06.03.2012 10681

Основания муниципально-правовой ответственности

 

Об основаниях наступления ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления можно вести речь в двояком смысле: на основании чего отвечает человек - на основании закона, договора (правовое основание) и за, что он отвечает - за совершенное правонарушение (фактическое основание). Необходимо определить состав муниципального правонарушения. Правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. По своей структуре правонарушение - сложное образование. Состав правонарушения как правовое понятие и раскрывает эту сложную структуру.

Основанием ретроспективной муниципально-правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к муниципальному правонарушению.

Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые Уставом муниципального образования и иными нормативно-правовыми актами - источниками муниципального права, общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты.

Объективная сторона характеризует само муниципальное правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный объекту муниципального правонарушения. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность муниципальных деяний, которая выражается в трех формах:

1. неприменение муниципально-правовой нормы;

2. недолжное применение муниципально-правовой нормы, что может привести к снижению эффективности реализации предписанной нормы;

3. прямое нарушение муниципально-правовой нормы.

Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие.

Согласно теории муниципально-правовой ответственности субъектами муниципального правонарушения могут быть депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица муниципального образования (главы муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления), руководители и члены выборных органов территориального общественного самоуправления (домкомов, уличных и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т.п.), нарушающие нормы устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов.

Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности.

Как справедливо пишет В.О. Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины». Также как и в конституционном праве, вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта.

В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений.

По нашему мнению, классификация муниципально-правовых деликтов должна выглядеть следующим образом.

По субъекту: муниципальные правонарушения глав муниципальных образований, муниципальные правонарушения депутатов представительных органов местного самоуправления; муниципальные правонарушения иных выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальное правонарушение выборного органа местного самоуправления.

По субъективной стороне правонарушения: виновные (умышленные и неосторожные) и совершаемые без вины - на основе анализа законодательства о муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, обосновывается вывод о том, что в определённых случаях она может наступать без вины.

По объективной стороне правонарушения: действие (решение) и бездействие.

По объекту правонарушения, т.е. по тому общественному (муниципально-правовому) отношению, на которое посягает муниципальное правонарушение (сфере деятельности): принятие правовых актов местного самоуправления (в том числе Устава муниципального образования) и внесения в них изменений, принятие (и контроль за исполнением) местного бюджета, управление и распоряжение местной собственностью и финансами, участие в деятельности представительных органов местного самоуправления, и иная деятельность, предусмотренная уставом муниципального образования.

В каждой из названных сфер деятельности местного самоуправления выборные лица местного самоуправления могут совершить муниципальные правонарушения, за которые наступит такой специфический вид муниципальной ответственности, как ответственность перед населением, одной из санкций которой является отзыв населением выборных должностных лиц местного самоуправления.

Анализ норм уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации находящихся в пределах Южного федерального округа показал, что, во-первых, еще не все муниципальные образования привели свои уставы в соответствие с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а во-вторых без законодательного закрепления оснований для отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления не будет единого их понимания.

Таким образом, федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва.

Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического понимания утраты доверия населения как основания ответственности должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно - неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов Российской Федерации. Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А. Безуглов, следует отнести и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований.

Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.

Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

По нашему мнению, необходимо более широкого использовать предупредительные процедуры, предшествующие применению такой меры муниципально-правовой ответственности как отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления.

Как можно понять из содержания ст. 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.

В этой связи представляется целесообразным использовать положительный опыт организации работы местных Советов народных депутатов в избирательных округах, когда в установленном законом порядке депутаты регулярно, раз в полгода, отчитывались перед избирателями о своей работе.

В юридической литературе различают основание юридической ответственности и условия ответственности. Основание является конечным элементом в системе целой последовательности, вызывающим определенное следствие. Условие можно рассматривать как некое начальное обстоятельство, существование которого создает возможность появления новых элементов. Применительно к вопросу об основании и условиях юридической ответственности, можно говорить о том, что это представление базируется на понимании сущностной природы правонарушения и юридической ответственности. Следует заметить, что с формально-юридической стороны все неправомерные действия образуют строгую и единую группу. Хотя в рамках этой группы существует определенная градация, обусловленная разными причинами, объединение подгрупп возможно по основаниям, например, по формально-юридическому признаку, по субъективному отношению лица к совершаемому им неправомерному действию и последствиям его совершения. Законодатель достаточно четко определяет через нормы отраслевого законодательства все признаки правонарушения как основания возникновения конкретного отраслевого вида юридической ответственности.

Существующие в юридической науке точки зрения по вопросу о понимании основания ответственности подводят нас к необходимости учета основных факторов, определяющих данную категорию. Прежде всего, речь идет об особом юридическом факте, с которым законодатель связывает наступление строго негативных юридических последствий для конкретного лица. Данная точка зрения получила в том или ином виде распространение, как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках: уголовном, административном, гражданском праве.

Существующее в общей теории права учение об основании ответственности выделяет фактическое и юридическое основание ответственности. Фактическое основание ответственности представляет собой совершение правонарушения.

Юридическое основание представлено существованием нормы права, устанавливающей юридическую ответственность за совершенное деяние. Тем самым, необходимо констатировать, что юридический факт, на основе которого возникает правоотношение по поводу возложения юридической ответственности есть сложное образование: оно включает в себя не только совершенное правонарушение - конкретные жизненные обстоятельства, но и формальные моменты - наличие нормы права. Одновременно необходимо учитывать, что сам по себе акт компетентного органа по поводу возложения юридической ответственности представляет собой следствие определенной деятельности уполномоченных субъектов. Эта деятельность совершается в определенной логико-юридической последовательности, обеспечивающей полноту и объективность учета всех заслуживающих внимания обстоятельств, при определении меры этой ответственности.

Наиболее полно признаки, функции и цели юридической ответственности в понимании ответственности как обязанности претерпевать определенные меры государственно-правового принуждения. При этом «государственное принуждение выражается в том, что меры ответственности устанавливаются государством в правовых нормах, реализация которых во всех случаях обеспечивается принудительной силой государства».

В данном случае следует учитывать, что не каждый случай применения государственного принуждения может быть квалифицирован как ответственность, следовательно, эти понятия нельзя отождествлять. Исходя из сущности ответственности, необходимо отметить, что фактическим основанием ее применения является только выполнение состава правонарушения, предусмотренного нормой права.

Ответственность должна иметь основание. В различных источниках этот вопрос освещен по-разному. Н.С. Малеин считает, что основанием юридической (ретроспективной) ответственности является правонарушение. Основанием правовой позитивной ответственности является факт приобретения правового статуса (возложения на субъектов определенных правовых обязанностей). То, что в данном случае понимается под позитивной ответственностью, это, по существу, все нормы общих правил морали и права.

Предпосылки правовой ответственности, даже обязательные, непременные, сами по себе не влекут за собой конкретной юридической ответственности, не являются основанием для возложения определенной ответственности за исполнение (и за нарушение). Общим основанием для возложения юридической ответственности (за исполнение правовых норм в широком смысле слова) являются правовые предписания, содержащиеся в правовых нормах, издаваемых на их основе и в их исполнение актах применения права.

Можно отметить некоторые наиболее важные особенности основания юридической ответственности:

1. установление ее органами государства и должностными лицами (или по их поручению общественными организациями), действующими в пределах своей компетенции;

2. соответствие Конституции Российской Федерации, законам и другим вышестоящим по юридической силе правовым нормам и актам применения права;

3. обеспечение реальными возможностями для их исполнения.

Необходимым условием возложения ответственности является вменяемость лица и реальная, зависящая от него возможность выполнить правовое действие (например, физическая возможность, наличие или возможность приобретения необходимых знаний, навыков, прав, средств для исполнения правовой обязанности).

Предпосылки юридической ответственности обнаруживаются в признаках, характеризующих совершенное деяние как правонарушение, следующие признаки правонарушения: общественная опасность, противоправность, совершение правонарушения только людьми, виновность деяния. Общественно опасными следует признавать деяния, которые причинили или реально способны причинить вред охраняемым общественным отношениям.

В этом случае степень общественной опасности выступает как критерий их деления на группы: преступления и проступки. До настоящего времени вопрос о соотношении преступлений и проступков вызывает дискуссии среди ученых. Одни считают, что при разграничении преступлений и проступков следует исходить из признания всех правонарушений общественно опасными, деяниями. Другие полагают, что общественная опасность является специфическим свойством только преступлений.

Необходимо обратить внимание на то, что мы не ставим перед собой задачу рассмотрения всей совокупности принципиальных подходов к разрешению проблемы понимания общественной опасности как юридически значимой категории, поскольку она может выступать в качестве самостоятельного исследования.

Следует признать, что степень общественной опасности характеризуется количественным материальным критерием для качественного разграничения правонарушений на преступления и проступки. При анализе того или иного противоправного деяния используются оценочные характеристики общественной опасности: говорят о большей или меньшей степени. При этом следует учитывать, что данные характеристики представляют собой оценочные количественные показатели, которые при определенных условиях могут повлечь качественные изменения в правонарушении и вызвать конкретные правовые последствия.

При оценке критериев определения степени общественной опасности предлагается исходить из критериев, предложенных профессором В.К. Бабаевым. В частности, среди критериев, определяющих степень общественной опасности, необходимо выделять значимость регулируемого правом общественного отношения, ставшего объектом противоправного посягательства; размер причиненного ущерба; способ, время и место совершения противоправного личность правонарушителя. При определении степени общественной опасности необходимо учитывать фактор личности правонарушителя. В частности, отраслевое законодательство Российской Федерации использует категории рецидива и неоднократности, повторности при характеристике отдельных составов. Безусловно, степень общественной опасности в данном случае определяться еще и мотивацией правонарушителя, «стабильной» противоправной направленностью его поведения, что вызывает необходимость учета критерии личности правонарушителя.

Противоправность деяния выступает еще одним необходимым признаком правонарушения. В общей теории права существует точка зрения о том, что противоправность есть юридическое выражение общественной опасности.

Представляется, что связь этих категорий необходимо рассматривать как связь между социальным содержанием правонарушения и его правовой формой. Правонарушению изначально присуще направленность против права. Разрыв в связи общественной опасности деяния и противоправности следует расценивать как недостаток в деятельности законодательных органов - несвоевременное реагирование на изменяющиеся социально-политические условия.

Основанием ответственности за нарушение правовых норм является совершение противоправного действия, которое может быть только волевым, то есть деяние, зависящее от воли и разума. Противоправное деяние всегда проявляется в причинении вреда. Однако причинение вреда не является специфической формой проявления противоправности. Действия невменяемого человека, случайные деяния вменяемых лиц, некоторые правомерные деяния тоже иногда приводят к причинению вреда. В силу того, что эти деяния проявляются в причинении вреда, они, не будучи в действительности противоправными обладают порой лишь кажущейся, мнимой противоправностью, которая не может служить основанием ответственности.

Другим необходимым признаком правонарушения выступает само поведение нарушителя как фактическое внешнее проявление его определенной деятельности, как объективирование его мотивации. В этом случае важно учитывать, что такое поведение может выражаться в противоправных действиях и бездействии. Это является существенным моментом, определяющим общую картину любого правонарушения. «Если определенный образ мыслей, суждения, противоречащие официальной доктрине, считаются преступлением и преследуются, то это - свидетельство тоталитарности государства».

Также дискуссионным в правовой литературе является вопрос о вине как основании юридической ответственности. Вина в данном случае, выступает в юридической оценки совершенного правонарушения. Она заключается в самом факте содеянного и устанавливается тогда, когда будет доказано, что у субъекта есть все признаки предусмотренного законом преступления или проступка.

Рассмотрение вины как психологического отношения лица к совершенному правонарушению в качестве обязательного признака правонарушения признается далеко не всеми учеными-правоведами. Некоторые из них считают, что нет ответственности без вины, а существующая в законодательстве ответственность за невиновные объективно-противоправные деяния не является ческой ответственностью как таковой. Это лишь несение специального риска компенсации убытков в силу предусмотренных в законе особых оснований.

Другие исследователи, определяя вину в качестве необходимого основания юридической ответственности, тем не менее, признают, как исключение, особую правовую категорию - безвинную ответственность. А. А. Собчак указывает, что объем ответственности не зависит от степени вины нарушителя и в ряде случаев при возложении гражданско-правовой ответственности вина вообще не указывается. Мнения отечественных юристов расходятся в вопросе использования в уголовном законодательстве Российской Федерации понятия «психологической вины». Сторонники идеи «психологической вины» предполагают, что вина правонарушителя состоит в осознании не только последствий, но и вообще всех элементов правонарушения, а также в совершении конкретного противоправного деяния.

В трактовке современного российского законодательства вина является достаточным основанием для привлечения человека к юридической ответственности только в том случае, когда он нарушил норму права, совершил проступок или преступление. Следовательно, вина является составным элементом фактического основания ответственности. Умысел и неосторожность как формы психического отношения лица к совершенному им общественно опасному деянию в праве определяется единым понятием вины (виновности). Противоправное это всегда виновное деяние. Право может запретить и запрещает лишь виновное совершение деяний (в отличие от случайного, невиновного). Иначе говоря, право запрещает лишь совершение таких (виновных) деяний, которые можно было и не совершать при должном напряжении воли и разума человека, таким образом, является обязательным, непременным свойством противоправности.

Поскольку основанием ответственности за нарушение правовых норм является совершение противоправного деяния, а вина есть обязательное свойство противоправности, то ответственность за нарушение правовых норм (и вообще социальных) норм без вины недопустима. Вина является непременным условием ответственности за нарушение правовых норм. Без вины нет ни противоправности, ни правонарушения, ни ответственности.

Данные перечисленные признаки правонарушения, предпосылки юридической ответственности, в совокупности являются фактическим основанием ответственности, которое влечет за собой возникновение правоотношения ответственности. Для того же, чтобы юридическая ответственность реализовалась, одного фактического основания ответственности недостаточно, необходима юридическая квалификация совершенного деяния. В данном случае речь идет о юридическом основании ответственности, под которым мы понимаем состав правонарушения как совокупность законодательно закрепленных признаков, характеризующих деяние как правонарушение. «Все признаки конкретных проступков с точки зрения их юридического значения можно подразделить на три основные группы: а) квалифицирующие, т.е. такие признаки, которые включены в состав проступка и влияют на квалификацию деяния; б) признаки, которые оказывают влияние на выбор санкции и ее размер, т. е. отягчающие и смягчающие обстоятельства. Юридически безотносительные или юридически безразличные». Тем самым, следует признать квалифицирующие признаки в качестве элементов характеризующих состав правонарушения. В своей совокупности они образуют строгую систему, определяемую как состав правонарушения или юридическое основание ответственности. При этом отсутствие хотя бы одного из элементов состава правонарушения означает отсутствие в целом состава правонарушения как юридического основания ответственности, а, следовательно, и самой юридической ответственности. Наоборот, наличие всей совокупности элементов состава правонарушения делает возможным определение и реализацию конкретного вида и меры юридической ответственности за совершенное деяние.

Традиционно выделяются следующие элементы состава правонарушения: объект правонарушения; объективная сторона правонарушения; субъект правонарушения; субъективная сторона правонарушения. Объектом правонарушения являются общественные отношения, нормальное развитие которых нарушается совершаемым правонарушением. Традиционно выделяют общий, родовой (или специальный) и непосредственный объект правонарушения. При этом под общим объектом понимается вся совокупность общественных отношений охраняемых правом. Родовым объектом выступает группа однородных общественных отношений, на которые посягает правонарушение. Непосредственным правонарушения выступают общественные отношения, которые являются объектом посягательства конкретного правонарушения.

Под объективной стороной правонарушения обычно понимается совокупность признаков, характеризующих внешнюю сторону конкретного деяния, имея в виду противоправное деяние как действие или бездействие; вред, причиненный деянием; причинная связь между деянием и наступившим вредом. В данном случае необходимо учитывать, что любое правонарушение это, прежде всего, акт волевого поведения, носящего противоправный характер. Профессор В.К. Бабаев сформулировал признак противоправности деяния как «запрещенность деяния законом, которая выражается трояким способом. Во-первых, путем прямых запретов. Во-вторых, путем косвенного запрета, когда в норме определяется противоправное поведение и устанавливается наказание за его совершение. В-третьих, путем изложения в правовой норме положительного, правомерного поведения. В этом случае иной, противоположный вариант поведения является нежелательным и поэтому запрещенным». Естественно, что такое запрещение с возможным причинением правонарушением вреда, как совокупности отрицательных последствий правонарушения, как материальный, физический либо моральный характер. В данном случае между самим деянием и последствиями, выразившимися в причинении вреда, прослеживается прямая причинно-следственная связь. Но и в этом случае необходимо учитывать, что в связи с особой важностью тех или иных общественных отношений возможно существование формальных составов правонарушений, для которых, в отличии от материальных, неважен факт наступления вреда и существующая причинная связь. В данном случае для квалификации в качестве правонарушения важно само виновное совершение противоправного деяния, причиненный им вред, который является признаком оказывающим влияние на выбор санкции и ее размер.

Следует сделать вывод о том, что понятие «субъект правонарушения» во многом сходно с понятием «субъект юридической ответственности». Основным признаком, характеризующим субъективную сторону состава является вина.

При характеристике этого признака хотелось бы обратить внимание на вину как определенное психическое отношение правонарушителя к совершенному правонарушению и его последствиям. В этой связи важно выделить формы вины. Данный вопрос продолжает оставаться дискуссионным, хотя следует признать, что основная концепция уже определена. Традиционно выделяют умысел и неосторожность. Это имеет существенное значение при квалификации конкретного правонарушения и определения размера юридической ответственности. Что касается значения вины в ответственности, носящей политико-правовой характер, как, например, в муниципально-правовой ответственности, то можно провести определенную аналогию с конституционной ответственности. «В отношении конституционной ответственности требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон ее применения и исказило бы социальное назначение данного вида ответственности». В качестве иных признаков субъективной стороны правонарушения следует указать, на мотив и цели, как определенные побудительные причины, которыми руководствовался правонарушитель при совершении правонарушения.

Более подробный анализ элементов состава представляется нецелесообразным в связи с достаточно подробным рассмотрением этого вопроса теоретиками и иным предметом настоящего исследования.

В юридической литературе и практике применения мер юридической ответственности встречается понятие оснований для освобождения от ответственности. С другой стороны, юридическая практика выдвигает требование о принятии законодательных и иных мер, направленных на более действенную реализацию принципа неотвратимости ответственности.

Данные выводы характерны, прежде всего, при анализе сугубо юридической ответственности. Однако действующее законодательство возможность обличения в правовые формы и политической ответственности. Как было отмечено выше, ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в ряде случаев носит сугубо политический характер. Следует сказать о том, что имеются признаки этой ответственности, схожие с признаками юридической ответственности, но в тоже время имеются и специфические признаки. Обособление данного вида ответственности продиктовано спецификой статуса социальных субъектов, особенностей юридической природы неправомерных действий. Данная ответственность может наступать в результате виновного нарушения норм законодательства и выражается в применении к нарушителю определенных правовых мер воздействия. Отличительной чертой этого вида ответственности является ее политический характер, поэтому на первый план выдвигается политическое порицание правонарушителя, а лишь затем, при наличии соответствующих оснований ограничение личного и имущественного характера. Как следствие этого, следует выделить еще одну особенность политико-правовой ответственности, смысл которой состоит в том, что в законодательстве зачастую отсутствует четко сформулированный состав многих правонарушений. Фиксируя обязанности субъектов, как бы определяется: виновное неисполнение норм есть противоправное поведение, правонарушение, за которое должна следовать ответственность. С другой стороны, следует заметить и еще особенность связанную с тем, что основание наступления ответственности может проявиться и в неправовых формах (например, политическая несостоятельность, прекращение политической карьеры и т.п.). Это вызвано тем, что в основе применения этой ответственности может выступить не только совершение противоправного проступка, но и аморального проступка, либо иного деяния, позволяющего усомниться в политической и моральной «порядочности» субъекта власти. Естественно, что подобные основания не всегда могут быть зафиксированы в законодательстве, в силу общей невозможности права регулировать определенные социальные процессы. На наш взгляд, законодательство в этом случае должно установить общие принципы привлечения к ответственности, а также определиться с самой процедурой привлечения к этой ответственности. В других же случаях наряду с совершением поступков, юридически безразличных, но об утрате политического авторитета субъекта власти, одновременно совершается и собственно противоправный поступок, за который субъект привлекается к юридической ответственности. Как следствие, этого следует, вывод о целях этой ответственности. Первичной является цель морально-политического порицания правонарушителя и уже затем юридическая оценка совершенного им противоправного деяния.

Специфические особенности местного самоуправления как комплексного политико-правового явления во многом определили и особенности той ответственности, которая может возлагаться в связи с осуществлением местного самоуправления. Важно отметить, что специфика нашла свое отражение, в том числе, и в субъектном составе лиц, привлекаемых к ответственности. Природа правового статуса субъектов ответственности неоднозначна. Ее определяет целая группа факторов, таких как: роль и место местного самоуправления в системе управления обществом и государством; роль органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе осуществления местного самоуправления; специфическими признаками субъекта правонарушения, выделенными отраслевым законодательством и т. д.

Тем самым можно сделать вывод о том, что статус субъектов ответственности необходимо характеризовать с позиций того, что:

1. выборные должностные лица местного самоуправления (в первую очередь главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного самоуправления) выступают как субъекты, непосредственным образом реализующие определенные властные полномочия.

Это соответствует характеристике местного самоуправления определенного политико-правового института;

2. действующее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления определяют общий правовой статус и место органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в процессе осуществления местного самоуправления;

2. Основанием юридической ответственности выступает правонарушение. В этой связи, отраслевое законодательство выделяет существенные признаки, которые позволяют квалифицировать того или иного субъекта в качестве субъекта конкретного вида юридической ответственности.

Полнота раскрытия вопроса статуса субъектов муниципально-правовой ответственности зависит от комплексности подхода к исследованию. Исходя из общих теоретических посылок, ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления рассматривается как ответственность носителей публичной власти. Существенное значение в нашем случае имеет не получение власти, а разграничение ответственности перед гражданами, местным сообществом, государством за осуществление власти местного самоуправления. Главный принцип, который при этом должен действовать, выражается в том, что, чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую он несет перед гражданином, народом.

В настоящее время вопросы оснований муниципально-правовой ответственность трактуются неоднозначно. В условиях кардинального обновления правовой системы и более широкого изучения темы, хотя исследования и направлены во многом на обоснование выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельную разновидность юридической ответственности. Однако представляется, что при значительном совпадении в различных публикациях перечня ситуаций, относимых к установлению и реализации муниципально-правовой ответственности, они все же не объединяются в единый массив на основании четких существенных признаков, которые отличали бы муниципально-правовую ответственность от уголовной, гражданской и других общепризнанных видов юридической ответственности. В качестве общего признака муниципально-правовой ответственности указываются, например, «щадящие» последствия ее применения. Но в таком случае на первый план выдвигаются вторичные моменты ответственности, которые должны были бы определяться существом охраняемых и гарантируемых при посредстве мер ответственности отношений.

Можно сделать вывод о том, что муниципально-правовая ответственность довольно моногранное понятие. Муниципально - правовые санкции, субъекты и основания муниципально-правовой ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение. Однако, на наш взгляд именно это разнообразие, как раз и свидетельствует о том, что пространство муниципально-правовой ответственности сугубо номинально включает в себя самостоятельные направления ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований.

Основания наступления ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии со статьей 71 Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».

Основной санкцией муниципально-правовой ответственности, является отзыв депутата и иного выборного лица местного самоуправления. Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.

Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в статье 24 вышеуказанного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные основания по нашему мнению приводят к «утрате доверия населения».

Речь идет, прежде всего, об ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за круг тех отношений, которые связаны с совершением выборными должностными лицами местного самоуправления правонарушений. Указывая на то, что основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований. При этом законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным источником власти выборных должностных лиц местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием по которому население оценивает работу своих избранников, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну способность ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступлении муниципально-правовой ответственности. Доверием населения выборные должностные лица местного самоуправления, с точки зрения состояния легитимности, наделяются с момента их избрания. Сам факт утраты доверия населения в отношении его выборных должностных лиц внешне может проявиться в социологических опросах (например, путем установления рейтинга популярности), в определенных массовых акциях недовольства и даже протеста населения, но в качестве юридических фактов, свидетельствующих об утрате выборными лицами доверия населения, они признаны быть не могут. Для этого, например, в законодательстве прописан алгоритм юридически значимых действий населения по установлению факта недоверия населения и возникновению негативных для этих представителей последствий в виде их отзыва.

Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.

Формула «утраты доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины этой утраты. Это означает, что их определяет само население самостоятельно в уставах муниципальных образований. Чаще всего утрата доверия происходит из-за неудовлетворенности деятельностью выборных должностных местного самоуправления, связанных совокупно или по отдельности с такими причинами, как: нарушение прав и законных интересов граждан, нарушение действующего законодательства, недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей, утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений, совершение действий, порочащих звание выборного лица, отрицательная работа аппарата администрации муниципального образования и другие.

По смыслу основания данной ответственности ее мерой может быть только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, которое может быть осуществлено только путем механизма отзыва или отставки. Другая мера ответственности практически исключается, ибо не могут выборные должностные лица выражать волю населения, потеряв его доверие.

Ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд свои решением.

А вот по поводу необходимости контроля государства за соблюдением выборными должностными лицами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М.А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку «население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным».

Данный вид муниципально-правовой ответственности перед государством наступает как при осуществлении органами и выборными должностными лицами местного самоуправления своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в статье 72 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на осуществлении которых хотелось бы остановиться отдельно.

Передача отдельных государственных полномочий органам и выборным должностным лицам местного самоуправления оформляется законом, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Во-первых, для исключения ответственности по этому основанию из всей совокупности возможных при осуществлении делегированных государственных полномочий правонарушений необходимо выделить только те из них, которые связаны с неисполнением обязанностей по реализации делегированных государственных полномочий. Правонарушения, которые выражаются, например, в злоупотреблении или ином неадекватном воле законодателя исполнении делегированных государственных полномочий, к данной конструкции основания освобождения от муниципально-правовой ответственности не относятся.

При реализации ответственности на практике возникает вопрос и о том, что следует понимать под обеспеченностью материальными и финансовыми средствами. Это означает, что уполномоченные государственные органы не обеспечили предоставление этих средств в том объеме, в котором это предусмотрено соответствующим законом. Но если материальные и финансовые средства были предоставлены в том объеме, в котором они предусмотрены законом, то вопрос о том, достаточны ли они были для осуществления соответствующих государственных полномочий, может быть решен только путем исследования всей совокупности связанных с этим обстоятельств. Кроме того, нуждается в доказывании и то, какие именно действия выборных должностных лиц местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения, что возможно только в условиях судопроизводства, что федеральный законодатель и закрепил в соответствующей норме закона.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности в зависимости от совершенного противоправного деяния. Выборное должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено также и к публично-правовой ответственности в форме досрочного прекращения полномочий.

Основанием уголовной ответственности выборного должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации в гл. 30 «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Основанием гражданско-правовой ответственности выборного должностного лица местного самоуправления может стать нарушение прав физических и юридических лиц в результате принятия незаконных решений или совершения незаконных действий (бездействия). Убытки, имущественный и моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате решений или действий, признанных судом незаконными, возмещаются в соответствии с порядком, установленным Гражданским Кодексом Российской Федерации.

Ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для виновного лица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по ее применению - непременное условие не только искоренения правонарушений, но и воспитание ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в том числе в сфере организации местного самоуправления.

На незаконное решение выборного должностного лица местного самоуправления прокурором должен вносится протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений главами муниципальных образований и депутатами представительных органов местного самоуправления Конституции и законов Российской Федерации, конституции, уставов и законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам Российской Федерации, конституции, уставу и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, то целесообразно в нем несколько раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что их предыдущие решения были отменены, но незаконность их была неочевидна. Возникает вопрос о кратности как элементе отягчающего характера, который говорит о некомпетентности депутатского состава.

К тому же, не всякое нарушение Закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения Закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.

Во-вторых, эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

- предупреждение о возможности роспуска;

- досрочное прекращение полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно. Так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же, без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как самым главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Вынесение предупреждений в письменной форме законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно установить и при решении вопроса об ответственности органа или должностного лица местного самоуправления перед государством.

В-третьих, решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный надзор и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать, как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам.

В соответствии со статьей 76 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Исходя из логики статьи ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты, законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Граждане согласно статье 33 Конституции Российской Федерации вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Порядок реализации данных прав регулируется Федеральным законом «Об обращениях граждан» и иными федеральными законами.

Выборные должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) связаны ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствии заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, т.к. стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования, либо административный, а затем судебный порядок.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту, акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет бюджета муниципального образования.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием), либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования.

Жалобы на решения или действия (бездействие) выборных должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно статье 16 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Гражданин вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В итоге мы приходим к следующему важному выводу.

Основания муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления можно классифицировать на следующие:

1. материальные основания - конкретное муниципальное правонарушение, выражающееся в действии или бездействии и повлекшее (либо могущее повлечь) за собой негативные для местного сообщества последствия.

2. формальные основания - предполагают соответствие совершенных выборным должностным лицом местного самоуправления действия (бездействия) признакам муниципального правонарушения.

3. процессуальные основания - предполагают соответствие процедуры установления действительности совершения муниципального правонарушения судом и применения санкций нормативно-правовым актам Российской Федерации, ее субъекта и конкретного муниципального образования.

 

Автор: Кочерга А.А.