Условия наступления муниципально-правовой ответственности
Сегодня на муниципальном уровне сконцентрированы основные проблемы и противоречия социального управления, в том числе и приобретшая особую остроту проблема взаимоотношения человека с системой муниципального управления. Именно на муниципальном уровне происходит соединение производственной и социальной сфер жизнедеятельности человека.
Вместе с тем надо признать, что в настоящее время мы еще не имеем достаточно правоприменительной практики реализации новой концепции местного самоуправления (особенно с учетом начало реформы местного самоуправления с 1 января 2006 г. и увеличение переходного периода до 2009 года), хотя в целом научная база исследований в этой области значительно расширилась. Так, уже признается, что местное самоуправление представляет собой многосторонний объект изучения, требующий интегрального, комплексного взгляда на междисциплинарном уровне.
Центральное и определяющее положение глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления является тем объективным фактором, который необходимо учитывать, рассматривая закономерности деятельности выборных должностных лиц.
С учетом изложенных выше позиций попытаемся выделить основные факторы, объективно воздействующие на профессиональную, субъективную деятельность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления и по этой причине подлежащие изучению.
Прежде всего, отметим группу факторов, связанных с положением глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, на которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложена роль комплексного руководства на данной территории всей социально-культурной и хозяйственной сферой, исходя из интересов муниципального образования и интересов граждан проживающих на конкретной территории.
По нашему мнению депутаты представительных органов местного самоуправления и глава муниципального образования относятся к высшей управленческой категории муниципального образования. Выполняя основные функции управления, они решают сложные задачи, которые по содержанию и структуре не являются однопорядковыми. Их составными элементами выступают экономические, правовые, технологические, социально-психологические, воспитательные и другие задачи. Они обязаны соблюдать законы и действовать в рамках законов и одновременно быть ответственными за свою работу и работу подчиненных.
Руководство муниципального образования (в большей степени это относится к главе муниципального образования) можно рассматривать как гарант ответственности за деятельность формальной группы. Положение руководителя осложняется тем, что многие члены группы стараются бороться за личную автономию и ответственность. При этом руководитель определенным образом влияет на формирование групповых норм, контролирует их, поскольку управляет групповыми процессами, используя при этом власть и авторитет.
Руководитель является ответственным не только за настоящее, но и за будущее - за выполнение своих обязанностей и предвидение последствий собственных действий. За любое принятое решение руководитель несет ответственность. Но возможны ситуации, когда руководитель не принимает конкретных решений, т.е. бездействует. Руководитель должен предвидеть последствия своей бездеятельности и быть готовым нести за это ответственность.
Публикации, посвященные как реальной практике, так и теоретическим исследованиям в области муниципального права позволяют понять проблемы и задачи, от решения которых зависит развитие местного самоуправления. Каково состояние реального самоуправления и соответствует ли оно имеющемуся законодательству? Что необходимо делать сейчас для того, чтобы местная власть стала основой государственного строительства?
Основная дискуссия - состояние законодательства. Существующие законы позволяют осуществлять реальное самоуправление, но отсутствие механизмов их реализации порождает разнообразие проявлений и форм. Важным моментом является и то, что нет четких условий для формирования профессиональной деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления. Если в прошлом эти условия обеспечивались за счет так называемой номенклатуры как формы подготовки, то сейчас управление муниципальными образованиями осуществляют люди подчас случайные, не имеющие чиновничьего опыта, и скорее ориентированные на деятельность, связанную с бизнесом.
В этой связи возникает отдельный вопрос о возможностях существующей системы образования по подготовке и переподготовке тех, кто берет на себя ответственность за муниципальную деятельность. Позволю себе напомнить то, что муниципальная деятельность - это, прежде всего деятельность под собственную ответственность по осуществлению управления на территории муниципального образования.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указана ответственность за реализацию вопросов местного значения. Понимание и трактовка этих вопросов местного значения определяет суть муниципального управления на конкретной территории, которое может оцениваться по тому:
- как и на каких принципах организовано устройство местной власти, ее самоорганизация (структура);
- на каких принципах организовано функционирование инфраструктуры на территории (энергоснабжение, транспорт, водоснабжение и т.д.), ее диспетчирование и контроль;
- какова характеристика среды, благоприятствующей предпринимательской активности;
- как осуществляется подготовка кадров, какие используются механизмы кадровой работы;
- как осуществляется нормирование и документирование собственной деятельности властей;
- какова степень «прозрачности» деятельности властей для населения, взаимодействие со СМИ.
Из анализа вышеприведенных направлений можно сформировать представление об уровне самоорганизации собственной деятельности муниципалитета.
Управлять решением вопросов местного значения - значит, выявлять потребности и интересы населения, осуществлять поиск ресурсов и предоставлять качественные услуги. При этом основным показателем качества этого управления является не ухудшение уровня жизни населения (уровень сложившихся ожиданий) на данной территории.
Оценками состояния уровня качества услуг в том или ином вопросе местного значения могут служить так называемые индикаторы - очевидные как для управленцев, так и для населения.
Оценка компетентности и эффективности исполнительной местной власти может осуществляться как представительными органами, так и населением по таким индикаторам, которые выстраиваются по всем процессам, определяющим жизнеобеспечение муниципального образования и относящимся к вопросам местного значения.
Из опыта этой работы можно сделать заключение, что описание процессов и формирование индикаторов жизнеобеспечения муниципального образования является тем, что обеспечивает «прозрачность» (понятность) действий исполнительных властей по отношению к населению и позволяет им взаимодействовать друг с другом.
Активное участие населения и местных сообществ в управлении территорией возможно при обеспечении условия достаточной «прозрачности» деятельности институтов местного самоуправления. Важным моментом в этой работе является преемственность, то есть учет того, что определяет историю, естественные процессы, сложившееся на данной территории. Или то, что является ценностным и значимым для жителей муниципального образования. Эти отдельные процессы мы называли процессами обеспечения сложившихся ожиданий населения (например, если в городе люди привыкли к наличию определенного ассортимента продуктов, то расширение этого ассортимента рассматривается как успех, а ухудшение снабжения - как несостоятельность властей).
Четкое разделение компетенции исполнительной и представительной власти является ключевым вопросом в становлении институтов управления на территории. Если говорить о профессионализме исполнительной власти, то прежде всего нужно оценивать способность обучаться, фиксировать и обобщать собственный опыт, умение управлять решением проблем (т.е. предвидеть, выявлять и устранять причины) и организовывать сам процесс их разрешения. Во многом эффективность деятельности исполнительной власти определяется организацией функционирования ее аппарата, от которого зависит качество подготовки вопросов для лиц, принимающих решения.
Представительскими функциями выборных должностных лиц местного самоуправления, являются:
- выделение приоритетов;
- формирование политики;
- регулирование процессов жизнеобеспечения;
- выработка требований к местной власти;
- оценка качества и эффективности предоставляемых услуг.
Для представительной власти основным требованием должно стать умение быть представителем населения и городских сообществ. Выборная деятельность осуществляется, как правило, на основе использования своего профессионального опыта, который имелся до выборов, но зачастую круг вопросов, с которыми сталкивается выборное должностное лицо местного самоуправления, требует иных подходов, иных умений и навыков.
В связи с этим требует решение вопрос, как и чему, обучать глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Из известных программ и методов обучения народных избранников наиболее интересной является методика, разработанная Центром ООН по населенным пунктам (Хабитат). Ее суть - в освоении различных ролей, которые приходится исполнять депутату в его практической деятельности через тренинговые формы. Наиболее полно эта методика освоена Московским общественным научным фондом, где уже два года практикуют форму и содержание методики (Хабитат) для обучения депутатов в разных городах. Необходимо отметить, что обучение, проводящееся на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, имеет существенное значение в вопросе подготовки государственных и муниципальных служащих. Та же методика может быть распространена и на обучение Глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, актуальным для формирования институтов управления муниципалитетов должна стать система образования, ориентированная, прежде всего на создание условий профессионализации выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих. Но критическим является вопрос подготовки и внедрения интенсивных технологий обучения депутатского корпуса и глав муниципальных образований, а также профессиональных управленцев муниципальным хозяйством.
Стимулирующим фактором для повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления может послужить опыт Японии. Депутаты получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы), в размере 380 тыс. иен (около 4 тыс. дол. США). Применение этой системы возможно лишь после разработки системы контроля за расходование средств народных избранников и методов подтверждения их квалификации. Например, в качестве основания для отзыва выборного должностного лица, закрепленного в уставе муниципального образования можно закрепить отсутствие соответствующей квалификации.
В заключение мы пришли к следующим выводам.
Условия наступления муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления должны быть следующими:
1) легитимность нахождения в должности главы муниципального образования и депутатов представительного органа местного самоуправления;
2) осуществление должностным лицом правотворческой или управленческой деятельности;
3) самостоятельность принятия решения должностным лицом местного самоуправления;
4) ответственность, прежде всего, перед населением муниципального образования.
Автор: Кочерга А.А.