливавшая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.

Но, самым значимым достижением нового законодательства стала фактическая передача власти органам местного самоуправления по разрешению вопросов местного значения. Местная власть стала действительно самостоятельной. Губернский и уездный комиссары осуществляли надзор только в рамках закона и могли вмешиваться только в случае нарушения закона, отстаивая свои протесты исключительно в судебном порядке.

Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 года.

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменился. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Следует отметить, что зарождающееся советское право, не смотря на свою классовую направленность и установление принципов подчинения органов местной власти государству, в аспекте интересующего нас института ответственности было прогрессивным. Вводились нормы, устанавливающие обязанность претерпевать негативные последствия за совершенные противоправные деяния должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления.

В ноябре 1918 г. Чрезвычайный VI Всероссийский съезд Советов принял постановление «О точном соблюдении законов», призвавшее всех граждан, все государственные органы и всех должностных лиц к строжайшему соблюдению законов. Об этом же говорило постановление Совета Обороны, принятое в декабре 1918 г., отмечавшее недопустимость издания местными органами норм, противоречащих актам центральной власти или выходящее за пределы компетенции местных Советов. В 1919 г. Совнарком в Декрете об устранении волокиты подчеркнул значение решений VI Всероссийского съезда Советов и Совета Обороны, поставив вопрос о привлечении к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении законности. Для выявления факторов беззакония и улучшения работы на местах ВЦИК направлял своих уполномоченных и инструкторов. При обнаружении злоупотреблений уполномоченные ВЦИК имели право отстранять должностных лиц, виновных в злоупотреблениях, и предавать их суду с последующим докладом об этом ВЦИК.

Принятая Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала, что органы местной власти должны заниматься исключительно местными делами, рассматривая для себя в качестве обязательных решения всех вышестоящих Советов и соответственно проводя в жизнь постановления всероссийских органов.

Закреплялась система местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

Съездам Советов и их исполнительным комитетам предоставлялось право контроля над деятельностью местных Советов. Областные и губернские Съезды Советов и их исполкомы имели право отмены решений районных Советов с извещением об этом в важнейших случаях центральной Советской власти.

Статья 78 Конституции 1918 г. устанавливала, что избиратели, имеют право во всякое время отозвать (депутата) его и произвести новые выборы.

Таким образом, в законодательстве регламентировалась ответственность органов местной власти перед населением.

Местные Советы не приобрели качества органов, решающих самостоятельно вопросы местной жизни. Реальная власть находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако в действительности аппарат исполнительных комитетов видел депутатах своих общественных помощников. На сессиях не вырабатывались, а просто утверждались заранее подготовленные решения.

Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных советов, основанную на двух взаимоисключающих принципах: праве самостоятельно решать вопросы местного значения, представлять высшую власть на соответствующей территории и иерархической соподчиненности нижестоящих советов вышестоящим.

Конституция СССР 1936 г., существенно изменила структуру и статус органов власти и управления, упростив их и сделав более четкими. Она отказалась от излишне загроможденной системы съездов Советов на всех уровнях. Таким образом, изменилась конструкция местных органов. Укрепилось единство системы Советов. Все местные представительные органы власти стали называться Советами. Была установлена система местных органов: Советы депутатов трудящихся и исполнительные комитеты. Ст. 101 Конституции 1936 г. гласила: «Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся». Устанавливался принцип двойного подчинения.

Конституция СССР 1936 г., существенно изменила структуру и статус органов власти и управления, упростив их и сделав более четкими. Систему местных органов составляли Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты. В главе 11 Конституции «Об избирательной системе СССР» ст. 142 была посвящена вопросам отчетности депутатов всех уровней перед избирателями в своей работе и в работе Совета депутатов трудящихся, а также возможности отзыва депутата избирателями в любое время по решению большинства. В этот период существовал одинаковый подход к депутатам всех уровней, т. к. даже местные органы были не органами местного самоуправления, а органами государственной власти. Итак, ст. 142 устанавливала ответственность местных органов перед населением, их избравшим.

Еще дальше в вопросах регламентации ответственности органов на местах пошла Конституция СССР 1977г. В ст. 3 главы 1 «Политическая система» прописывался принцип выборности органов государственной власти снизу доверху (органы управления на местах продолжали носить характер органов государства), а также подотчетности их народу.

Статья 102 регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан о их реализации. Под наказами избирателей понимались одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности местных Советов. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.

Статья 107 устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

Отчетом депутата называлось его официальное выступление перед избирателями с сообщением о работе, проделанной депутатом лично, а также о работе местного Совета в целом за отчетный период. Цель использования отчетов депутатов заключалась не только в доведении информации до избирателей о выполненном объеме работы, но и в оценке эффективности деятельности, как депутата, так и самого местного Совета.

Советы избирали исполнительные комитеты, которые были подотчетны не только им, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительные органы 1 раз в год отчитывались перед избравшими их Советами, а также на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан.

Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны перед вышестоящими Советами, перед Советом Министров. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случаях несоответствия этих актов законодательству; обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих; подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.

В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Авторы Л.И. Антонова и Б.И. Кожохин систематизировали законодательство и теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов.

По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов носили характер конституционной ответственности, т. к. все они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Советы и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.

Нельзя не признать, что принятые конституционные нормы имели положительное значение, но все-таки были явно недостаточны для обеспечения реального полновластия местных органов и создания условий для выработки ответственного поведения народных депутатов.

Необходимо учитывать, что стимулирование направленности ответственной деятельности местных органов и должностных лиц в этот период осуществлялось самыми разнообразными формами и методами, среди которых не последнюю роль играло и воспитание кадров, и установление ответственности государственных служащих перед партией. Следует сказать, что в партийных органах имелась собственная система стимулирования, включая методы убеждения, принуждения, поощрения и своя ответственность. Поскольку в то время существовала прямая зависимость Советов от решений партийных органов, то следует признать, что существование ответственности перед партией являлось весьма действенной мерой, позволяющей эффективно контролировать процесс реализации власти местными Советами.

Во исполнение нормы Конституции СССР 1977г. об отзыве депутатов был принят Закон о порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР 1979 г. В соответствии с этим законом отзыв инициировался общественными организациями, трудовыми коллективами, собранием военнослужащих. Об этом сообщалось депутату с изложением мотивов отзыва. Депутат был вправе представлять инициаторам отзыва объяснения в письменной или устной форме. Решение передавалось в Президиум Верховного Совета или в исполком соответствующего местного Совета, которые рассматривали материалы и передавали их в мандатную комиссию. Верховный Совет или соответствующий исполком назначали проведение голосования об отзыве. Основанием для отзыва депутата, являлось невыполнение наказов избирателей и отсутствие отчетов перед избирателями, совершения им аморальных либо противоправных действий.

В 80-е гг. наметилась тенденция к некоторой децентрализации, усилению самостоятельности и дальнейшему повышению ответственности местных Советов и их органов. На это было направлено постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 г. «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС».

Анализ законодательства периода строительства социализма позволяет сделать вывод об активном использовании таких институтов непосредственной демократии как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзывы депутатов. Если первые два можно рассматривать как формы контроля со стороны местного сообщества за деятельностью депутата, то соответственно отзыв следует определить как ответственность депутата перед населением в случае невыполнения им своих обязанностей.

В целом система контроля и ответственности имела существенные недостатки. В основном они предопределялись существовавшей административно-командной моделью управления государством, где возможность исполнения наказов определялась вышестоящими органами, партией, а также системой централизованного планирования, жестко устанавливавшей программы развития местности, за пределы которых при распределении финансов органы местной власти выходить не могли.

Институт привлечения депутата к ответственности использовался редко, поэтому то не было выработано практических механизмов его реализации. Институт ответственности депутатов существовал, но большей частью только на бумаге.

В советском отраслевом законодательстве институт ответственности был достаточно разработан. На депутатов могла быть возложена уголовная, административная, дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая ответственность.

Первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне были предприняты 9 апреля 1990 года. Принятый Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», определил основные направления развития местных органов власти.

6 июля 1991 г. вступил в силу Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти и формирования системы местного самоуправления.

Ст. 1 Закона давала определение местного самоуправления, где впервые указывала на то, что органы самоуправления осуществляют деятельность под свою ответственность, В ст. 91 также говорилось о том, что должностные лица местных Советов, местной администрации несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с законодательством.

Более подробно, чем ранее в этом законе раскрывалась сущность гражданско-правовой ответственности органов на местах, было предусмотрено, что за органами местного самоуправления сохраняется право регрессного иска к их работникам или должностным лицам. Гражданам предоставлялось право обжаловать в суд решения местных Советов, местной администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

Предусматривались ограничения для должностных лиц Советов и местной администрации: запрет занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий и другие, а в случае нарушения указанных требований, если в действиях должностных лиц не содержится признаков административного правонарушения или уголовно - наказуемого деяния, они привлекаются к дисциплинарной ответственности, либо возможна постановка вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

Надзор за соблюдением законодательства органами местного самоуправления и должностными лицами осуществлял Генеральный прокурор РСФСР и подчиненные ему прокуроры.

Законодательство ввело понятие «коммунальная собственность», которая составляла основу местного хозяйства. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета строились на договорной основе. Таким образом, местные органы становились полноправными субъектами гражданского оборота, а, значит, и несли гражданско-правовую ответственность.

Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» регламентировались условия и основания досрочного прекращения полномочий местных Советов и местной администрации. Основаниями досрочного прекращения полномочий являлось, в частности, неоднократное нарушение ими Конституции СССР, законодательства Федерации, Конституции РСФСР, законодательства РСФСР, законодательства республик в составе РСФСР, прав и свобод граждан. Постановление о прекращении полномочий местных Советов принималось Верховным Советом РСФСР, Верховным Советом республик в составе РСФСР на основании заключения Конституционного суда РСФСР.

Полномочия прекращались досрочно в результате местного референдума. Была предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий главы местной администрации в случае его отзыва избирателями. Решение о необходимости применения процедуры отзыва принимал Совет.

Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не дала ожидаемых результатов

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего реформирования местного самоуправления.

В Конституции 1993 г. были заложены следующие принципы децентрализации: признание и гарантии местного самоуправления (ст. 12); выведение местного самоуправления из системы органов государственной власти (там же); отнесение к сфере совместного ведения установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в том числе и ответственности (ст. 72); определение городских, сельских поселений и других территорий в качестве уровня, на котором осуществляется местное самоуправление (ст. 130); право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (там же); право органов местного самоуправления управлять муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132).

Итак, Конституция Российской Федерации и принятый затем в соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложили предпосылки для того, чтобы институт местного самоуправления получил высокую степень легитимности в России, открылась возможность для наращивания законодательной базы местного самоуправления, федеральные структуры получили возможность контролировать и регулировать процесс муниципализации, был установлен принцип ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Муниципальные традиции были заложены в зарубежных государствах еще с периода Великой французской буржуазной революции, выделившей в качестве самостоятельной власти местное - коммунальное - самоуправление. Поэтому на сегодняшний день значительный опыт создания и деятельности органов местного самоуправления накоплен именно за рубежом. В настоящее время фактически в каждом государстве есть институт управления на местах. При этом государства используют разнообразные способы построения взаимоотношений местной и центральной власти, различные модели и формы организации местного самоуправления, каждая их которых имеет свои плюсы и минусы.

Следует отметить, что для развития института местного самоуправления на данном этапе характерно увеличение объема переданных государственных полномочий у местных органов власти. Данная тенденция «отражает присущую демократическому развитию интеграцию местных органов в единый механизм управления обществом и государством, когда гармония общественного развития достигает такого уровня, при котором вопросы местного значения и общегосударственные является предметом целеполагания управленческой деятельности». Поскольку местное самоуправление является частью общей системы управления государством, то необходимо четко определить формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одно из основных направлений такого взаимодействия - контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государства.

Но целью этой работы не является определение основных моментов взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления и контроля как формы этих взаимоотношений. Важным представляется рассмотреть институт ответственности как определенное следствие контроля и надзора со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом, контроля со стороны местного населения. Кажется целесообразным и логичным исследовать эти явления во взаимосвязи, так как их объединяет общность критерия отношения к государственным институтам, определения степени влияния, соотношения государственной власти и местного самоуправления, единства в разрешении вопроса управляемости или подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти.

Переход от системы Советов к системе местного самоуправления требует осторожного и взвешенного подхода к решению проблемы взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Вполне оправданно, что исследование и возможное разрешение этих вопросов требует обращения к опыту других стран, в которых институт местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления существует не одно десятилетие.

Наряду с явными недостатками и перегибами в работе местных Советов автор отмечает безусловно полезный опыт, такой, как закрепление в законодательстве определенного вида мандата (императивного), наличие ответственности депутата за потерю связи со своими избирателями, существование и эффективное использование института наказов избирателей своим депутатам. Только изучив и усвоив сложившиеся традиции, можно предложить наиболее оптимальные способы разрешения проблем развития российского местного самоуправления.

Таким образом, периодизация становления и развития муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, включающая четыре периода и десять этапов.

 

Автор: Кочерга А.А.